劉 氚， 武俊偉， 李 茜， 寶煥然

(中南民族大學， 湖北 武漢 430074)

新型城鎮(zhèn)化背景下少數集中連片特困地區(qū)農民工欠薪問題探析
——以武陵山區(qū)H市620個欠薪案件為例

劉 氚， 武俊偉， 李 茜， 寶煥然

(中南民族大學， 湖北 武漢 430074)

在加快新型城鎮(zhèn)化進程和武陵山區(qū)集中連片扶貧開發(fā)的過程中，外來務工人員特別是農民工成為城市建設和發(fā)展的主要勞動力。而農民工的合法權利保護，卻始終面臨各種困難和挑戰(zhàn)，尤其是欠薪問題。通過實地走訪調查，詳細查閱相關資料，詳細論述農民工欠薪問題，并提出解決這一問題的可行性建議。

農民工； 欠薪問題； 新型城鎮(zhèn)化； 集中連片特困地區(qū)

近年來，在加快推進城鎮(zhèn)化建設的過程中，農民工欠薪問題倍受社會各界關注。李克強總理多次在重要會議上向外界傳遞改革決心，“協調推進城鎮(zhèn)化是實現現代化的重大戰(zhàn)略選擇”，并強調“城鎮(zhèn)化的過程是農民轉為市民的過程”[1]，要求努力為農民工及其家屬提供基本公共服務，使農民能夠轉為市民。在如何更好地保障農民工權益方面，很多具有建設性的意見得到采納，政府部門、司法機關也做了大量工作，例如從2004年《最高人民法院關于集中清理拖欠工程款和農民工工資案件的緊急通知》(法[2004]259號)到2013年的《最高人民法院關于審理拒不支付勞動報酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對農民工欠薪問題的處置手段從集中清理到“惡意欠薪入刑”，保護力度可以說是從量變到質變，然而農民工欠薪問題依然嚴重。特別是在欠發(fā)達地區(qū)表現得尤為明顯。

H市農村勞動力轉移就業(yè)始于90年代初，近20年，外出務工人數由當初的幾千人激增至數十萬人，至2012年底為95萬人，占該市農村人口總數的30%，其中長期在H市轄區(qū)內轉移的就業(yè)農村勞動力約30余萬人，農民進城就業(yè)大大地推進了該市的城鎮(zhèn)化建設進度。但是在城鎮(zhèn)化過程中，由于多方面綜合因素導致大量農民工欠薪事件發(fā)生，且在城鎮(zhèn)化和武陵山片區(qū)扶貧攻堅的政策背景下具有一定的代表性。

本文以實地調查的方法，通過分析武陵山區(qū)H市的620起欠薪案例，探究其緣起并進行成因剖析，試圖提出建構治理武陵山區(qū)農民工欠薪問題的制度路徑。

一、武陵山區(qū)H市農民工欠薪問題的基本現狀與數據分析

2012年武陵山區(qū)H市勞動保障監(jiān)察部門共受理各類勞動違法案件620起，共涉及人數25 000余人，其中農民工21 750人，拖欠工資總額4 800余萬元，農民工欠薪案件占所有欠薪案件的85%，并呈現出人員多、領域廣、金額大的特點。拖欠工資的主體主要是某些國企建設公司、事業(yè)單位、房地產公司、加工制造企業(yè)、建筑企業(yè)項目部或轉包工程、住宿和餐飲企業(yè)。2012年H市農民工工資支付情況專項檢查協調指導小組對H市1 170家用人單位進行檢查，包括建筑企業(yè)、加工企業(yè)、住宿餐飲企業(yè)和行政事業(yè)單位。檢查共涉及職工41 000人，其中農民工32 331人。其中72家用人單位存在嚴重的欠薪情況，欠薪共涉及職工5 028人，金額2 413萬，包括農民工4 353人，金額2 203萬(參見表1，本文相關數據均來自權威內部資料，不再一一說明)。

表1 2012年H市農民工工資支付專項檢查情況

從具體案例分析，H市在農民工欠薪方面主要存在以下四個方面突出的問題：

(一)重點工程項目建設欠薪情況較為嚴重

主要集中于房地產開發(fā)、交通工程項目等用工需求量大的項目建設方面，國家重點項目、高速公路、房地產開發(fā)、水利建設等建筑工地均有不同程度的欠薪。筆者以24個重特大案件為例，繪制了重點項目欠薪數額百分比示意圖(參見圖1)。

圖1 重點工程項目建設欠薪金額情況

如圖1所示，就重點工程欠薪數額上分析，H市重點項目欠薪數額集中于1-10萬和10-100萬之間，占到24個重特大欠薪案件的33.33%、45.83%，其中100-500萬為16.67%，1 000萬以上的為4.17%。從欠薪主體上分析，在10-100萬之間的大都為房地產企業(yè)，在100-500萬和1 000萬以上的大部分為國企(國企欠薪的比例有可能高于筆者的統(tǒng)計情況，這主要是由于選取的企業(yè)基數太小，導致數據出現了少量偏差)。

另外，就重點工程項目欠薪涉及人數上分析，團體性欠薪趨勢加劇，涉及人數較多。大多數民營企業(yè)集中于0-10人之間，國企集中于100-500和1 000人以上，國企項目工程較大，所需金額巨大，資金周轉時有困難。其中也有一部分是由于自然災害和意外事故的影響，造成未能及時支付農民工工資。以H市某重點高速公路建設項目欠薪案件為例，欠薪問題情況更為嚴重。

單個人投訴的案件涉及的金額主要是在1.5萬以下，10-50人的欠薪案件涉及的金額一般在10-50萬之間，50-350人的欠薪案件涉及的金額集中于50-500萬之間。綜合欠薪情況，每個農民工被欠薪的數額平均為1萬元左右，比一般房地產建筑企業(yè)欠薪數額0.52萬元超出了一倍。調查中還發(fā)現，案件涉及人數超過50人的往往是同一個工程隊小組，集體欠薪問題突出。從案件投訴的方面來看，案件投訴主體往往是以個人名義進行的，農民工沒有結成團體進行討薪，力量較分散，不利于形成較強的影響力，大大降低了討薪的成功率。

(二)建筑企業(yè)欠薪問題突出

與住宿餐飲企業(yè)和加工企業(yè)相比，欠薪情況在建筑企業(yè)中也尤為突出，有9.51%的企業(yè)存在欠薪情況。據了解，建筑企業(yè)在工程實施中存在層層轉包現象，為了能成功接手工程，賺取更大的利潤，某些企業(yè)一再壓低成本價格，出現了一些企業(yè)資質不合格的現象，管理極不規(guī)范，欠薪情況時有發(fā)生，損害了農民工權益。

表2 單位農民工在不同企業(yè)類型中的欠薪金額

表2反映了單位農民工在不同企業(yè)之間的人均被欠薪金額，其中建筑企業(yè)欠薪額度最大，達0.52萬，加工企業(yè)和住宿餐飲企業(yè)相同，為0.13萬。據了解，當地最低工資標準為850元每月，建筑企業(yè)高額欠薪嚴重地影響了農民工家庭生活的正常進行。

(三)惡意欠薪情況普遍

據調查，惡意欠薪在當地的各行各業(yè)都普遍存在。H市農民工在大部分企業(yè)總職工中占據了相當大的比例，建筑企業(yè)中農民工占到83.90%，加工企業(yè)和住宿餐飲企業(yè)分別為50.27%、56.77%。這足以說明農民工在當地經濟發(fā)展中的巨大作用，但是其主體地位長期得不到應有的重視，在勞動力市場中長期處于弱勢地位，農民工大都從事于體力勞動的工作，且主要集中于建筑工程領域，生活條件極其艱苦。再者，農民工文化水平低下，維權意識薄弱，為了保住僅有的工作，他們在工作中忍氣吞聲、逆來順受，企業(yè)主正是利用這個弱點，往往采取拖延、克扣等形式的惡意欠薪行為。

二、武陵山區(qū)H市農民工欠薪問題的成因探討與剖析

通過對H市及其所轄縣(市、區(qū))的調研，農民工欠薪問題發(fā)生的最直接的原因主要體現在以下幾個方面：

(一)農民工維權意識薄弱

長期以來，農民工文化素質較低、維權意識薄弱，且得不到有效的提升。在新型城鎮(zhèn)化的進程中，大量農民工涌入城市，就業(yè)競爭壓力較大，加之多數農民工對勞動合同的認識不足，多數人認為自己農閑上班、農忙務農，簽訂了勞動合同就不能來去自由，不主動要求與用人單位簽訂勞動合同。農民工在各類型企業(yè)中的簽訂合同率不是很高，據調查，加工企業(yè)為60.66%，住宿和餐飲企業(yè)為53.96%，而建筑企業(yè)僅17.24%，有大量農民工沒有處于合同法律的保護之下。

(二)農民工主體地位得不到尊重

農民工是城鎮(zhèn)化建設的主要力量之一，所承擔的工作多為社會最底層的臟活、累活，沒有技術含量，農民工自身文化教育程度不高，不能適應城市文明，因而被社會和用人單位所鄙夷。H市是少數民連片集中地區(qū)，大量的農民工是少數民族，自身傳統(tǒng)不被新型城鎮(zhèn)化過程中轉化的城里人所接受。同時由于暈輪效應，大部分市民對農民工天然地存在偏見，認為農民工影響了市容并視其為現代城市的負擔，這種看不起農民工的現象時有發(fā)生。但是這種社會偏見忽視了農民工的主體地位，造成農民工在討薪的過程中得不到社會援助，時常處于無助的境地。因而，農民工利益遭到肆意踐踏，欠薪問題時有發(fā)生。

(三)相關部門維權機制有待進一步完善

近年來，在維護農民工合法權益方面，政府強化領導，成立了農民工維權聯席會議制度，切實保障了農民工合法權益。但在城鎮(zhèn)化進程中，項目建設強調大干快進，相關部門監(jiān)管缺位時有發(fā)生。例如在推進農民工工資保障金制度過程中，相關部門未能嚴格按規(guī)定足額征繳保障金。在打擊惡意欠薪環(huán)節(jié)上，顧慮會影響經濟環(huán)境，執(zhí)法力度不夠。所以相關部門的執(zhí)法合力需進一步加強，維權機制有待進一步完善。

(四)用工單位自身管理與債務混亂

在H市的新型城鎮(zhèn)化進程中，注重的是大開發(fā)、大建設，用工單位自身管理混亂或債務混亂是造成欠薪問題的最主要原因。如前期投入過大，企業(yè)經營者法律意識淡薄等等。又比如在建筑行業(yè)，工程開發(fā)商不按約定及時拔付工程款，造成施工單位拖欠農民工工資；建筑材料代替工程拔款，使得農民工工資沒有著落；施工單位將工程層層轉包；無承包資質的“包工頭”拒不支付農民工工資，造成農民工工資拖欠?！叭莻币彩窃斐赊r民欠薪問題的主要原因。以上關于用工單位自身管理與債務混亂的表現也是造成欠薪問題的原因。

三、武陵山區(qū)集中連片扶貧開發(fā)背景下解決農民工欠薪問題的路徑分析

目前，武陵山片區(qū)已納入國家扶貧攻堅計劃，而且作為國家扶貧開發(fā)項目的重點示范區(qū)，其經濟發(fā)展速度與城鎮(zhèn)化水平將不斷提高，農民工欠薪問題也將處于高發(fā)態(tài)勢。通過以上研究與分析，針對H市農民工欠薪問題現狀，提出以下幾點對策和建議：

(一)重點項目重點監(jiān)控，切實維護農民工合法權益

重點項目和重點工程一般具備有政府參與的行政性質。因此要解決此類問題：首先，要加大行政問責力度。重點項目和重點工程的設置與管理由項目協調指揮部和市重大項目辦公室負責。重點工程和重點項目如出現農民工欠薪問題，則須形成一級追究一級的機制，責成其采取切實有效的方法確保農民工合法權益。其次，要加大對轄區(qū)內重點工程、重點項目支付農民工工資情況的排查力度。對于當下未能解決的問題，則須采取資產變現等籌措方式解決拖欠的農民工工資。再次，嚴格執(zhí)行項目分包管理，落實承包方的工資支付責任。重點工程、重點項目的承包方必須是有實力、有能力完成工程建設和支付農民工工資的企業(yè)或個人。嚴格實行“誰承包，誰負責”，一旦出現欠薪問題，要嚴格追究總承包方的責任。最后，強化重點項目審批管理。對沒有資金來源和資金不到位的重點工程，不予以審批；建設資金不到位，則不予頒發(fā)施工和開工許可證。一旦發(fā)現企業(yè)擅自開工等違規(guī)情況，政府須對工程方嚴格追責。針對違反規(guī)定拖欠農民工工資的政府單位、企業(yè)、個人，則須充分利用社會輿論效應借助媒體對其行為曝光。

(二)加大執(zhí)法力度，確保建筑行業(yè)農民工薪金到位

因農民工在建筑行業(yè)的欠薪鏈中處在社會最底層，所以他們也是欠薪事件的最終受害者。所以，對于建筑行業(yè)的欠薪問題，應該以政府的強勢介入為主，加大執(zhí)法力度，并對違法單位嚴厲打擊，情節(jié)嚴重者，追究其刑事責任，以保證農民工權益。一是要統(tǒng)一執(zhí)法管理，提高執(zhí)法效率。對于建筑行業(yè)欠薪，不能僅僅依靠人力資源和社會保障局勞動監(jiān)察支隊一家執(zhí)法單位，須多部門聯動執(zhí)法，當地政府辦、法制辦、公安局、人社局、住建局、工商局等部門皆須發(fā)揮其職權，明確部門職責并合理分工。同時須加大工程款清欠力度，將企業(yè)等拖欠工程款與拖欠農民工工資的解決辦法有機結合。二是要適當擴大勞動監(jiān)察部門的執(zhí)法權限。由于其執(zhí)法權限的限制，在牽涉多個部門的農民工欠薪問題上仍捉襟見肘。因此，建議賦予勞動監(jiān)察部門可申請法院凍結欠薪老板個人財產等多項權利。三是全面實行農民工保障金制度。在調查中，H市的農民工保障金制度仍處于起步階段，落后于全省其他市州，缺乏農民工保障金制度的建設。為解決農民工欠薪問題，強化農民工權益保障機制建設，則要建議H市本級加強農民工保障金的征繳，各承建商在工程開工前，須按造價或中標價繳納一定的保障金，專項解決拖欠農民工工資問題。各縣區(qū)亦須普遍建立建筑、交通等多個行業(yè)的農民工保障金制度。

(三)加大合同簽訂率，提高農民工維權意識

在H市的多個典型案例中，其中農民工自身維權意識不強而引發(fā)占了絕大部分。因此主要從以下幾方面進行：一是加強培訓，提高農民工法律意識。在加強職業(yè)技能培訓的同時，專門開設關于農民工維權的培訓，納入政府績效考核指標。二是加大宣傳力度。各級政府、各社團組織須加大宣傳力度，徹查外出務工人員背景，在年初或年底組織農民工進行維權專項培訓，并將培訓進村入戶。在施工場地、農民工集中的地方做維權提醒小標語，并以此提高其維權意識。各義工團體亦可在休息時間到農民工用工的場所進行相關維權法律的宣傳。三是提高勞動合同簽訂率。一方面，農民工要有主動簽訂合同的主觀意愿，從而切實維護自身權益。另一方面，用工企業(yè)須主動與農民工簽訂勞動合同。同時，各級政府須以建筑業(yè)、賓館餐飲業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)、居民服務業(yè)等大量使用農民工的用人單位為重點，發(fā)揮其執(zhí)法監(jiān)督權督促用人單位與農民工簽訂勞動合同，從而在源頭上杜絕非法用工現象。

(四)尊重關愛農民工，構建和諧勞動關系

農民工為城市建設做出眾多卓越的貢獻，但因其自身文化素質低從而導致就業(yè)環(huán)境、子女教育、公共服務和合法權益的享受等方面又面臨諸多障礙。他們在勞資關系中處于弱勢，在社會交往中往往被歧視，也是造成欠薪問題的一個重要原因。而H市由于是少數民族集中連片特困地區(qū)，所以農民工長期處于弱勢地位，造成欠薪現象層出不窮。一是政策給予支持。在政策層面上關愛農民工，讓農民工體面、尊嚴地生活。因此，則更需要完善各類政策法規(guī)，在基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險與失業(yè)保險等問題上向農民工傾斜，如解決其子女就學問題等，從而將逐步緩解留守兒童等現象。二是社會予以關愛。社會須加大對農民工的認同感并對農民工群體切實給以幫助。三是農民工須增強其主人翁意識。農民工是各項物質文明的建設者，因此其在社會地位上理應具有平等權利與公平機會。

(五)積極應對，農民工理性維護自身權益

在調查中，H市有很多農民工討薪案件，其中采取極端方式討薪的較多。避免這種狀況，應從以下三個方面入手：一是引導農民工及全社會，理性認識欠薪。但在追討工資時，仍要理性面對，絕不能采用跳樓、暴力等方式解決。要相信政府，相信維權組織，按法律程序辦事。二是加強各政府部門與農民工及其就業(yè)單位的協商工作。建立健全勞動關系三方協商機制，建立勞動關系協調員隊伍，且農民工須建立健全法律意識，通過在當地勞動保障監(jiān)察機構投訴舉報來解決問題。農民工也可通過向當地勞動爭議仲裁委員會申請仲裁等多種方式合法解決欠薪問題。

四、小結

總之，農民工欠薪問題之所以存在，有其內在的社會、經濟等多種原因，有效地解決這一問題事關社會穩(wěn)定，因此意義重大。H市地處武陵山區(qū)，屬于國家重點扶貧地區(qū)。農村剩余勞動力大都外出打工，解決生計問題，這亦是一個解決武陵山區(qū)持續(xù)性貧困的方式，也同樣是促進H市城鎮(zhèn)化的有效途徑。

通過對H市620余起欠薪案件及特大重點項目欠薪情況實證調研發(fā)現：H市的欠薪問題呈現出重點領域集中、數額巨大、涉及人數多、影響面廣等特點，欠薪問題較同類地級市更為突出，并主要集中于重點行業(yè)、重大工程項目等方面，且有逐步擴大的趨勢。欠薪問題往往導致了大量群體性事件，包工頭與農民工之間對抗性矛盾激烈，這將嚴重影響社會的穩(wěn)定。調查結論顯示，只有實現勞動用工管理和勞動權益維護的同步加強，才能構建和諧勞動關系。依法徹底治理農民工欠薪問題需要把相應的立法、執(zhí)法和農民權益保護的法律援助機制有機地結合起來，在源頭上預防和制止拖欠農民工工資現象的發(fā)生，真正堵住農民工欠薪問題的漏洞，使農民工最基本的權益得到更好地維護，從而促進社會的安寧與發(fā)展。值得注意的是，在努力解決經濟發(fā)展問題、推進新型城鎮(zhèn)化過程的同時，必須高度重視事關農民工切身利益的現實問題。

[1]李克強.協調推進城鎮(zhèn)化是實現現代化的重大戰(zhàn)略選擇[J].行政管理改革，2012(11).

TheAnalysisaboutWage-arrearProblemsoftheMigrantWorkersintheMinorityConcentratedDestituteAreasUndertheBackgroundofNewUrbanization——Basedonthe620CasesinHuaiHuaofWulingMountainAreaasanExample

LIU Chuan, WU Jun-wei, LI Xi, BAO Huan-ran

(South-CenterUniversityForNationalities，Wuhan430074)

In the process of speeding-up urbanization and poverty-concentrated alleviation in the WuLing mountain area,migrant workers,especially migrant workers from countryside have become the main labor force in the city’s construction and development.While migrant workers’legal-rights protection is always facing all kinds of difficulties and challenges,especially the wage-arrear problem.Through field investigation and detailed access to relevant data of 620 migrant workers’wage-arrear cases in HuaiHua,this thesis discusses the wage-arrear problems of migrant workers in HuaiHua,and also puts forward the feasible proposals to solve this problem.

migrant workers; the wage-arrear problem; new urbanization; poverty-concentrated area

2014-03-19

2013年大學生“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃”資助課題“新型城鎮(zhèn)化背景下武陵山區(qū)農民工欠薪問題研究”(KYCX131701Z)；湖北民族地區(qū)經濟社會發(fā)展研究中心資助。

劉 氚，1993年生，女，苗族，湖南懷化人，中南民族大學本科生，研究方向：社會學。

C915

A

1671-9743(2014)07-0020-05