● 徐 楓

在地方政府創(chuàng)新實踐中，浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)的民主懇談始終是一道亮麗的風(fēng)景線。澤國鎮(zhèn)從2000年開始試行民主懇談，2005年以來又進一步將民主懇談引入公共財政預(yù)算，首創(chuàng)參與式預(yù)算民主懇談。《澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》指出：澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談是指人代會召開之前，選民代表、人大代表等相關(guān)人員針對鎮(zhèn)政府的預(yù)算草案，通過各種形式深入?yún)⑴c和監(jiān)督鎮(zhèn)政府公共財政預(yù)算，充分反映社情民意的一種活動形式。

政策的制定怎樣才能接 “地氣”？客觀上需要有一個讓公民參與進來的載體，民主懇談就是這樣一個載體。預(yù)算安排說到底是分“蛋糕”的過程，是分多分少、先分后分的事，錢就這么多，該如何花？先花在哪里？大家一起來商議。預(yù)算民主懇談就是把 “大道理”化作具體的“花錢”問題講給老百姓聽，這樣做的好處是顯而易見的：一方面可以將“難題”拋出去，由公眾和黨委、政府一起共同拿主意；另一方面可以讓社會來共同分擔(dān)決策風(fēng)險。所以，預(yù)算民主懇談?wù)f到底是一種有用的利益協(xié)調(diào)機制和整合機制。

澤國的參與式預(yù)算民主懇談在懇談代表的產(chǎn)生上有著自己獨到的見解和做法。經(jīng)過多年以來堅持不懈的努力，通過對新技能的不斷運用、新策略的不斷完善，澤國的參與式預(yù)算民主懇談現(xiàn)已基本形成了 “預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績效有評價”這一全口徑的循環(huán)體系，提高了政府權(quán)力運作的公開性和透明度，增進了決策的科學(xué)性和民主性。

一、懇談代表如何產(chǎn)生

參與式預(yù)算民主懇談的質(zhì)量和實際效果是人們普遍關(guān)注的問題。參與式預(yù)算民主懇談?wù)娴挠杏脝?？究竟?yīng)該如何去參與？要回答這個問題，首先要明確“是誰在參與”？懇談代表是如何產(chǎn)生的？這是參與式預(yù)算民主懇談的關(guān)鍵問題。

在澤國參與式預(yù)算民主懇談的代表選擇中，隨機抽樣是一大顯著特點。為了充分體現(xiàn)代表的廣泛性和真實性，2005年和2006年，澤國鎮(zhèn)在全部預(yù)算中單獨劃出一塊，將全鎮(zhèn)公共建設(shè)項目逐一分解，先由通過乒乓球搖號隨機抽樣產(chǎn)生的“民意代表”對公共項目的優(yōu)先性進行選擇，然后再在人代會上表決通過。2005年落實到“戶”，由每戶派出一人參加全鎮(zhèn)的隨機抽樣；2006年落實到“人”，在全鎮(zhèn)所有18周歲以上的選民中隨機抽樣。

項目預(yù)算的關(guān)鍵在于對優(yōu)先性進行排序，什么項目是最緊迫的？對這個問題的回答，作為農(nóng)村社區(qū)的每一個人都十分清楚，所以這一“角色”是人人都能擔(dān)當?shù)?。他們在被隨機抽中之后有了一種機會難得的“幸運”感，于是就進入到一個特殊的“場景”之中，在這個時候他們不是在為“我”做選擇，而是在為“我們”做選擇。而這一特殊的“場景”，正是羅爾斯語境中“原初狀態(tài)”(original position)下“無知之幕”(veil of ignorance)的狀態(tài)。因為在所有的選擇中，他們都不知道哪個項目最終會被選中。所以，相同的狀態(tài)和自我特性必將使他們的選擇公正合理。隨機抽樣將人們置于 “無知之幕”之下，即屏障了每個人的身份、地位、財富、金錢、稟賦和能力等等，將所有能夠干擾和影響人們進行公正選擇的事實、知識和信息全都過濾出去。換言之，將一切會引起人們陷入紛爭的特殊信息都排除在外，這無疑較好地解決了代表產(chǎn)生的“公正性”問題。

但這時的抽樣只是“簡單”隨機抽樣，“簡單”隨機抽樣具有統(tǒng)計學(xué)意義上的代表性。法國著名思想家盧梭在《社會契約論》中曾專門分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專門才能的地方，就應(yīng)該由選舉來充任；而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當“某個角色人人都能擔(dān)當”時，人們就無法公平地讓這個人來擔(dān)當，而不讓另一個人來擔(dān)當，在這個時候，最好的辦法是抽簽?！耙驗槌楹灂r，人人的機會都是相等的，而且選擇也并不取決于任何人的意志?！?/p>

“簡單”隨機抽樣，隱含著一個重要的假設(shè)前提——“某個角色人人都能擔(dān)當”時適用，當面臨更為復(fù)雜情況時，在需要專門才能的地方并不適用?！昂唵巍彪S機抽樣所帶來的另一個問題是把“樣本”的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時也人為制造了局部的排他性，使“利益相關(guān)者”難以參與其中。在澤國的參與式預(yù)算民主懇談實踐中，當2008年將議題的范圍從項目預(yù)算擴大到全部財政預(yù)算時，由于參與范圍的過于寬泛而使懇談失去焦點，造成參與者在討論時面對一大串數(shù)字感到無所適從，懇談代表公共觀察和判斷能力的不足直接導(dǎo)致了參與質(zhì)量的下降。

于是，如何完善代表結(jié)構(gòu)就成了下一步“代表選擇”的一個重點。2010年為了解決區(qū)域不平衡問題，澤國鎮(zhèn)單獨拿出300萬元用于相對不發(fā)達地區(qū)的公共投入。這次采取的是從村民代表中隨機抽樣，并開始考慮由各辦公室（各線）根據(jù)分管的實際，在所屬精英中建立“參與庫”。因為在農(nóng)村社區(qū)，精英的素質(zhì)一般相對較高，具有一定的參政議政能力，在村民中也有一定的影響力和動員力。預(yù)算民主懇談會有一定數(shù)量的精英參與，可以提高懇談的質(zhì)量。

2012年，澤國鎮(zhèn)嘗試采用選民、精英和人大代表三結(jié)合的方式進行參與。選民代表面向全鎮(zhèn)18周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號隨機抽選，精英代表也通過乒乓球搖號從事先建立的參與庫中分層抽樣產(chǎn)生，選民代表和精英代表各100名，按工作屬性以線劃分為10個小組，與人大代表一起共同商議年度預(yù)算編制。這既保證了代表的廣泛性，又兼顧了分層利益群體的代表性，從實際的效果來看，懇談的質(zhì)量相比以前有了較大的提高。

2013年，澤國鎮(zhèn)又作了進一步改進，主要體現(xiàn)在選民代表的產(chǎn)生上再一分為二：其中70名按戶籍隨機抽取，30名從上一年懇談代表中隨機抽取。根據(jù)《澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》的規(guī)定：選民協(xié)商懇談的樣本對象為戶籍在澤國鎮(zhèn)的選民，先將符合樣本條件的全鎮(zhèn)選民按村（居）劃為子樣本，按照千分之一的比例，產(chǎn)生第一部分懇談代表；為確保參與式預(yù)算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取30%人員，產(chǎn)生第二部分懇談代表；再從澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督參與庫中分線抽取100名各界代表，產(chǎn)生第三部分懇談代表。抽取方式為十進位編號乒乓球搖號隨機抽選。

在政策的制定中，決策的民主化與科學(xué)化是兩大基本構(gòu)件。決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險和代價。從決策民主化的要求出發(fā)，需要擴大參與范圍，建立一種能夠?qū)⑺惺苷哂绊懙某蓡T都包容在內(nèi)的機制；而從決策科學(xué)化的要求出發(fā)，又需要專家的質(zhì)疑和辯論，對政策選項作可行性論證。在很多情況下，兩者時常處于一種魚與熊掌不可兼得的境地，允許擴大參與范圍似乎削弱了政策質(zhì)量的要求。事實上，任何政策的制定都會涉及到兩種基本信息：公共性的和專業(yè)性的。前者與價值判斷有關(guān)，是公共政策所帶來的利益分配方面的信息，在這方面公眾具有信息上的優(yōu)勢；后者是專業(yè)性的，就是公共問題所涉及到的只有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練才能深入了解的信息，這時需要專家作技術(shù)標準的解讀。

有沒有可能將決策的民主化與科學(xué)化有機結(jié)合起來，在提高政策質(zhì)量的同時進一步擴大公民的參與范圍？這在澤國參與式預(yù)算民主懇談的實踐中有一個日臻完善的過程。從“簡單”隨機抽樣到“分層”隨機抽樣，從按戶籍隨機抽樣到從建立參與庫和智庫中隨機抽樣。以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家多方結(jié)合的方式體現(xiàn)了代表性，從而既擴大了參與面又兼顧了政策質(zhì)量的提高。至此，在澤國參與式預(yù)算民主懇談中，參與面的擴大對應(yīng)著“選民代表”，在“選民代表”中既有新代表，又有老代表；政策質(zhì)量的提高對應(yīng)著精英代表和智庫專家。

二、預(yù)算編制如何審查

（一）預(yù)算征詢民主懇談會

2013年12月24日下午，25日上午、下午，26日下午澤國鎮(zhèn)人大主席團分別在牧嶼、聯(lián)樹、西片、中片代表工作站召開2014年度預(yù)算征詢懇談會。會議由工作站負責(zé)人主持，鎮(zhèn)政府負責(zé)人參加互動對話。與會代表對澤國鎮(zhèn)2014年預(yù)算進行了認真的審閱，在全口徑預(yù)算、環(huán)境保護、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)費、民生工程、澤國大道等重點工程、三公經(jīng)費、教育投入、農(nóng)業(yè)發(fā)展、國有資產(chǎn)管理等預(yù)算資金的安排上提出了許多建議和意見。隨后，鎮(zhèn)政府召開了鎮(zhèn)長辦公會議，對征詢懇談所提的建議和意見進行認真討論商議，對涉及預(yù)算資金增減的項目進行初步調(diào)整，共調(diào)增預(yù)算項目11項，涉及預(yù)算資金883萬元，調(diào)減預(yù)算項目6項，涉及預(yù)算資金1099萬元。

（二）預(yù)算收入民主懇談會

預(yù)算收入是預(yù)算支出的前提和保障，編好財政收入預(yù)算對于明晰可用財力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國鎮(zhèn)于2014年1月9日首次嘗試收入預(yù)算民主懇談，其目的在于使預(yù)算收入編制更加科學(xué)、合理。預(yù)算收入民主懇談會著重就收與支、重點與基本、理財與用財以及擬安排的土地出讓地塊進行懇談，并附有2014年與2013年財政收入預(yù)算對比表，以便于懇談代表作動態(tài)的、全面的比較分析。

參加預(yù)算收入民主懇談會的有：鎮(zhèn)人大代表，相關(guān)村黨支部書記，村民委員會主任。之所以主要以村“兩委”負責(zé)人為懇談對象，這是因為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政預(yù)算收入總體由兩大塊內(nèi)容組成：（1）各類補助（包括體制補助、轉(zhuǎn)移支付補助、體制結(jié)算補助、專項補助等）；（2）非稅收入（包括土地出讓金返還、國有資本經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入、其他收入等），其中又以土地出讓金返還占大頭。在澤國鎮(zhèn)2014年全部預(yù)算收入5.775億中，土地出讓金返還達3.1億元，占全部預(yù)算收入的53.68%，而征用土地離不開村“兩委”的支持。

（三）選民代表協(xié)商民主懇談會

在預(yù)算征詢民主懇談會和收入民主懇談會的基礎(chǔ)上，2014年1月14日，澤國鎮(zhèn)通過隨機抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家相結(jié)合的方式，召開了2014年參與式公共財政預(yù)算選民協(xié)商懇談會。在這次懇談會上，與會代表們共提出86條建設(shè)性意見和建議，歸納起來有以下幾方面：加快澤國中學(xué)遷建，完善校網(wǎng)布局，均衡教育投入；加大治污力度，增加河道疏浚、拓寬補助，推進“五水共治”；加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)村道路改造，開通城鄉(xiāng)公交線路，全面帶動城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展；加大森林澤國和四邊三化投入，加強城市管理、治理力度，提升澤國小城市品位；加大天網(wǎng)工程、交通治堵、消防綜合整治等投入，夯實“平安澤國”的基礎(chǔ)；加強國有資產(chǎn)管理，拓寬收入來源等。據(jù)此，鎮(zhèn)人民政府對涉及資金增減的預(yù)算項目進行了重新調(diào)整，共調(diào)增預(yù)算項目8項，涉及預(yù)算資金1875萬元，調(diào)減預(yù)算項目7項，涉及預(yù)算資金5470萬元。

（四）預(yù)算修正議案

《澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第十三、十四和十五條規(guī)定：如果預(yù)算民主懇談之后對政府預(yù)算的修改仍感到不滿意的話，在鎮(zhèn)人民代表大會舉行會議的議案截止時間前，由五人以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名，可以向大會主席團提出預(yù)算修正議案。修正權(quán)限包括：(1)削減；(2)否決；(3)增加，但必須同時提出其它支出項目的削減，以保持預(yù)算平衡。在修正議案表決之前，議案領(lǐng)銜人應(yīng)先說明其理由，然后圍繞預(yù)算修正議案進行大會辯論。修正議案一經(jīng)通過，鎮(zhèn)政府應(yīng)當按照決議修改預(yù)算。

譬如在2014年2月12至13日人代會期間，大會主席團共收到代表提出的預(yù)算修正案6件，經(jīng)審查最終確定將符合條件、反映最集中的2件提交給全體代表進行無記名投票表決。經(jīng)過40多分鐘的大會集中激辯、交鋒之后，在100張選票中，“關(guān)于調(diào)增‘城市管理綜合治理’項目支出100萬元，削減‘百畝坦礦山開采’項目支出100萬元的議案”以83票贊成、16票反對、1票棄權(quán)獲得通過；“關(guān)于調(diào)增‘全鎮(zhèn)村級河道疏?！椖恐С?00萬元，削減‘相對薄弱村建設(shè)扶持資金’項目支出100萬元的議案”則因為65票反對、4票棄權(quán)、31票贊成未獲通過。修正案提出之后通過與否都很正常，其意義在于：人大代表實際行使了這一權(quán)力，就政治倫理來說，這是一種權(quán)力的回歸。

三、預(yù)算執(zhí)行如何監(jiān)督

（一）制定“兩規(guī)程一辦法”

2013年2月22日，在澤國鎮(zhèn)第十六屆人民代表大會第三次會議上通過了 《澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》、《澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》、《澤國鎮(zhèn)項目智庫運作規(guī)程》，使懇談、參與、審查、監(jiān)督和程序更加制度化、規(guī)范化。

在《澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》中明確指出：“澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談是指人代會召開之前，選民代表、人大代表等相關(guān)人員針對鎮(zhèn)政府的預(yù)算草案，通過各種形式深入?yún)⑴c和監(jiān)督鎮(zhèn)政府公共財政預(yù)算，充分反映社情民意的一種活動形式。其主要類型有三種：選民協(xié)商懇談、專題民主懇談、代表工作站征詢懇談?！?/p>

《澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第二條規(guī)定：“預(yù)算的編制與預(yù)算民主懇談，預(yù)算的審查與批準，預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整，決算的審查與批準，適用本辦法。”

參與式工程項目智庫對重大工程項目發(fā)揮咨詢、監(jiān)督、評估等作用，按以下操作程序運行：“（1）依照參與式公共財政預(yù)算的年度安排，對次年的重大項目的規(guī)劃與安排，以書面形式向人大主席團提交合理性意見和建議；（2）定期做好實地調(diào)研、分析工作，并提交相關(guān)調(diào)整方案；（3）對重大工程施工單位及監(jiān)理公司進行不定期監(jiān)督，并及時反饋；（4）針對重大工程的實施情況進行評估，并以書面形式向人大主席團提供評估意見。”

（二）設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督委員會

《澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第十九條規(guī)定：“受鎮(zhèn)人民代表大會委托，在鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間，鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)財政預(yù)算審查監(jiān)督委員會，負責(zé)對鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督，鎮(zhèn)財政預(yù)算審查監(jiān)督委員會可聘請若干個專家擔(dān)任顧問。預(yù)算審查監(jiān)督委員會監(jiān)督的內(nèi)容包括：（1）鎮(zhèn)人民政府落實關(guān)于預(yù)算決議的情況；（2）組織預(yù)算收入情況；（3）預(yù)算批復(fù)和支出撥付情況；（4）財政性資金投入的重大項目預(yù)算執(zhí)行情況；（5）財政投資項目的調(diào)整情況?！?/p>

鎮(zhèn)財政所每月將鎮(zhèn)財政預(yù)算收支報表送給鎮(zhèn)財政預(yù)算審查監(jiān)督委員會審查。鎮(zhèn)財政預(yù)算審查監(jiān)督委員會每季度聽取政府財政預(yù)算運行情況匯報，對財政預(yù)算的執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)督，重點把握好財政資金的流向和流量。

（三）通過鎮(zhèn)人大主席團和人代會優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)

根據(jù)《澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》第二十一、二十二條規(guī)定：預(yù)算執(zhí)行過程中，遇有下列情形的：（1）總預(yù)算中項目支出超過5%至20%的增減，（2）單個項目支出300萬元以上的預(yù)算調(diào)整，（3）當年新增政府性投資單個項目300～2000萬元以下的，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當以書面的形式報告鎮(zhèn)人大主席團進行審批。總預(yù)算中項目支出超過20%（不含政策性調(diào)整）的增減，或當年新增政府性投資單個項目2000萬元以上的，必須進行預(yù)算調(diào)整。鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當編制預(yù)算調(diào)整方案，提交鎮(zhèn)人民代表大會審查批準。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當列明調(diào)整的原因、項目、數(shù)據(jù)、措施及有關(guān)說明。自預(yù)算調(diào)整方案提交之日起的三十日內(nèi)，鎮(zhèn)人大主席團應(yīng)當組織召開人民代表大會，并按本辦法有關(guān)規(guī)定審查批準鎮(zhèn)人民政府提交的預(yù)算調(diào)整方案，未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算。

四、預(yù)算績效如何評價

在澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談的 “連續(xù)劇”中，經(jīng)過十年的不斷探索、領(lǐng)域的不斷擴展、形態(tài)的不斷豐富，基本形成了鎮(zhèn)人代會前對預(yù)算進行初審、人代會時強化預(yù)算審查、人代會后開展跟蹤監(jiān)督這一系列預(yù)算審查監(jiān)督體系，但唯獨缺少最后對預(yù)算執(zhí)行情況的評價和運用。績效預(yù)算是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新，是將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門的績效聯(lián)系起來，強調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率，從而提高財政支出的有效性?？冃гu價是運用科學(xué)規(guī)范的考核方法、量化指標及考評標準，對部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標的預(yù)算執(zhí)行過程及結(jié)果所進行的綜合性分析、評價和報告。在治理現(xiàn)代化的時代背景下，從充分體現(xiàn)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的要求出發(fā)，對預(yù)算績效進行評價就成了澤國鎮(zhèn)完善“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的重要一環(huán)。

2014年5月30日，澤國鎮(zhèn)首啟預(yù)算績效民主懇談會，對城建線2013年預(yù)算績效進行評價。整個過程由以下幾個部分組成：自評報告、分組討論、大會集中詢問、評價意見、滿意度測評、大會總結(jié)。

（一）自評報告

首先由鎮(zhèn)政府分管負責(zé)人對城建線2013年項目預(yù)算執(zhí)行情況作自評報告。本次績效評價涉及城建線中小市政建設(shè)、污水管網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)、澤國大道等105個項目，預(yù)算安排15771萬元，占全鎮(zhèn)去年項目支出預(yù)算的35.7%。2013年預(yù)算執(zhí)行13060萬元，預(yù)算執(zhí)行率82.81%。其中管理類40項、工程類57項、兩者交叉的8項。項目完工已結(jié)算29項、3190.8萬元，完工審計中8項、1078.2萬元，完工待驗收10項、1565萬元，未招標1項、200萬元，管理類未使用2項、90萬元，其余均在施工中。預(yù)算執(zhí)行數(shù)高于預(yù)算數(shù)的6項，預(yù)算執(zhí)行數(shù)明顯少于預(yù)算數(shù)的12項。

在預(yù)算執(zhí)行過程中尚存在以下若干問題：（1）項目推進存在困難。從2013年的工程進展來看，工程項目普遍存在報批復(fù)雜、工程落地難、干擾多等現(xiàn)象，導(dǎo)致有些項目沒有按期完成目標任務(wù)，預(yù)算執(zhí)行率不夠理想。（2）工程管理不夠精細。城建線工作技術(shù)性要求比較高，特別是在當前大小工程項目比較多的情況下，從工程立項開始到設(shè)計、預(yù)算、招投標、工程管理、投資控制、結(jié)算等都需要一系列的專業(yè)人員參與。然而，城建線自身技術(shù)力量不夠，社會聘用專業(yè)人員價格又高，并且難以聘到負責(zé)任的人員，這導(dǎo)致工程管理不夠精細，存在管理不到位的問題。（3）預(yù)算安排不夠精準。年初項目預(yù)算編排不夠準確，中小市政項目尤其如此，導(dǎo)致預(yù)算安排金額和合同價格脫節(jié)，降低了資金利用效率。綜合來看，雖然城建線大部分項目已按照預(yù)算安排順利實施，但一部分項目由于政策處理、項目報批以及建設(shè)管理等原因未執(zhí)行到位。

（二）分組討論、大會集中詢問

“去年的市政養(yǎng)護隊預(yù)算200萬元，執(zhí)行了140萬元，錢不僅沒花光，也沒花好，因為村級道路養(yǎng)護根本沒達到理想效果?！?/p>

“公共自行車設(shè)立時預(yù)計日借車量能達到3000人次，但是實際使用量是1800人次。這當然有一個發(fā)展的過程，但也與網(wǎng)點設(shè)置不合理有關(guān)。然而，公共自行車項目在2013年預(yù)算300萬元的情況下實際使用了353.3萬元，資金使用超出了預(yù)算卻沒有體現(xiàn)出應(yīng)有的社會效益?！?/p>

“村級污水管網(wǎng)建設(shè)使用了741.2萬元，但相當一部分管網(wǎng)是毫無用處的。前年建設(shè)村級污水管網(wǎng)時，設(shè)計人員根本沒有到實地進行踏勘，只根據(jù)地形圖就直接設(shè)計出了施工圖紙，這導(dǎo)致有些管道收集污水的進水口比通往污水池的出水口還要低，這樣污水又怎么流得進污水池，整個工程不就報廢了嗎？”

充滿“火藥味”的績效評價現(xiàn)場讓坐在前排的市政養(yǎng)護隊、污水處理廠、公共自行車中心等多個城建線相關(guān)負責(zé)人如坐針氈，面對代表們的疑問，他們要一一作出解答。

（三）評價意見

根據(jù)自評報告，鎮(zhèn)人大主席團認為城建線工程項目存在面廣量大，辦公室人員與專業(yè)人員短缺，項目推進落地難、干擾多，工程普遍存在報批難等問題。但在這種情況下，城建線依然能攻堅克難，取得高執(zhí)行率實屬難能可貴，他們對城建線2013年度預(yù)算績效總體評價較好。

鑒于人大對績效評價工作仍處于探索階段，此項工作還需不斷完善，主席團認為：（1）城建線提供的自評報告只反映了預(yù)算執(zhí)行情況，離績效評價要求尚有差距；（2）項目支出的管理費用不夠明細化；（3）匯報材料與明細表數(shù)據(jù)對比有些出入較大，但大多執(zhí)行數(shù)與預(yù)算數(shù)相同，邏輯性差；（4）有少數(shù)項目超預(yù)算或明顯少于預(yù)算；（4）合同價與結(jié)算價沒有分開；（5）完工待驗收的10個項目在原因上沒有作出說明等等。

對于存在的差距，主席團建議：（1）要進一步完善預(yù)算編制方法，加強預(yù)算安排的指導(dǎo)與支撐作用，使預(yù)算安排更加科學(xué)、合理；（2）在預(yù)算執(zhí)行過程中，從項目招標、項目實施、預(yù)算變更、項目竣工驗收到項目結(jié)算都要建立完整的臺賬登記制度；（3）要逐步建立自我績效評價機制，制定評價的辦法、標準、規(guī)范和目標；（4）要強化對施工隊伍和監(jiān)理隊伍的監(jiān)督和管理，確保施工進度，同時加強對工程質(zhì)量和安全的管理；（5）要提高自身人員的素質(zhì)，提高管理和監(jiān)督水平，進一步提高執(zhí)行率。

（四）滿意度測評

代表和選民們還針對城建線2013年度涉及的9大項、41小項的建設(shè)項目進行了滿意度測評，測評意見分：好、較好、一般、差四個等級，鎮(zhèn)人大主席團整理后將統(tǒng)一提交給鎮(zhèn)黨委、政府，并督促相關(guān)部門加以整改。

（五）大會總結(jié)

鎮(zhèn)人大主席團主席在最后的總結(jié)中指出：（1）這一次對城建線工程項目，無論資金數(shù)額多少，全部納入績效評價，就是為了樹立這樣一種理念：花納稅人的錢不是多少的問題，即使金額很小的項目，也應(yīng)該有一個評價和說法；（2）績效評價就是為了查找問題、改進工作，把情況說清、說透之后才能確定下一步該如何處理；（3）這是為了實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督從“管住”向“管好”轉(zhuǎn)變，從使用“對與錯”向“好與壞”轉(zhuǎn)變，從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變；（4）“評價要落實，整改有說法”，績效評價關(guān)鍵在于結(jié)果的落實、運用，績效評價結(jié)果可以作為下次調(diào)整預(yù)算項目資金的依據(jù)，對績效差而沒有特殊原因的項目，在安排預(yù)算時從緊考慮，對績效預(yù)算優(yōu)良的項目優(yōu)先安排或者適當予以傾斜；（5）通過這次績效評價，一方面實現(xiàn)了“預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績效有評價”，讓參與式預(yù)算審查監(jiān)督形成了一個完整的循環(huán)體系，另一方面既評價了去年、又推動了今年、更促進了明年的工作，使今后的預(yù)算編制更加科學(xué)、細致；（6）預(yù)算績效評價工作才剛剛起步，對照規(guī)范要求、按照科學(xué)的評價標準尚有很大差距，今后需要通過方方面面的積累加以完善提高。從長期來看，三年之后，我們就可以開展項目縱向?qū)Ρ葋眚炞C我們今天績效評價工作的成效。

會后，鎮(zhèn)人大主席團將認真梳理和總結(jié)本次績效評價工作，積累有益經(jīng)驗，不斷完善深化，使之常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。鎮(zhèn)政府要將預(yù)算管理工作與人大預(yù)算監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，推動本級預(yù)算管理與績效監(jiān)督從工作層面上升到制度層面，使之成為完善“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的新起點。

五、結(jié)語

公民參與是協(xié)商民主的基本要求，民主懇談是協(xié)商民主的中國版本，講的是中國基層的地方故事。澤國的參與式預(yù)算民主懇談對代表的產(chǎn)生有著自己獨到的見解和做法，從“簡單”隨機抽樣到“分層”隨機抽樣，從按戶籍隨機抽樣到建立參與庫和智庫進行隨機抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家多方結(jié)合的方式體現(xiàn)了代表性，從而既擴大了參與面又兼顧了政策質(zhì)量的提高。

“預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績效有評價”是構(gòu)建“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”的基本要求，這在澤國正逐漸形成一個完整的循環(huán)體系?！邦A(yù)算編制有審查”，在人代會之前有預(yù)算征詢民主懇談、預(yù)算收入民主懇談、選民代表協(xié)商民主懇談，在人代會期間設(shè)置預(yù)算修正議案；“預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督”，以“兩規(guī)程一辦法”的制定、預(yù)算審查監(jiān)督委員會的設(shè)立、通過鎮(zhèn)人大主席團和人代會優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)，使監(jiān)督“落地生根”；“預(yù)算績效有評價”，既評價了去年、又推動了今年、更促進了明年，讓“全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督體系”形成了一個完整的循環(huán)體系。

澤國的參與式預(yù)算民主懇談?wù)照橥晟?，隨著新技能與新策略的不斷運用，其方法、過程與步驟對于創(chuàng)新公民參與形式、拓寬民意渠道和完善民主決策機制具有積極的借鑒意義。