劉衛(wèi)民++王輝

鄂爾多斯市是內(nèi)蒙古“呼包鄂經(jīng)濟(jì)圈”中的新興城市之一。在煤炭、天然氣、稀土等資源型產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下，鄂爾多斯的經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模迅速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化率不斷提高，房地產(chǎn)也一度成為當(dāng)?shù)赝顿Y熱點(diǎn)。但自 2012 年以來(lái)，鄂爾多斯房地產(chǎn)出現(xiàn)明顯的庫(kù)存周轉(zhuǎn)失速、房?jī)r(jià)大幅下降、資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難等一系列問(wèn)題。實(shí)地調(diào)研 表明：鄂爾多斯陷入房地產(chǎn)困境既是市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的客觀反映，也具有其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特殊原因，更有城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的選擇問(wèn)題，值得其他城市特別是處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段的新興城市思考和借鑒。

一、1998 年以來(lái)鄂爾多斯市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展歷程

鄂爾多斯受特定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、居民收入增長(zhǎng)、房地產(chǎn)供求關(guān)系變化以及宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等諸多因素影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)不同的階段性特點(diǎn)：

（一）1998―2004 年：房地產(chǎn)市場(chǎng)啟動(dòng)時(shí)期

自1998 年我國(guó)住房制度全面改革以后，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入迅猛發(fā)展時(shí)期，全國(guó)房地產(chǎn)投資占 GDP 的比重逐步提高。但當(dāng)時(shí)鄂爾多斯作為欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，房地產(chǎn)市場(chǎng)啟動(dòng)速度明顯滯后全國(guó)平均水平。由于以前房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模的基數(shù)較低，2000 年至2004 年間，鄂爾多斯商品房施工面積和新開(kāi)工面積復(fù)合增長(zhǎng)率分別達(dá)到 35.3%和23.1% ，但2004 年房地產(chǎn)投資占 GDP 比重仍僅有1.7%左右，較當(dāng)時(shí)全國(guó)平均水平低 6.5 個(gè)百分點(diǎn)，期間的商品房名義價(jià)格增速也相對(duì)較 為穩(wěn)定（見(jiàn)圖 1 ）。

（二）2005―2011 年：房地產(chǎn)市場(chǎng)爆發(fā)式增長(zhǎng)時(shí)期

第二個(gè)階段是房地產(chǎn)爆發(fā)式增長(zhǎng)時(shí)期，其特點(diǎn)表現(xiàn)為施工面積、新開(kāi)工面積以及土地購(gòu)置面積大幅攀升，房?jī)r(jià)持續(xù)較快上漲。

2005 年至 2011 年，鄂爾多斯商品房施工面積和新開(kāi)工面積復(fù)合增速分別為 61.1%和 43.7% ，較房地產(chǎn)市場(chǎng)啟動(dòng)階段明顯提升。2005年的土地購(gòu)置面積也從 2004 年 21.9萬(wàn)平方米，一躍達(dá)到220.2 萬(wàn)平方米，隨后每年土地購(gòu)置規(guī)模平均保持在250 萬(wàn)平方米左右（見(jiàn)圖 2 ）。這一階段當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)快速擴(kuò)張的主要原因主要有：

第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)是鄂爾多斯房地產(chǎn)市場(chǎng)超常規(guī)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＷ?002 年以后，全國(guó)煤炭行業(yè)進(jìn)入所謂的黃金十年。在這個(gè)大的產(chǎn)業(yè)背景下，鄂爾多斯作為典型的資源型城市，憑借煤 炭工業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)，迅速擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模，二次產(chǎn)業(yè)增加值比重不斷提高。2005 年至2011 年，原煤產(chǎn)量年增速為25.2% ，二次產(chǎn)業(yè)比重提高了 7.9 個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到 60% 以上（見(jiàn)圖3 ）。與此同時(shí)，鄂爾多斯GDP 也保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2011 年人均 GDP 達(dá)到 17.5萬(wàn)元，相當(dāng)于北京人均 GDP的7.4 倍?？梢哉f(shuō)，這一階段鄂爾多斯房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨活躍的主要?jiǎng)右蚴菂^(qū)域經(jīng)濟(jì)特別是以煤炭為代表的支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)入擴(kuò)張周期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入快速增長(zhǎng)通道，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)也進(jìn)入“住行消費(fèi)”的新階段。另外，由于國(guó)家規(guī)范煤炭開(kāi)采業(yè)務(wù)，提高煤炭深加工相關(guān)行業(yè)進(jìn)入門檻以后，大量因煤而生、因煤而聚的民間資本由于缺乏其他有效投資渠道，不得不選擇 進(jìn)入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，從而進(jìn)一步促使房地產(chǎn)市場(chǎng)增溫。

第二，新增城鎮(zhèn)人口的剛性住房需求以及原有居民的改善性需求規(guī)模擴(kuò)大。從城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)分析，2011 年鄂爾多斯的城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到 141.3 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上。2005 年至2011 年，鄂爾多斯平均每年新增城鎮(zhèn)人口 8.9 萬(wàn)人，年均增速為 8.5%，城鎮(zhèn)化率提高16.8 個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國(guó)水平（見(jiàn)圖4 ）。在這些大量新增城鎮(zhèn)人口中，有一部分屬于“帶房進(jìn)城”的農(nóng)村戶籍人口，但還有相當(dāng)一部分家庭必須通過(guò)購(gòu)買住房才能解決住房問(wèn)題，另外，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也提高了原有居民的改善性需求釋放速度。在這兩方面住房需求力量的拉動(dòng)下，區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，市場(chǎng)交易也日趨活躍。

第三，城市交通、通信、給排水等市政硬件設(shè)施不斷改善，增加了鄂爾多斯市房地產(chǎn)市場(chǎng)的吸引力。在經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，鄂爾多斯市財(cái)政實(shí)力得到長(zhǎng)足發(fā)展。2011 年，鄂爾多斯市財(cái)政總收入 796.5 億元，其中公共財(cái)政收入為 346.2 億元。2005 年至 2011 年期間，公共財(cái)政收入的名義增速為39.9%。充足的財(cái)政實(shí)力為相關(guān)市政環(huán)境改造和軟硬件設(shè)施建設(shè)提供了有力的資金支持。城市公共設(shè)施條件明顯改善，以交通條件為例，2002年，鄂爾多斯市的人均城 市道路面積還僅為6.9 平方米，比同期全國(guó)水平低 14.7%。而2011 年，鄂爾多斯人均城市道路面積就已經(jīng)增加到 68.2 平方米，相當(dāng)于2002年的 9.8 倍，相當(dāng)于同期全國(guó)水平的 4.9 倍。歷經(jīng)短短數(shù)年大規(guī)模投資建設(shè)，鄂爾多斯市的市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境以及人居品質(zhì)已達(dá) 相當(dāng)高的水平（見(jiàn)圖5 ）。

第四，在當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)價(jià)格大幅上升的同時(shí)，城鎮(zhèn)居民家庭收入也顯著提高，城鎮(zhèn)家庭住房支付能力仍較為堅(jiān)挺。2011 年，鄂爾多斯商品住房均價(jià)達(dá)到4320 元/平方米，2005 年至2011 年期間，當(dāng)?shù)刈≌瑑r(jià)格上漲了 2.8 倍。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入也增長(zhǎng)了2.7 倍?？梢?jiàn)大幅度的房?jī)r(jià)上漲并未對(duì)城鎮(zhèn)家庭住房支付能力造成過(guò)大壓力。從房?jī)r(jià)收入比[ 本報(bào)告房?jī)r(jià)收入比是指按照當(dāng)?shù)厣唐纷≌瑑r(jià)格和城鎮(zhèn)人均可支配收入，三口之家購(gòu)買100 平方米住宅所需時(shí)間，即房?jī)r(jià)收入比=（當(dāng)?shù)厣唐纷≌瑑r(jià)格×100 ）/（城鎮(zhèn)人均可支配收入×3 ）]

橫向比較來(lái)看，2005 年至 2011 年，鄂爾多斯房?jī)r(jià)收入比均值為4.9 年，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的 58.3% ，比北京和上海分別低 68%和 60.3%（見(jiàn)圖6 ），這也是支撐當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)高位運(yùn)行的基礎(chǔ)條件之一。

（三）2012 年至今：房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷階段

鄂爾多斯房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的超常規(guī)發(fā)展，自2011 年開(kāi)始，有些先行的實(shí)物量指標(biāo)（如銷售面積、土地購(gòu)置面積等）已經(jīng)出現(xiàn)回調(diào)征兆。在宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩、煤炭產(chǎn)業(yè)下滑以及房地產(chǎn)調(diào)控效應(yīng)逐步顯現(xiàn)等多重因素作用下，自2012 年開(kāi)始，鄂爾多斯房地產(chǎn)市場(chǎng)全面進(jìn)入低迷階段。主要反映為幾個(gè)方面：第一，房地產(chǎn)投資規(guī)模大幅下滑。2012 年，當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)投資完成額為 175.3 億元，較上年下降 58.8% ，而商品房施工面積和新開(kāi)工面積，分別較上年下降 39.7%和 33.9%。在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)悲觀 預(yù)期下，開(kāi)發(fā)企業(yè)的拿地?zé)崆轶E減，土地購(gòu)置面積在 2011年和 2012年連續(xù)兩年顯著縮減，2012年土地購(gòu)置面積僅為2008 年拿地高峰時(shí)的 1/10左右。企業(yè)資金鏈趨緊也使得前期停工項(xiàng)目的開(kāi)復(fù)工速度較為緩慢，甚至影響到部分保障性住房項(xiàng)目建設(shè)速度。第二，房地產(chǎn)銷售受阻，去庫(kù)存周期大大加長(zhǎng)。2012年商品房銷售面積 232.7萬(wàn)平方米，相當(dāng)于 2011年歷史高點(diǎn)的 43.4% ，商品住宅銷售均價(jià)下降 6.6%（見(jiàn)圖7 ）。實(shí)地調(diào)研中，有些開(kāi)發(fā)企業(yè)的樓盤去庫(kù)存周期甚至加大到 5 年。第三，房地產(chǎn)融資能力下降，民間融資風(fēng)險(xiǎn)凸顯。由于當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)不景氣、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金回籠不暢，金融機(jī)構(gòu)縮緊了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款規(guī)模。2013年上半年，金融機(jī)構(gòu)整個(gè)貸款規(guī)模同比回落 9.1個(gè)百分點(diǎn)。另外，當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)投資中民間融資規(guī)模較大，市場(chǎng)大幅回落導(dǎo)致民間融資收益難以實(shí)現(xiàn)、民間借貸風(fēng)險(xiǎn)加劇。

二、鄂爾多斯 “房地產(chǎn)困境”的深層次原因分析

導(dǎo)致鄂爾多斯陷入房地產(chǎn)市場(chǎng)困境的原因是多方面的。認(rèn)真客觀分析和總結(jié)鄂爾多斯房地產(chǎn)發(fā)展面臨問(wèn)題的原因，對(duì)于提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，具有重要意義。

（一）供給過(guò)剩是導(dǎo)致鄂爾多斯陷入房地產(chǎn)困境的主因

在煤炭行業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)以及居民收入處于上漲預(yù)期階段，鄂爾多斯房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模出現(xiàn)超常規(guī)增長(zhǎng)，從而直接帶來(lái)后續(xù)房地產(chǎn)供給過(guò)剩嚴(yán)重，這是鄂爾多斯房地產(chǎn)出現(xiàn)大幅波動(dòng)的主要原因。以2011年的歷史高點(diǎn)為例，鄂爾多斯市人均商品房新開(kāi)工面積為12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全國(guó)人均水平的 4.6倍。繼連續(xù)數(shù)年新開(kāi)工量和施工面積屢創(chuàng)新高，隨之而來(lái)的是大量商品房建成投放市場(chǎng)。即使在房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)全面下行的2012年，當(dāng)?shù)厣唐贩靠⒐っ娣e的增幅仍然接近 100%，這無(wú)疑對(duì)本來(lái)脆弱的房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系帶來(lái)更大的沖擊。截至 2012年，鄂爾多斯市人均住宅使用面積為 38平方米，如果按照 1.3的換算系數(shù)，人均住宅的建筑面積為 49.4 平方米，是同期全國(guó)平均水平的 1.5 倍左右。因此，從經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律上看，過(guò)度寬松的供求關(guān)系和旺盛的投資投機(jī)需求雙重作用，必然最終誘發(fā)房地產(chǎn)行業(yè)增長(zhǎng)失速和市場(chǎng)低迷。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一與發(fā)展不協(xié)調(diào)加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)

鄂爾多斯市的超常規(guī)發(fā)展高度依賴煤炭等資源型產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，雖著力發(fā)展裝備制造、電子信息、氧化鋁等非煤產(chǎn)業(yè)以及文化旅游、金融商貿(mào)等服務(wù)業(yè)，煤炭產(chǎn)業(yè)比重有所下降，但“一煤獨(dú)大”的特 征仍十分明顯。2012年，鄂爾多斯原煤產(chǎn)量 6.4億噸，占當(dāng)年全國(guó)總產(chǎn)量的 17.5%；煤炭工業(yè)完成財(cái)政收入378.1 億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值 1270 億元，分別占財(cái)政總收入和規(guī)模以上工業(yè)增加值的 46.1%、62.4%。隨著煤炭產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)占GDP 比重從2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三產(chǎn)業(yè)比重則從40.7% 降至37% ，第二 產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過(guò) 60%。2012年以來(lái)，受煤炭市場(chǎng)需求不景氣影響，鄂爾多斯原煤均價(jià)從 2011年的峰值 435元/噸降至 2012 年上半年的 270元/噸，降幅達(dá) 38%，2013年上半年煤炭行業(yè)利潤(rùn) 同比下降約 19%，51家煤礦停產(chǎn)。這導(dǎo)致當(dāng)年鄂爾多斯主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速持續(xù)回落，財(cái)政收入同比下降 9% ，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，社會(huì)資金流動(dòng)性嚴(yán)重不足，加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)。

（三）人口集聚嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張

近年來(lái)，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2006―2012年，全市建成區(qū)面積由138平方公里擴(kuò)展到 250 平方公里，其中城市核心區(qū)建成區(qū)由 56 平方公里提高到162.6平方公里，擴(kuò)張1.9 倍，然而由于缺乏相應(yīng)產(chǎn)業(yè)支撐，同期全市常住人口僅增長(zhǎng)了32.3% ，城市 人口集聚嚴(yán)重滯后于規(guī)模擴(kuò)張。2012年末，全市常住人口 200.4 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率 72% ，其中市外流入人口 48.3萬(wàn)人，僅占總?cè)丝诘?4.1% ，市區(qū)常住人口（東勝區(qū)和康巴什—阿騰席連片區(qū)）約 80萬(wàn)人，康巴什新區(qū)約7 萬(wàn)人。按照規(guī)劃，到2030 年市區(qū)人口預(yù)計(jì)達(dá)到240 萬(wàn)，其中康阿片區(qū) 100 萬(wàn)人，從目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口流入規(guī)模、趨勢(shì)看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難度較大。

（四）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的包容性不足制約了有效需求釋放

包容性增長(zhǎng)對(duì)于社會(huì)有效需求的充分釋放至關(guān)重要。鄂爾多斯連續(xù)多年保持 20% 以上的經(jīng)濟(jì)增速，2002―2012 年，該市 GDP 增長(zhǎng)17.9 倍，人均 GDP 增長(zhǎng) 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消費(fèi)支出僅增長(zhǎng) 5.3 倍。“十一五”期間，該市勞動(dòng)者報(bào)酬占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重逐年下降，從2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。2012年，該市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員 22.3萬(wàn)人，總?cè)丝诰蜆I(yè)率只有25%左右，明顯低于其城鎮(zhèn)化率和全國(guó)平均水平，國(guó)有單位和資源型相關(guān)產(chǎn)業(yè)、金融地產(chǎn)業(yè)在崗職工平均工資水平，明顯高于非國(guó)有單位和其他行業(yè)。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的包容性不夠，廣大居民通過(guò)正規(guī)就業(yè)渠道分享資源性產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)成果的機(jī)會(huì)不足，社會(huì)財(cái)富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社會(huì)需求的充分釋放。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）房地產(chǎn)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚相適應(yīng)，不宜過(guò)度超前

鄂爾多斯是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)典型案例，資源型產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展是其實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模快速拓展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，從本質(zhì)上講，城鎮(zhèn)化是人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)向城市聚集的自然過(guò)程，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)，人口集聚是結(jié)果，其他的變化都是城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化的派生產(chǎn)物。超越這一客觀規(guī)律，過(guò)度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的產(chǎn)業(yè)支撐和實(shí)現(xiàn)人口集聚的客觀條件，不僅會(huì)造成土地、資金的極大浪費(fèi)，影響生態(tài)環(huán)境，也易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、激化社會(huì)矛盾。美國(guó)底特律城市破產(chǎn)的教訓(xùn)就是極好的借鑒。鄂爾多斯必須實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，更加注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，通過(guò)改善城鄉(xiāng)公共服務(wù)、增強(qiáng)就業(yè)吸納能力、優(yōu)化人口布局等方式加速人口集聚實(shí)現(xiàn)以業(yè)興城、依城聚人。

（二）有序推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)其城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障

鄂爾多斯的城鎮(zhèn)化有很強(qiáng)的資源依賴特征，如何跳出“資源詛咒”，避免資源性產(chǎn)業(yè)周期性波動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的不利影響，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是資源型城市面臨的共性問(wèn)題。近年來(lái)，鄂爾多斯在煤炭深加工、非煤產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展方面取得一定成效，但尚未在煤炭產(chǎn)業(yè)之外形成強(qiáng)有力的增長(zhǎng)點(diǎn)。這既有產(chǎn)業(yè)培育周期的原因，也受體制機(jī)制因素制約。例如，煤炭資源的利益分享問(wèn)題，煤電一體化發(fā)展問(wèn)題，電力輸送通道建設(shè)問(wèn)題，清潔能源產(chǎn)業(yè)審批問(wèn)題等，都制約了鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)更加均衡、可持續(xù)的發(fā)展。建議制定資源型城市創(chuàng)新發(fā)展的政策體系，在實(shí)施差異化產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化財(cái)稅分配體制、設(shè)立資源型城市發(fā)展專項(xiàng)基金、統(tǒng)籌節(jié)能減排考核、發(fā)展清潔能源等方面進(jìn)行積極探索，為資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，為其城鎮(zhèn)化健康發(fā)展注入活力。

（三）著力推進(jìn)包容性城鎮(zhèn)化，有序?qū)崿F(xiàn)就業(yè)吸納和人口集聚

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的包容性不足，經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的成果沒(méi)有充分惠及全體居民，城鎮(zhèn)化質(zhì)量未與水平同步提升，是鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的深層次問(wèn)題。鄂爾多斯應(yīng)把著力推進(jìn)包容性發(fā)展作為城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)，要積極創(chuàng)造更多正規(guī)就業(yè)和體面勞動(dòng)機(jī)會(huì)，打破勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，消除就業(yè)歧視，提高就業(yè)質(zhì)量。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步形成外來(lái)人口與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障的實(shí)際全覆蓋。要努力營(yíng)造公平公正的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，為中低收入群體提供更多的發(fā)展機(jī)遇和通道，推進(jìn)社會(huì)權(quán)利平等，激發(fā)居民和民營(yíng)部門的創(chuàng)新活力與積極性，提升幸福感、安全感、歸屬感。要完善社會(huì)治理機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管 理，構(gòu)建現(xiàn)代城市管理體系，提高治理透明度，引導(dǎo)居民有序參與，促進(jìn)社會(huì)融合。

（四）住房是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的重要支撐，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸尤為重要

高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)就是要“以人為本”，住房是廣大居民安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)，確保廣大居民實(shí)現(xiàn)居住權(quán)是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的客觀要 求。另一方面，從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段往往是住房需求旺盛、房地產(chǎn)市場(chǎng)容易過(guò)熱的階段，因此，在這一特殊發(fā)展階段，公共政策尤其要強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸，適當(dāng)抑制投資需求，嚴(yán)格遏制投機(jī)需求，通過(guò)信貸、土地、稅收、住房保障等多種政策組合，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)供求基本平衡和市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

責(zé)任編輯：楊再梅

二、鄂爾多斯 “房地產(chǎn)困境”的深層次原因分析

導(dǎo)致鄂爾多斯陷入房地產(chǎn)市場(chǎng)困境的原因是多方面的。認(rèn)真客觀分析和總結(jié)鄂爾多斯房地產(chǎn)發(fā)展面臨問(wèn)題的原因，對(duì)于提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，具有重要意義。

（一）供給過(guò)剩是導(dǎo)致鄂爾多斯陷入房地產(chǎn)困境的主因

在煤炭行業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)以及居民收入處于上漲預(yù)期階段，鄂爾多斯房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模出現(xiàn)超常規(guī)增長(zhǎng)，從而直接帶來(lái)后續(xù)房地產(chǎn)供給過(guò)剩嚴(yán)重，這是鄂爾多斯房地產(chǎn)出現(xiàn)大幅波動(dòng)的主要原因。以2011年的歷史高點(diǎn)為例，鄂爾多斯市人均商品房新開(kāi)工面積為12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全國(guó)人均水平的 4.6倍。繼連續(xù)數(shù)年新開(kāi)工量和施工面積屢創(chuàng)新高，隨之而來(lái)的是大量商品房建成投放市場(chǎng)。即使在房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)全面下行的2012年，當(dāng)?shù)厣唐贩靠⒐っ娣e的增幅仍然接近 100%，這無(wú)疑對(duì)本來(lái)脆弱的房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系帶來(lái)更大的沖擊。截至 2012年，鄂爾多斯市人均住宅使用面積為 38平方米，如果按照 1.3的換算系數(shù)，人均住宅的建筑面積為 49.4 平方米，是同期全國(guó)平均水平的 1.5 倍左右。因此，從經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律上看，過(guò)度寬松的供求關(guān)系和旺盛的投資投機(jī)需求雙重作用，必然最終誘發(fā)房地產(chǎn)行業(yè)增長(zhǎng)失速和市場(chǎng)低迷。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一與發(fā)展不協(xié)調(diào)加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)

鄂爾多斯市的超常規(guī)發(fā)展高度依賴煤炭等資源型產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，雖著力發(fā)展裝備制造、電子信息、氧化鋁等非煤產(chǎn)業(yè)以及文化旅游、金融商貿(mào)等服務(wù)業(yè)，煤炭產(chǎn)業(yè)比重有所下降，但“一煤獨(dú)大”的特 征仍十分明顯。2012年，鄂爾多斯原煤產(chǎn)量 6.4億噸，占當(dāng)年全國(guó)總產(chǎn)量的 17.5%；煤炭工業(yè)完成財(cái)政收入378.1 億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值 1270 億元，分別占財(cái)政總收入和規(guī)模以上工業(yè)增加值的 46.1%、62.4%。隨著煤炭產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)占GDP 比重從2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三產(chǎn)業(yè)比重則從40.7% 降至37% ，第二 產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過(guò) 60%。2012年以來(lái)，受煤炭市場(chǎng)需求不景氣影響，鄂爾多斯原煤均價(jià)從 2011年的峰值 435元/噸降至 2012 年上半年的 270元/噸，降幅達(dá) 38%，2013年上半年煤炭行業(yè)利潤(rùn) 同比下降約 19%，51家煤礦停產(chǎn)。這導(dǎo)致當(dāng)年鄂爾多斯主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速持續(xù)回落，財(cái)政收入同比下降 9% ，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，社會(huì)資金流動(dòng)性嚴(yán)重不足，加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)。

（三）人口集聚嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張

近年來(lái)，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2006―2012年，全市建成區(qū)面積由138平方公里擴(kuò)展到 250 平方公里，其中城市核心區(qū)建成區(qū)由 56 平方公里提高到162.6平方公里，擴(kuò)張1.9 倍，然而由于缺乏相應(yīng)產(chǎn)業(yè)支撐，同期全市常住人口僅增長(zhǎng)了32.3% ，城市 人口集聚嚴(yán)重滯后于規(guī)模擴(kuò)張。2012年末，全市常住人口 200.4 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率 72% ，其中市外流入人口 48.3萬(wàn)人，僅占總?cè)丝诘?4.1% ，市區(qū)常住人口（東勝區(qū)和康巴什—阿騰席連片區(qū)）約 80萬(wàn)人，康巴什新區(qū)約7 萬(wàn)人。按照規(guī)劃，到2030 年市區(qū)人口預(yù)計(jì)達(dá)到240 萬(wàn)，其中康阿片區(qū) 100 萬(wàn)人，從目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口流入規(guī)模、趨勢(shì)看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難度較大。

（四）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的包容性不足制約了有效需求釋放

包容性增長(zhǎng)對(duì)于社會(huì)有效需求的充分釋放至關(guān)重要。鄂爾多斯連續(xù)多年保持 20% 以上的經(jīng)濟(jì)增速，2002―2012 年，該市 GDP 增長(zhǎng)17.9 倍，人均 GDP 增長(zhǎng) 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消費(fèi)支出僅增長(zhǎng) 5.3 倍?！笆晃濉逼陂g，該市勞動(dòng)者報(bào)酬占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重逐年下降，從2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。2012年，該市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員 22.3萬(wàn)人，總?cè)丝诰蜆I(yè)率只有25%左右，明顯低于其城鎮(zhèn)化率和全國(guó)平均水平，國(guó)有單位和資源型相關(guān)產(chǎn)業(yè)、金融地產(chǎn)業(yè)在崗職工平均工資水平，明顯高于非國(guó)有單位和其他行業(yè)。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的包容性不夠，廣大居民通過(guò)正規(guī)就業(yè)渠道分享資源性產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)成果的機(jī)會(huì)不足，社會(huì)財(cái)富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社會(huì)需求的充分釋放。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）房地產(chǎn)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚相適應(yīng)，不宜過(guò)度超前

鄂爾多斯是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)典型案例，資源型產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展是其實(shí)現(xiàn)城市規(guī)?？焖偻卣沟慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，從本質(zhì)上講，城鎮(zhèn)化是人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)向城市聚集的自然過(guò)程，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)，人口集聚是結(jié)果，其他的變化都是城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化的派生產(chǎn)物。超越這一客觀規(guī)律，過(guò)度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的產(chǎn)業(yè)支撐和實(shí)現(xiàn)人口集聚的客觀條件，不僅會(huì)造成土地、資金的極大浪費(fèi)，影響生態(tài)環(huán)境，也易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、激化社會(huì)矛盾。美國(guó)底特律城市破產(chǎn)的教訓(xùn)就是極好的借鑒。鄂爾多斯必須實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，更加注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，通過(guò)改善城鄉(xiāng)公共服務(wù)、增強(qiáng)就業(yè)吸納能力、優(yōu)化人口布局等方式加速人口集聚實(shí)現(xiàn)以業(yè)興城、依城聚人。

（二）有序推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)其城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障

鄂爾多斯的城鎮(zhèn)化有很強(qiáng)的資源依賴特征，如何跳出“資源詛咒”，避免資源性產(chǎn)業(yè)周期性波動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的不利影響，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是資源型城市面臨的共性問(wèn)題。近年來(lái)，鄂爾多斯在煤炭深加工、非煤產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展方面取得一定成效，但尚未在煤炭產(chǎn)業(yè)之外形成強(qiáng)有力的增長(zhǎng)點(diǎn)。這既有產(chǎn)業(yè)培育周期的原因，也受體制機(jī)制因素制約。例如，煤炭資源的利益分享問(wèn)題，煤電一體化發(fā)展問(wèn)題，電力輸送通道建設(shè)問(wèn)題，清潔能源產(chǎn)業(yè)審批問(wèn)題等，都制約了鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)更加均衡、可持續(xù)的發(fā)展。建議制定資源型城市創(chuàng)新發(fā)展的政策體系，在實(shí)施差異化產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化財(cái)稅分配體制、設(shè)立資源型城市發(fā)展專項(xiàng)基金、統(tǒng)籌節(jié)能減排考核、發(fā)展清潔能源等方面進(jìn)行積極探索，為資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，為其城鎮(zhèn)化健康發(fā)展注入活力。

（三）著力推進(jìn)包容性城鎮(zhèn)化，有序?qū)崿F(xiàn)就業(yè)吸納和人口集聚

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的包容性不足，經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的成果沒(méi)有充分惠及全體居民，城鎮(zhèn)化質(zhì)量未與水平同步提升，是鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的深層次問(wèn)題。鄂爾多斯應(yīng)把著力推進(jìn)包容性發(fā)展作為城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)，要積極創(chuàng)造更多正規(guī)就業(yè)和體面勞動(dòng)機(jī)會(huì)，打破勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，消除就業(yè)歧視，提高就業(yè)質(zhì)量。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步形成外來(lái)人口與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障的實(shí)際全覆蓋。要努力營(yíng)造公平公正的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，為中低收入群體提供更多的發(fā)展機(jī)遇和通道，推進(jìn)社會(huì)權(quán)利平等，激發(fā)居民和民營(yíng)部門的創(chuàng)新活力與積極性，提升幸福感、安全感、歸屬感。要完善社會(huì)治理機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管 理，構(gòu)建現(xiàn)代城市管理體系，提高治理透明度，引導(dǎo)居民有序參與，促進(jìn)社會(huì)融合。

（四）住房是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的重要支撐，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸尤為重要

高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)就是要“以人為本”，住房是廣大居民安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)，確保廣大居民實(shí)現(xiàn)居住權(quán)是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的客觀要 求。另一方面，從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段往往是住房需求旺盛、房地產(chǎn)市場(chǎng)容易過(guò)熱的階段，因此，在這一特殊發(fā)展階段，公共政策尤其要強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸，適當(dāng)抑制投資需求，嚴(yán)格遏制投機(jī)需求，通過(guò)信貸、土地、稅收、住房保障等多種政策組合，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)供求基本平衡和市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

責(zé)任編輯：楊再梅

二、鄂爾多斯 “房地產(chǎn)困境”的深層次原因分析

導(dǎo)致鄂爾多斯陷入房地產(chǎn)市場(chǎng)困境的原因是多方面的。認(rèn)真客觀分析和總結(jié)鄂爾多斯房地產(chǎn)發(fā)展面臨問(wèn)題的原因，對(duì)于提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，具有重要意義。

（一）供給過(guò)剩是導(dǎo)致鄂爾多斯陷入房地產(chǎn)困境的主因

在煤炭行業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)以及居民收入處于上漲預(yù)期階段，鄂爾多斯房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模出現(xiàn)超常規(guī)增長(zhǎng)，從而直接帶來(lái)后續(xù)房地產(chǎn)供給過(guò)剩嚴(yán)重，這是鄂爾多斯房地產(chǎn)出現(xiàn)大幅波動(dòng)的主要原因。以2011年的歷史高點(diǎn)為例，鄂爾多斯市人均商品房新開(kāi)工面積為12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全國(guó)人均水平的 4.6倍。繼連續(xù)數(shù)年新開(kāi)工量和施工面積屢創(chuàng)新高，隨之而來(lái)的是大量商品房建成投放市場(chǎng)。即使在房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)全面下行的2012年，當(dāng)?shù)厣唐贩靠⒐っ娣e的增幅仍然接近 100%，這無(wú)疑對(duì)本來(lái)脆弱的房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系帶來(lái)更大的沖擊。截至 2012年，鄂爾多斯市人均住宅使用面積為 38平方米，如果按照 1.3的換算系數(shù)，人均住宅的建筑面積為 49.4 平方米，是同期全國(guó)平均水平的 1.5 倍左右。因此，從經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律上看，過(guò)度寬松的供求關(guān)系和旺盛的投資投機(jī)需求雙重作用，必然最終誘發(fā)房地產(chǎn)行業(yè)增長(zhǎng)失速和市場(chǎng)低迷。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一與發(fā)展不協(xié)調(diào)加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)

鄂爾多斯市的超常規(guī)發(fā)展高度依賴煤炭等資源型產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，雖著力發(fā)展裝備制造、電子信息、氧化鋁等非煤產(chǎn)業(yè)以及文化旅游、金融商貿(mào)等服務(wù)業(yè)，煤炭產(chǎn)業(yè)比重有所下降，但“一煤獨(dú)大”的特 征仍十分明顯。2012年，鄂爾多斯原煤產(chǎn)量 6.4億噸，占當(dāng)年全國(guó)總產(chǎn)量的 17.5%；煤炭工業(yè)完成財(cái)政收入378.1 億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值 1270 億元，分別占財(cái)政總收入和規(guī)模以上工業(yè)增加值的 46.1%、62.4%。隨著煤炭產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)占GDP 比重從2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三產(chǎn)業(yè)比重則從40.7% 降至37% ，第二 產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率超過(guò) 60%。2012年以來(lái)，受煤炭市場(chǎng)需求不景氣影響，鄂爾多斯原煤均價(jià)從 2011年的峰值 435元/噸降至 2012 年上半年的 270元/噸，降幅達(dá) 38%，2013年上半年煤炭行業(yè)利潤(rùn) 同比下降約 19%，51家煤礦停產(chǎn)。這導(dǎo)致當(dāng)年鄂爾多斯主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速持續(xù)回落，財(cái)政收入同比下降 9% ，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，社會(huì)資金流動(dòng)性嚴(yán)重不足，加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)。

（三）人口集聚嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張

近年來(lái)，鄂爾多斯城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2006―2012年，全市建成區(qū)面積由138平方公里擴(kuò)展到 250 平方公里，其中城市核心區(qū)建成區(qū)由 56 平方公里提高到162.6平方公里，擴(kuò)張1.9 倍，然而由于缺乏相應(yīng)產(chǎn)業(yè)支撐，同期全市常住人口僅增長(zhǎng)了32.3% ，城市 人口集聚嚴(yán)重滯后于規(guī)模擴(kuò)張。2012年末，全市常住人口 200.4 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率 72% ，其中市外流入人口 48.3萬(wàn)人，僅占總?cè)丝诘?4.1% ，市區(qū)常住人口（東勝區(qū)和康巴什—阿騰席連片區(qū)）約 80萬(wàn)人，康巴什新區(qū)約7 萬(wàn)人。按照規(guī)劃，到2030 年市區(qū)人口預(yù)計(jì)達(dá)到240 萬(wàn)，其中康阿片區(qū) 100 萬(wàn)人，從目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口流入規(guī)模、趨勢(shì)看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難度較大。

（四）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的包容性不足制約了有效需求釋放

包容性增長(zhǎng)對(duì)于社會(huì)有效需求的充分釋放至關(guān)重要。鄂爾多斯連續(xù)多年保持 20% 以上的經(jīng)濟(jì)增速，2002―2012 年，該市 GDP 增長(zhǎng)17.9 倍，人均 GDP 增長(zhǎng) 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消費(fèi)支出僅增長(zhǎng) 5.3 倍?！笆晃濉逼陂g，該市勞動(dòng)者報(bào)酬占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重逐年下降，從2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。2012年，該市城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員 22.3萬(wàn)人，總?cè)丝诰蜆I(yè)率只有25%左右，明顯低于其城鎮(zhèn)化率和全國(guó)平均水平，國(guó)有單位和資源型相關(guān)產(chǎn)業(yè)、金融地產(chǎn)業(yè)在崗職工平均工資水平，明顯高于非國(guó)有單位和其他行業(yè)。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的包容性不夠，廣大居民通過(guò)正規(guī)就業(yè)渠道分享資源性產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)成果的機(jī)會(huì)不足，社會(huì)財(cái)富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社會(huì)需求的充分釋放。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）房地產(chǎn)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚相適應(yīng)，不宜過(guò)度超前

鄂爾多斯是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)典型案例，資源型產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展是其實(shí)現(xiàn)城市規(guī)?？焖偻卣沟慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，從本質(zhì)上講，城鎮(zhèn)化是人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)向城市聚集的自然過(guò)程，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基礎(chǔ)，人口集聚是結(jié)果，其他的變化都是城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化的派生產(chǎn)物。超越這一客觀規(guī)律，過(guò)度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的產(chǎn)業(yè)支撐和實(shí)現(xiàn)人口集聚的客觀條件，不僅會(huì)造成土地、資金的極大浪費(fèi)，影響生態(tài)環(huán)境，也易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、激化社會(huì)矛盾。美國(guó)底特律城市破產(chǎn)的教訓(xùn)就是極好的借鑒。鄂爾多斯必須實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，更加注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，通過(guò)改善城鄉(xiāng)公共服務(wù)、增強(qiáng)就業(yè)吸納能力、優(yōu)化人口布局等方式加速人口集聚實(shí)現(xiàn)以業(yè)興城、依城聚人。

（二）有序推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)其城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障

鄂爾多斯的城鎮(zhèn)化有很強(qiáng)的資源依賴特征，如何跳出“資源詛咒”，避免資源性產(chǎn)業(yè)周期性波動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的不利影響，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是資源型城市面臨的共性問(wèn)題。近年來(lái)，鄂爾多斯在煤炭深加工、非煤產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展方面取得一定成效，但尚未在煤炭產(chǎn)業(yè)之外形成強(qiáng)有力的增長(zhǎng)點(diǎn)。這既有產(chǎn)業(yè)培育周期的原因，也受體制機(jī)制因素制約。例如，煤炭資源的利益分享問(wèn)題，煤電一體化發(fā)展問(wèn)題，電力輸送通道建設(shè)問(wèn)題，清潔能源產(chǎn)業(yè)審批問(wèn)題等，都制約了鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)更加均衡、可持續(xù)的發(fā)展。建議制定資源型城市創(chuàng)新發(fā)展的政策體系，在實(shí)施差異化產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化財(cái)稅分配體制、設(shè)立資源型城市發(fā)展專項(xiàng)基金、統(tǒng)籌節(jié)能減排考核、發(fā)展清潔能源等方面進(jìn)行積極探索，為資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力，為其城鎮(zhèn)化健康發(fā)展注入活力。

（三）著力推進(jìn)包容性城鎮(zhèn)化，有序?qū)崿F(xiàn)就業(yè)吸納和人口集聚

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的包容性不足，經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的成果沒(méi)有充分惠及全體居民，城鎮(zhèn)化質(zhì)量未與水平同步提升，是鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的深層次問(wèn)題。鄂爾多斯應(yīng)把著力推進(jìn)包容性發(fā)展作為城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)，要積極創(chuàng)造更多正規(guī)就業(yè)和體面勞動(dòng)機(jī)會(huì)，打破勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，消除就業(yè)歧視，提高就業(yè)質(zhì)量。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步形成外來(lái)人口與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障的實(shí)際全覆蓋。要努力營(yíng)造公平公正的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，為中低收入群體提供更多的發(fā)展機(jī)遇和通道，推進(jìn)社會(huì)權(quán)利平等，激發(fā)居民和民營(yíng)部門的創(chuàng)新活力與積極性，提升幸福感、安全感、歸屬感。要完善社會(huì)治理機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管 理，構(gòu)建現(xiàn)代城市管理體系，提高治理透明度，引導(dǎo)居民有序參與，促進(jìn)社會(huì)融合。

（四）住房是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的重要支撐，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸尤為重要

高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)就是要“以人為本”，住房是廣大居民安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)，確保廣大居民實(shí)現(xiàn)居住權(quán)是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的客觀要 求。另一方面，從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段往往是住房需求旺盛、房地產(chǎn)市場(chǎng)容易過(guò)熱的階段，因此，在這一特殊發(fā)展階段，公共政策尤其要強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸，適當(dāng)抑制投資需求，嚴(yán)格遏制投機(jī)需求，通過(guò)信貸、土地、稅收、住房保障等多種政策組合，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)供求基本平衡和市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。

責(zé)任編輯：楊再梅