王輝

摘 要：目前，農墾水利事業(yè)單位的內控制度建立不盡如人意，除了有不想建、不會建、不愿建等一些主觀原因，同時也受一些客觀因素影響。作者從法人治理結構、內、外驅動力三方面進行深層次原因的剖析

關鍵詞：農墾；水利；事業(yè)單位；內部控制

為了規(guī)范行政事業(yè)單位管理，加強廉政建設，財政部于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，規(guī)范要求在2014年1月1日施行。之所以從規(guī)范頒布到要求實施時隔長達一年多，主要原因就是組織架構的重建需要一個漫長的過程，內部控制制度的建立、完善有賴于組織架構的完善。雖然有一年多的準備時間，但從年中的調查結果看。

1 法人治理結構不完善，影響內控環(huán)境建設

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條的規(guī)定，事業(yè)單位應當具備法人條件。何為法人條件《民法通則》第三十七條有了明確的規(guī)定，依法成立；有必要財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。農墾水利事業(yè)單位都是依法設立，并取得了“法人證書”，可以說從法律形式上符合法人條件，可是在實際工作因為其法人治理結構不完善，導致內控制度的建立困難重重，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.1 人員編制過少，無法建立有效的不相容崗位分離控制制度

不相容崗位分離控制是重要的控制方法之一，其核心內容就是合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。一般來說，要做到決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，業(yè)務辦理、資產保管和會計記錄相分離，重要崗位要定期輪崗。從崗位設置方面講，一個單位至少要設立決策、業(yè)務經辦、審核監(jiān)督、財產保管、會計記錄、出納不相交叉的六種崗位，才能建成互相制衡的有效機制。如果一個單位人員少于6人，在一個完整的經濟業(yè)務流程中，必然需要有人從事不相容的崗位，這將不利于內部牽制。

根據(jù)調查，黑龍江農墾總局水務局下屬水利行業(yè)事業(yè)單位總計143個，主要為水政監(jiān)察、安全質監(jiān)、水管和建管這四類單位。其中編制人數(shù)超過6人（含6人）的單位有54個，占總單位個數(shù)的38%，其中編制人數(shù)少于3人（含3人）的總計有51個，占總單位個數(shù)的36%。因為墾區(qū)具有特殊的管理體制，由財務結算中心統(tǒng)一進行會計核算，事業(yè)單位不必單獨設立會計、出納崗位，所以只要單位有4人以上就可以實行內部崗位分離。而實際情況是，有36%的單位人數(shù)不足4人，根本無法進行不相容崗位分工，更不要說輪崗了。業(yè)務經辦過程中無人監(jiān)督（或由主管單位監(jiān)督，監(jiān)督滯后），采買兼職資產保管的現(xiàn)象普遍存在。

1.2 對決策權的錯誤理解，造成管理的真空地帶

按照內部控制規(guī)范的規(guī)定，“重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定”。有些單位因為編制太少，無法形成集體決策，不得不把決策權交給上級單位；有些單位習慣于聽從于上級部門指令，從來不做內部決策，事事請示；還有些單位認為，預、決算及重要資產的采購都要需要財政部門或國資委的批復，本單位沒有什么決策權。

這些單位認為自己沒決策權，是對決策權的錯誤理解，是將上級部門或相關主管部門的審批權，代替了自身的決策權。對決策權的錯誤理解，使單位形成了管理的真空地帶，決策由上級部門做出，執(zhí)行決策由單位的業(yè)務經辦人員負責，造成了單位內部無人對決策負責。決策作為內部控制的一項重要環(huán)節(jié)，因為事業(yè)單位的錯誤理解，無法在經濟活動中做到決策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離。

1.3 強業(yè)務依附性，導致組織架構不穩(wěn)定

墾區(qū)水利事業(yè)單位是由水務部門所舉辦，承擔著一些本應由水務局行使的行政管理職能。名義上業(yè)務接受水務局的指導和監(jiān)督，實際上成為了水務局的補充和延伸，成為了水務部門的附庸。有些水務部門對待事業(yè)單位就像對待自己的一個科室，隨意借調人員，分派工作。這樣的做法，打亂了事業(yè)單位固有工作安排及人員分工。

按內控規(guī)范的有關要求，建立適應本單位的內部控制體系，必須理清經濟業(yè)務流程，這也是建立完善的組織架構的前提條件。水務部門工作的隨意性，致使其下屬事業(yè)單位的人員、業(yè)務工作長期處理一種動態(tài)狀況，事業(yè)單位無法也不可能隨時對變化做出及時反映，重新梳理業(yè)務流程，調整崗位分工。所以組織架構的不穩(wěn)定，導致水務部門下屬事業(yè)單位的內控制度適應性差。

2 弱經濟風險，削弱了事業(yè)單位內控制度作用

事業(yè)單位是以服務社會為宗旨的，業(yè)務活動并不是以經濟活動為中心，雖然事業(yè)單位的風險多樣化，但經濟風險并不大。根據(jù)內部控制規(guī)范的第三條，單位要對經濟活動的風險進行防范和管控，這樣就大大縮小了內部控制制度對事業(yè)單位業(yè)務工作的控制范圍，較小的經濟風險，致使事業(yè)缺少建立內控的動力，主要表現(xiàn)在以下兩方面；

2.1 內部控制范圍過小，與事業(yè)單位的業(yè)務活動不適應

雖然內部控制規(guī)范的目標包括有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果的內容，但是在第四章，業(yè)務層面內部控制里僅包括了經濟業(yè)務控制的內容。這樣的設計體系，對于業(yè)務活動豐富的事業(yè)單位并不能全面預防腐敗。

以水務局下屬的水政支隊和水利質監(jiān)站為例，作為執(zhí)法和質量安全管理單位，自身經濟活動非常簡單，僅包括購置自用辦公用品、人員費用和差旅費用?？墒且坏┌l(fā)生履職不當?shù)那闆r，將極大破壞環(huán)境或產生質量安全事故，這給社會帶來的損失將以千萬計。這樣的單位無論與經濟活動有關的內控制度建立的多么完善，內控制度執(zhí)行的多么有效，也無法有效防范舞弊和預防腐敗。

2.2 缺少競爭壓力，自發(fā)建立內控制度動力不足

事業(yè)單位是以服務于社會公眾為宗旨的，它提供的服務具有排它性。其經濟收入或是由財政撥入，或是依據(jù)行政法規(guī)強行征收，這些與其提供的服務不相關；其經濟支出只需要履行預算而并不需要與收入相配比。與企業(yè)為提高競爭力而自發(fā)的加強內控，以達到增收、節(jié)約的目的不同，事業(yè)單位基本上沒有競爭壓力，所以會將更多的精力用于爭取預算，而不是加強自身的內控制度建設。endprint

3 缺少外部激勵、監(jiān)督機制，不利于提高單位積極性

根據(jù)上文的論述，靠單位內部需求來推動建立合理、規(guī)范的內部控制制度是非常困難的，那么事業(yè)單位的內控制度的建立有賴于國家層面加強監(jiān)督、管理?？墒菄以谕瞥觥缎姓聵I(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》后就沒有再推出與之相關的激勵、監(jiān)督措施，這樣就使內控處于一個有制度，無監(jiān)管的地位，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

3.1 缺少相應的處罰條款，導致內部控制規(guī)范約束性差

內控規(guī)范在第六條指出，“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”。如果單位沒有建立內部控制制度，或是雖然建立，但是在工作中并不執(zhí)行，單位、負責人或是相關責任人，會受到什么樣的處罰，規(guī)范里沒的提到，也沒有相關的制度提及此事。沒有處罰的規(guī)章制度，對于習慣于松散管理的業(yè)務經辦人員，樂于“一支筆”的單位負責人，是對他們的是沒有任何約束力的，自然也就無法促進單位推進內控制度的建設。

3.2 缺少激勵機制，不利于提高單位積極性

內控規(guī)范僅在第六十四條，提到財政部門和審計部門對單位內部控制的建立和實施提出意見和建議，并督促單位進行整改。也就是對內控做得不好的單位，沒有處罰，對能夠建立健全內部控制制度，并且在日常工作中得以有效實施的單位也沒有獎勵。這樣不利于事業(yè)單位提高建立內控制度的積極性。

4 解決深層問題的幾點建議

綜上所述，事業(yè)單位內部控制推行難的深層原因集中在事業(yè)單位的法人體制方面和內控相關配套制度方面，針對這兩方面提出以下幾點建議。

4.1 推進分類改革，確立事業(yè)單位獨立法人地位

以事業(yè)單位改革為契機，加快推動水務局下屬各事業(yè)單位分類改革，合并業(yè)務相近的單位，或實行垂直管理，擴大單位規(guī)模，促進改革后的事業(yè)單位建立、健全法人治理結構。對于劃入水務部門的事業(yè)單位，應作為行政單位的一個科室，建立符合行政管理模式的內控制度。對于保留的事業(yè)單位，行政單位應取消對其具體業(yè)務的管理，確立事業(yè)單位在市場經濟中獨立的法人地位，使事業(yè)單位成為面向社會、參與市場競爭，產權獨立、決策自主的經營主體，使其建立符合自身經營管理模式的內部控制制度。

4.2 完善配套政策，提高事業(yè)單位建立內控積極性

建議國家層面推出與內控規(guī)范相配套的管理制度，進一步明確對內控進行管理的部門，明確該部門每年的檢查力度及幅度。建議推出內控制度監(jiān)督機制，應設立專門的網(wǎng)站對事業(yè)單位的內控制度進行公示，使事業(yè)單位的內控及管理活動接受合方面的監(jiān)督。建議推進評價體系的建立，建立獎懲機制，對不建立或不執(zhí)行內控制度的單位、負責人、相關責任人進行處罰，并以此為契機，提高事業(yè)單位建立內控制度的積極性。

4.3 建立非經濟業(yè)務內控制度，發(fā)揮內控制度反腐作用

鑒于內部控制規(guī)范無法杜絕非經濟業(yè)務的腐敗事實，建議國家針對各行業(yè)的不同工作性質，另外推出針對非經濟業(yè)務的內控措施。建立科學合理、便于操作的制度和程序，規(guī)范業(yè)務流程，明確權責，加強事中、事后監(jiān)督，促使各事業(yè)單位權力運行公開化，透明化，使內部控制的目標得以實現(xiàn)。

參考文獻

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