● 汪周腰

近年來，隨著新農(nóng)村建設的全面展開和改革開放的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好。而與此同時，村干部職務犯罪也逐年呈高發(fā)態(tài)勢，不僅直接侵害了農(nóng)民利益，而且嚴重影響了黨群、干群關(guān)系和農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。為了深入研究農(nóng)村領(lǐng)域職務犯罪的特點、誘因，探討預防村干部職務犯罪的對策，現(xiàn)以湖北省武漢市新洲區(qū)為例，對村干部職務犯罪開展預防調(diào)查。

一、村干部職務犯罪的基本情況

2009年至2012年，新洲區(qū)人民檢察院共立案查辦村干部職務犯罪案件26件58人，占立案總?cè)藬?shù)的64.4%，涉案金額達1000余萬元，其中大案率、提起公訴率、有罪判決率均為100%。經(jīng)過調(diào)查統(tǒng)計分析，2009年以來，新洲區(qū)村干部職務犯罪呈現(xiàn)七大特點。

（一）村干部職務犯罪呈頻發(fā)態(tài)勢

縱觀新洲區(qū)人民檢察院近年來查辦村干部職務犯罪案件情況，2005年至2007年查辦0件0人，2008年查辦2件4人，占當年立案總?cè)藬?shù)的6%，而2009年至2012年期間，立案查辦村干部人數(shù)所占立案總?cè)藬?shù)百分比連年保持在50%以上（見表1），呈現(xiàn)出不容忽視的頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢。

表1 2009-2012查辦村干部職務犯罪案件數(shù)情況表

圖1 2009-2012立案查辦村干部職務犯罪案人數(shù)

圖2 2009-2012查辦村干部職務犯罪人數(shù)占立案總?cè)藬?shù)比

(二)犯罪主體身份以“三大員”居多

26件村干部職務犯罪案主要以村支書、村主任、村會計為主，即所謂的農(nóng)村基層組織中的“三大員”。查辦的案件中涉及村黨支部書記18人 （其中6人是支部書記兼村委會主任），占涉案人數(shù)31%，村委會主任14人，占涉案人數(shù)24%，二者比例超過涉案總?cè)藬?shù)的一半，占55%。村委會其他成員26人，占涉案人數(shù)45%（見圖3）。

圖3 2009-2012村干部職務犯罪案人員構(gòu)成情況

（三）涉案罪名以貪污犯罪居多

26件村干部職務犯罪案中，村干部職務犯罪類型主要集中在貪污、受賄和挪用公款上，且貪污、挪用公款犯罪的比例較大，占涉案人數(shù)83.8%，反映出貪污犯罪是當前農(nóng)村職務犯罪的主要類型。

(四)涉案金額較大

從圖4可以看出，查辦的貪污案件金額主要集中在5萬元至50萬元之間，占涉案人數(shù)88%，100萬元以上的特大案，占涉案人數(shù)8%；查辦挪用公款案件金額主要集中在10萬元至50萬元之間，占涉案人數(shù)83.3%；查辦受賄案件金額主要集中在5萬元至10萬元之間，占涉案人數(shù)83.3%。

圖4 2009-2012村干部主要職務犯罪類型所涉金額情況

村干部職務犯罪已由過去不起眼的“小打小鬧”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在主觀性較強、涉案金額較大的態(tài)勢，所查辦的貪污、受賄案件都是5萬元以上的大案，挪用公款案件都是10萬元以上的大案，甚至出現(xiàn)了貪污100萬元以上的特大案件。

(五)共同犯罪比例大，窩案、串案突出

在所查辦案件中，窩案、串案為20件，占查辦總數(shù)的76.9%。發(fā)案特點主要可分為三類：

一是整個“班子”集體作案。如新洲區(qū)某村黨支部書記、村委會主任胡某某伙同黨支部副書記周某某、出納趙某某利用職務便利合伙貪污36萬元并私分。二是內(nèi)外串通作案。如某村周某某等5名村干部以出具白條而不開正式財務收據(jù)的方式將本村被征用土地面積內(nèi)一堵院墻的10萬元補償款隱瞞不報，予以侵吞。三是上下聯(lián)手作案。如某村黨支部書記朱某某伙同出納朱某某與該村某建設項目協(xié)調(diào)指揮部工作人員潘某某聯(lián)手，在項目征用該村土地面積過程中虛增、虛列被征用土地面積和地面附著物數(shù)量，套取國家土地補償款和地面附著物補償款180余萬元，共同貪污108萬余元。

(六)犯罪手段原始、直接

從所查辦的貪污犯罪案件看，虛列開支、虛報冒領(lǐng)、隱匿收入、欺上瞞下，套取和侵吞國家撥付給村里的征用土地補償款是作案的主要手段和特點。如某村黨支部書記朱某某伙同出納朱某某貪污108萬余元案中，二人主要是采取虛列造表、偽造簽字、欺騙審批等手段，以虛列、虛報村民領(lǐng)取土地補償款和遷墳補償款支出等方式套取國家征地補償款。在涉及拆遷補償、征用土地的村中，村干部均存在類似作案情況。

從查辦挪用公款犯罪案件看，多次作案、重復作案，白條抵庫、自收自支是作案的主要手段和特點。新洲區(qū)某村朱某某在擔任黨支部書記期間，于2003年年初至2004年10月先后12次挪用公款共計37萬余元給他人用于經(jīng)營活動或歸個人使用，全部是以白條抵庫，直至2010年3月案發(fā)仍有4萬元未予歸還。某村黨支部書記朱某某伙同村委會委員兼出納朱某某于2006年1月至2008年6月先后5次挪用公款共計28.5萬元用于個人使用或給他人用于經(jīng)營活動，同樣都是以白條抵庫，直到2008年12月案發(fā)仍有11萬余元未予歸還。某鎮(zhèn)某村黨支部書記胡某某在擔任該村黨支部書記期間，在領(lǐng)取國家撥給該村某專項項目占壓土地補償款后一直將款項自收自支，而不交由村財務管理，并于2008年3月至2009年6月先后4次挪用公款13.7萬元給其胞兄用于經(jīng)營活動和兒子結(jié)婚使用，直至2010年1月案發(fā)仍未歸還。

此外，這些村干部職務犯罪案件還存在以下共同點：

一是涉案領(lǐng)域較為單一。貪污和挪用公款案件發(fā)案高度集中在農(nóng)村征用土地補償款環(huán)節(jié)；受賄案件發(fā)案高度集中在村級公共設施施工建設和集體資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)，如村村通公路施工、改水改廁、土地平整、公墓建設、山地林地轉(zhuǎn)讓。

二是涉案區(qū)域較為集中，主要集中在經(jīng)濟較活躍、較發(fā)達地區(qū)，如涉及到土地征用、拆遷補償、專項資金補貼以及專項建設資金較多的村。

(七)社會危害性大

村干部職務犯罪，尤其是貪污、挪用公款犯罪直接侵害農(nóng)民的利益，農(nóng)民群眾對此深惡痛絕，容易造成干群關(guān)系緊張，矛盾一旦激化將導致農(nóng)民群眾集體上訪、越級上訪。如某鎮(zhèn)某村黨支部書記胡某某挪用公款案件，因村務財務不公開，農(nóng)民群眾被占壓土地補償款發(fā)放不到位、不及時導致20余名農(nóng)民群眾集體上訪，嚴重影響了社會穩(wěn)定。同時，有的村干部侵吞公款用于打牌、賭博等揮霍腐敗，有的用于賄選或為自家建房、蓋房，這些行為直接對黨和政府的形象造成了負面影響。如在某村黨支部書記朱某某貪污案中，據(jù)該村村民反映，他自2005年當上村黨支部書記兼村委會主任后，長期租住在街道，很少回村里議政、議事，但家中陸續(xù)蓋起三間兩層的小洋樓，賭博、打麻將出手闊綽，2008年村換屆選舉期間，一出手就將8萬余元用于賄選，社會影響十分惡劣。

二、村干部職務犯罪多發(fā)的主要原因

(一)從村干部自身看，綜合素質(zhì)不高，宗旨觀念不強

一是文化素質(zhì)偏低。在涉案的58名村干部中，具有大專以上學歷的僅1人，占總?cè)藬?shù)的1.7%；具有中專、高中文化程度的16人，占總?cè)藬?shù)的27.6%；初中文化程度的11人，占人總數(shù)的19.0%；初中以下文化程度的30人，占總?cè)藬?shù)的51.7%（見圖5）。

圖5 村干部受教育程度情況

村干部整體偏低的文化素質(zhì)已經(jīng)不能適應當前社會主義新農(nóng)村的較快發(fā)展，特別是跟不上經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)新農(nóng)村建設的步伐。

二是思想政治素質(zhì)不強。一些村干部平時不注重對思想政策的學習，對自己要求不嚴，認為只要完成上級黨委、政府布置的工作任務就萬事大吉，卻把群眾利益置于腦后，不愿自覺接受群眾監(jiān)督，對違紀違法行為心存僥幸。

三是法律意識淡薄。一些村干部因文化素質(zhì)較低，思想政治素質(zhì)不高，不懂法、不學法，遵紀守法意識差，不能正確認識自己的行為可能帶來的法律后果。如新洲區(qū)某村在所轄街道內(nèi)進行財務清理的過程中，出納朱某某要求將長期掌管在村支部書記朱某某手上的100余萬元現(xiàn)金交村里入賬時，朱某某竟說：這100多萬元我揣在荷包里熱乎乎的，怎么可能交給村里入賬呢！遂指使朱某某做假賬，兩人合伙虛列開支，虛報冒領(lǐng)該村村民土地補償款并將款項侵吞。

(二)從村級組織內(nèi)部看，橫向監(jiān)督困難，民主管理缺失

一是農(nóng)村基層管理和監(jiān)督組織形同虛設。相當一部分村的民主理財小組、村民代表大會等組織、制度名存實亡。一些村民代表在參與村務、財務等重大事務管理和審查監(jiān)督時只是圖形式、走過場，并不能認真履行民主管理和審查監(jiān)督職責，監(jiān)督往往流于形式。二是相互監(jiān)督、相互制約掛空擋。有不少村“一把手”大權(quán)獨攬，獨斷專行，村級集體經(jīng)濟的支配由村里的書記、主任等少數(shù)人說了算，收支、審批一條線，村干部之間不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，監(jiān)督制約作用無從談起。三是少數(shù)村干部相互勾結(jié)，利益均沾，對有利可圖、有油水可撈的事情由“一把手”帶頭腐敗，其他村干部合謀分工，名為“集體協(xié)商”，實為相互串通，沆瀣一氣。如某村三名主要村干部懷著“有權(quán)不用，過期作廢”的投機心理，合伙貪污36萬余元。四是執(zhí)行“收支兩條線”不嚴。有的村財務管理十分混亂，出納、會計一人兼任，管錢、管賬、還管印鑒，給一些法紀意識不強、利欲熏心的村干部濫用職權(quán)、以權(quán)謀私提供了可乘之機。

（三）從村級組織外部環(huán)境看，縱向管理不力，監(jiān)督機制不健全

一是在村干部的入口上把關(guān)不嚴?！斑x出”的部分村干部是所謂的“狠人”、“能人”，這些人有霸氣、有威懾力。但對他們是否具備當“村官”的號召力、凝聚力，是否具備為民服務的修養(yǎng)和能力則考核、考察不夠全面。加之有的街鎮(zhèn)片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，強調(diào)具體事務性工作，而忽視了對村干部的思想政治教育和業(yè)務能力培訓，為他們履職后的家長制作風埋下了隱患。如新洲區(qū)人民檢察院在2009年查處某村原村支部書記朱某環(huán)、出納朱某某貪污、挪用公款一案時已對街道個別領(lǐng)導提及朱某環(huán)思想壞、不純潔，但在改選村委會時朱某環(huán)還是擔任了村主任。隨后，朱某環(huán)于2012年因貪污13.3萬元、受賄26.095萬元被該院依法查處。村干部選任值得深思。

二是在推行村務公開上執(zhí)行不力。在村務、財務公開上只注重形式，只公開財務數(shù)字，而不說明具體收支事項，村民只知其表，不知其里。有的村設置宣傳公示欄主要是為應付上級檢查，一些村規(guī)章制度寫在紙上，掛在墻上，就是難以落實在工作上。在管理上則暗箱操作，收入不入賬、重復報賬、虛報冒領(lǐng)、白條入賬問題在村賬目中非常突出。

三是監(jiān)督體系不完善。由于各種原因，上級政府、人大、政協(xié)對農(nóng)村基層組織的情況調(diào)研不夠；紀檢、監(jiān)察、審計和財政對農(nóng)村基層組織的監(jiān)督不夠經(jīng)?；幌嚓P(guān)部門對專項資金的撥付、使用、核實不到位 ；街鎮(zhèn)經(jīng)管站實行的“村賬站管”多數(shù)只起到保管賬目和資金的作用，但對村專項資金的管理使用、大額收支審查、審計把關(guān)不嚴，導致貪污、挪用公款案件發(fā)生。有的經(jīng)管站個別人員甚至還為村里做假賬，給村干部犯罪提供方便。

三、預防村干部職務犯罪的對策措施

村干部的職務經(jīng)濟犯罪行為不僅直接損害了廣大農(nóng)民的切身利益，也嚴重影響和阻礙了我國農(nóng)村經(jīng)濟和各項社會事務的發(fā)展，激化了農(nóng)村社會各種矛盾，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定和社會主義新農(nóng)村建設，破壞了國家法律法規(guī)和惠農(nóng)政策的落實，導致人民群眾對黨和政府的信任度下降。那么，切實做到預防村干部職務犯罪問題的有效途徑是建設農(nóng)村民主法治，做好村集體制度規(guī)范化建設，從制度上管好村干部。

（一）完善村干部選拔制度

農(nóng)村是社會主義新農(nóng)村建設的主要陣地，選好得力干部，用德能兼?zhèn)涞母刹渴寝r(nóng)村工作之本。應著力建立起一種選賢任能、能進能出、能上能下、充滿活力的用人機制，充分調(diào)動廣大農(nóng)村干部的積極性。一是要保障村民公平、公正地選舉，使廣大村民能真正按照自己的意愿行使選舉權(quán)，杜絕賄選、拉票等違法行為；二是要積極培養(yǎng)年輕干部，選擇優(yōu)秀、年輕的干部充實到農(nóng)村干部隊伍中來，尤其是要吸引大學生村官到農(nóng)村長期鍛煉，以此來改變村干部隊伍的老齡化和學歷低的現(xiàn)狀；三是規(guī)范農(nóng)村干部的薪酬體系，可以根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展情況，經(jīng)過群眾討論，與村黨支部、村委會協(xié)商確定一個合理的數(shù)額，避免一刀切，提高村干部的積極性；四是注重權(quán)利的合理分配，村支書、村主任、會計不能一人兼任，否則容易滋生腐敗。

（二）要注重對農(nóng)村干部的法治教育

要真正遏制村干部職務犯罪還必須加強對村干部的教育，尤其是法治教育。針對村干部法治思想薄弱的現(xiàn)狀，我們要以預防為主，積極增強廣大農(nóng)村干部的法律意識，使廣大村干部從根本上認識到“不能貪”。同時，還要對村干部進行黨的思想路線、方針政策的宣傳教育，不斷提高村干部的理論水平，讓其明白自己手中的權(quán)力來自于人民群眾，權(quán)力也應該服務于人民群眾。

（三）加強村民民主監(jiān)督

要對村干部的權(quán)利加強監(jiān)督制約。一是要堅持村務公開，“陽光是最好的消毒劑”。在農(nóng)村工作中要堅持 “三公開、一監(jiān)督”，即制定和完善黨務、村務、財務公開制度，做到公開透明的村務管理。各個村要從財務管理制度、保障核算制度和財務公開制度上做到 “五統(tǒng)一”，即時間統(tǒng)一、程序統(tǒng)一、科目統(tǒng)一、手續(xù)統(tǒng)一、公開欄統(tǒng)一。二是要充分發(fā)揮村民監(jiān)督小組的作用，要通過強有力的監(jiān)督機制真正實現(xiàn)村民自我管理，進而達到村民自治的目的，更好地促進對農(nóng)村干部權(quán)利的監(jiān)督。三是建立民主評議制度，民主評議制度是預防村干部職務犯罪的“長效機制”。每年要組織村民對村干部進行一到兩次民主評議，并將結(jié)果公開，及時指出存在的問題，并將評議結(jié)果與村干部年終考核掛鉤。

（四）規(guī)范各項村務活動

健全、規(guī)范的村務管理制度是防止村干部職務犯罪的重要屏障。要加強對村級重點工程建設的指導力度，完善管理制度，定期對村級重點工程的資金使用情況進行核對。對村招待消費的使用范圍、程序要加強審核，規(guī)范管理，實行總額控制，嚴格審批，嚴禁賒欠，定期公布等規(guī)定。

（五）強化監(jiān)督制約機制

一要簽訂鎮(zhèn)村《黨風廉政建設責任書》，堅持鎮(zhèn)班子領(lǐng)導聯(lián)系村制度，明確“黨建和廉政建設聯(lián)系點和責任區(qū)”。二要建立“三資”信息化管理制度。通過計算機軟件系統(tǒng)管理村級集體資產(chǎn)、資金、資源，按資產(chǎn)處置實際設置審核、審批權(quán)限，固化合同簽訂、資產(chǎn)申請和報廢等程序，建立數(shù)據(jù)查詢分析模塊，引進預警監(jiān)測理念，對在“三資”管理中可能存在的問題進行分析預警、實時防控。三要發(fā)揮好“村賬鎮(zhèn)代管”作用，進一步規(guī)范手續(xù)。大額支出應由村民代表或黨員代表簽字，堵塞財務漏洞。四要推行按規(guī)定的選舉程序交叉任職，加強村官成員之間的相互監(jiān)督。各村派駐黨風廉政建設巡查員應定期對村級事務執(zhí)行情況進行督促檢查，完善對村主要領(lǐng)導的離任審計和任內(nèi)民主點題審計，營造一種“不敢貪”的環(huán)境氛圍。

（六）嚴肅查處村干部職務犯罪

將打擊村干部職務犯罪與預防村干部職務犯罪結(jié)合起來，積極開展對涉及“三農(nóng)”問題職務犯罪地預防工作，努力營造農(nóng)村良好的社會管理環(huán)境和服務環(huán)境，不斷探索預防職務犯罪的新途徑、新方法，加強對村干部職務犯罪原因、特點、規(guī)律及預防對策等方面的調(diào)查研究。檢察機關(guān)要加大對村干部職務犯罪案件的查處力度，大力維護農(nóng)民的合法權(quán)利，為社會主義新農(nóng)村建設營造一個良好的環(huán)境。