張富強(qiáng)+王挺昂

摘要： 廣州公共財(cái)政改革是卓有成效的，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市民生活水平的提高、城市環(huán)境的改善起到了積極的促進(jìn)作用，但廣州公共財(cái)政建設(shè)仍難以謂之健全。本文通過(guò)梳理公共財(cái)政經(jīng)典理論，剖析廣州公共財(cái)政現(xiàn)狀，萃取國(guó)外公共財(cái)政立法精華，提出以財(cái)政收入、支出、預(yù)算法定化原則，財(cái)政公開原則，績(jī)效評(píng)估、監(jiān)督問(wèn)責(zé)原則為核心的立法創(chuàng)新模式，助力廣州公共財(cái)政體制的完善及財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)，對(duì)我國(guó)地方公共財(cái)政法律體制研究與實(shí)踐起到示范作用。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；制度缺陷；經(jīng)驗(yàn)借鑒；立法創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D9222

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-055X（2014）03-0069-06

公共財(cái)政是為市場(chǎng)提供“公共”服務(wù)并彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的國(guó)家財(cái)政，它受“公共”的規(guī)范、決定和制約。［1］96自亞當(dāng)·斯密在1776年發(fā)表的《國(guó)富論》中通過(guò)《論君王或國(guó)家的收入》專章論述將國(guó)家的財(cái)政收支限定在“抵御外敵入侵以保護(hù)社會(huì)，設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)以維護(hù)秩序，建設(shè)并維持公共機(jī)構(gòu)及公共工程”［2］660三個(gè)方面以來(lái)，公共財(cái)政已成為踐行財(cái)政民主、優(yōu)化資源配置、減少貪污腐敗的有效財(cái)政模式，被經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛采用。我國(guó)從上世紀(jì)90年代中期開始，將公共財(cái)政的制度框架引入政府財(cái)政改革的目標(biāo)路徑之中?，F(xiàn)階段，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，公共財(cái)政成為改革的重要內(nèi)容并為之提供物質(zhì)保障。公共財(cái)政制度的健全與完善，對(duì)實(shí)現(xiàn)民主法治、公平正義有著重要意義。

一、廣州公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀及面臨困難

就廣州的地方財(cái)政而言，財(cái)政收入的規(guī)模和增長(zhǎng)走在了全省、甚至全國(guó)前列，隨著廣州經(jīng)濟(jì)走向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的新階段，地方財(cái)政體制正逐步向公共財(cái)政方向轉(zhuǎn)變，但公共財(cái)政建設(shè)還存在著公共性、透明度、有效性不足的問(wèn)題。

（一）廣州公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀

廣州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在活力和發(fā)展速度令人矚目，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持快速、平穩(wěn)增長(zhǎng)。2006年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到606841億元［3］，2010年首次超過(guò)萬(wàn)億元［4］，2013年達(dá)到1542014億元。［5］地方財(cái)政一般預(yù)算收入2006年達(dá)到42708億元，2013年，達(dá)到114179億元。［5］與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，用于教育、科技、文化、社會(huì)保障等民生和各項(xiàng)公共事業(yè)的支出也保持快速增長(zhǎng)，并基本維持占市本級(jí)支出75%的比例，2010年為31726億元［4］，2013年達(dá)4623億元。［5］

與此同時(shí)，廣州公共財(cái)政改革也穩(wěn)步推進(jìn)并取得了顯著的成效：首先，實(shí)行部門預(yù)算改革，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管。2000年通過(guò)《廣州市市本級(jí)部門預(yù)算編制改革總體方案》，推進(jìn)了“編制部門預(yù)算、建立綜合財(cái)政預(yù)算、推行零基預(yù)算、改革預(yù)算編制方法”四項(xiàng)預(yù)算改革措施；其次，規(guī)范非稅收收入。2006年頒布《廣州市非稅收入管理辦法》，按照“收繳分離和收支兩條線”的管理模式，對(duì)非稅收入的“征收管理、資金管理、支出管理、票據(jù)管理”環(huán)節(jié)做了較為全面的規(guī)范；最后，建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。2008年制定了《廣州市財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試行辦法》，建立項(xiàng)目用款單位自評(píng)與財(cái)政部門評(píng)價(jià)的考評(píng)機(jī)制，“對(duì)績(jī)效優(yōu)良的項(xiàng)目類別給予鼓勵(lì)和支持，優(yōu)先安排預(yù)算，反之則減少或不再安排”。

（二）廣州實(shí)施公共財(cái)政面臨的困難

廣州公共財(cái)政改革有力推進(jìn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入快速增長(zhǎng)起到了推動(dòng)與保障作用，但財(cái)政管理仍存在 “越位”、“缺位”的現(xiàn)象，造成收入分配不公、公共資源浪費(fèi)等問(wèn)題?，F(xiàn)階段，實(shí)施公共財(cái)政面臨的困難主要有以下方面：

1．公共財(cái)政的公共性不足

公共性是公共財(cái)政最本質(zhì)的特征。財(cái)政管理體制的構(gòu)建和改革、財(cái)政收支總量和結(jié)構(gòu)的確定以及財(cái)政管理過(guò)程的實(shí)施，都必須服從于財(cái)政滿足公共需要的目的。［6］414廣州公共財(cái)政的公共性不足，集中體現(xiàn)在：政府提供的公共產(chǎn)品的范圍沒有充分滿足社會(huì)公共需要，并且公共產(chǎn)品的價(jià)格也倍受質(zhì)疑。廣州市屬全資國(guó)有企業(yè)廣州市水務(wù)投資集團(tuán)有限公司“至2010年12月底為推進(jìn)西江引水工程、污水治理工程、河涌綜合整治等工程項(xiàng)目建設(shè)融資220億元”［7］，2012年“水投集團(tuán)”屬下市自來(lái)水公司公布“由于前期的治理工作每年需要償還大額的利息，為彌補(bǔ)虧損需要向市民提升水價(jià)”［8］，問(wèn)題在于市民對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策沒有參與也并不知情，卻要市民承受經(jīng)營(yíng)后果并支付更高的公共產(chǎn)品價(jià)格，損害了公共財(cái)政公共性的本質(zhì)特征。

2．公共財(cái)政的透明度不足

財(cái)政透明度不足，導(dǎo)致財(cái)政資金被截留、挪用、貪污的事件時(shí)有發(fā)生，損害了政府的公信力，影響了民主法治、公平正義的實(shí)現(xiàn)。市審計(jì)局出具的《關(guān)于廣州市2011年度市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告》指出：“經(jīng)過(guò)對(duì)市教育局、科技和信息化局、交委等8個(gè)部門的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有5個(gè)部門未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理規(guī)定，涉及金額8991萬(wàn)元，有3個(gè)部門存在虛列支出、擴(kuò)大支出范圍等問(wèn)題，涉及金額1449萬(wàn)元?！保?］

3．公共財(cái)政的有效性不足

廣州市多年來(lái)用于民生和各項(xiàng)公共事業(yè)的支出金額不斷增長(zhǎng)，支出比例基本都維持了占市一級(jí)支出75%較高的水平，但是對(duì)于資金的使用情況以及公共事業(yè)項(xiàng)目的推進(jìn)情況是否達(dá)成了預(yù)定的目標(biāo)和成效，缺乏有效的考核與監(jiān)督。有效性不足導(dǎo)致“社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后，社會(huì)服務(wù)管理還不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化；關(guān)系到居民的切身利益的住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等問(wèn)題與市民要求仍然有一定距離；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化還存在較大差距。［10］16

二、廣州公共財(cái)政立法的缺陷

廣州公共財(cái)政存在公共性、透明度、有效性不足問(wèn)題的根本原因在于廣州公共財(cái)政法律制度上還存在一定的缺陷，缺乏有針對(duì)性、可操性的實(shí)施細(xì)則，政府部門的財(cái)政行為缺乏健全的法律規(guī)范予以規(guī)制?？傮w而言，廣州公共財(cái)政立法的缺陷包括以下幾個(gè)方面：

（一）未充分體現(xiàn)財(cái)政法定原則

財(cái)政法定原則，是法治精神在財(cái)政領(lǐng)域的體現(xiàn)，它要求一切財(cái)政活動(dòng)，包括財(cái)政立法活動(dòng)和財(cái)政執(zhí)法活動(dòng)、財(cái)政收入與支出等，都要依法進(jìn)行。［11］34目前我國(guó)除企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等個(gè)別稅種經(jīng)過(guò)全國(guó)人大或其常務(wù)委員會(huì)立法之外，絕大部分以行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律規(guī)范為主，稅收法定原則體現(xiàn)不充分。盡管廣州沒有稅收立法權(quán)，但有權(quán)設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。目前的現(xiàn)狀是收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)往往通過(guò)地方政府規(guī)章的形式或者通過(guò)財(cái)政局、物價(jià)局核準(zhǔn)等方式設(shè)定，大多沒有經(jīng)過(guò)人大會(huì)議的審議。鑒于廣州市非稅收收入金額不斷增加，所占財(cái)政收入比重也越來(lái)越大，在財(cái)政收入方面確立財(cái)政法定原則已成為亟待解決的問(wèn)題。除了財(cái)政收入方面，在財(cái)政支出體制方面也存在“越位”、“缺位”的問(wèn)題，財(cái)政資金支出范圍及標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)范、明確的依據(jù)，支出決策也沒有很好地體現(xiàn)市民的意志。

（二）缺乏完備的預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則

我國(guó)《預(yù)算法》尚欠完備，其修訂也歷經(jīng)數(shù)年、幾度擱淺，《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》、《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》等地方法規(guī)也未能起到很好的作用。主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，預(yù)算編制缺乏細(xì)致的規(guī)范。廣州的預(yù)算科目一般只列到款，有的僅列到類，人大審議時(shí)難以全面了解資金使用用途，也無(wú)法對(duì)資金使用效益進(jìn)行考核監(jiān)督；其次，人大會(huì)期與預(yù)算執(zhí)行期間存在沖突。廣州市人大會(huì)議一般在每年2月召開，在此之前的財(cái)政預(yù)算實(shí)質(zhì)是在未經(jīng)審批的情況下實(shí)施，其合法性存在問(wèn)題；再次，未明確預(yù)算否決的法律后果?！额A(yù)算法》僅規(guī)定了預(yù)算的審議，但如果預(yù)算未能通過(guò)如何保障政府財(cái)政正常運(yùn)行欠缺規(guī)范；最后，預(yù)算法律責(zé)任不完善?！额A(yù)算法》73-75條規(guī)定“未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款，隱瞞預(yù)算收入”等三種預(yù)算違法情形，但未明確責(zé)任主體，責(zé)任種類也僅有行政處分一種，廣州市對(duì)此也缺乏細(xì)化的規(guī)定。

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（三）沒有財(cái)政公開的具體規(guī)定

廣州市財(cái)政局于2009年在政府網(wǎng)站上公開了114個(gè)市級(jí)部門的預(yù)算，當(dāng)時(shí)獲得了社會(huì)的廣泛的認(rèn)同。而國(guó)家財(cái)政部在2010年3月1日頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作指導(dǎo)意見》，但對(duì)信息公開的要求遠(yuǎn)沒有達(dá)到2009年廣州所公開的程度。如果僅僅以財(cái)政部“指導(dǎo)意見”作為公開要求，會(huì)造成財(cái)政公開改革步伐的停滯。因此，對(duì)于上位法的效力與適用等法律方法問(wèn)題的認(rèn)識(shí)成為如何深化財(cái)政公開改革推進(jìn)的關(guān)鍵，從現(xiàn)狀來(lái)看，廣州2010年之后的預(yù)算公開直接執(zhí)行了該“指導(dǎo)意見”，而未制定細(xì)化規(guī)定。

（四）財(cái)政績(jī)效評(píng)估及財(cái)政監(jiān)督法規(guī)欠缺操作性

有效性是公共財(cái)政改革的根本目標(biāo)。政府要實(shí)現(xiàn)有效的參與社會(huì)收入分配并向市民提供公共產(chǎn)品，市民要有效履行繳納稅收的義務(wù)并享受政府提供的公共產(chǎn)品，必須充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)估機(jī)制與監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制的作用。廣州分別于2002年和2008年頒布實(shí)施了《市財(cái)政局行政執(zhí)法責(zé)任制試行辦法》、《市政府部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，加強(qiáng)了監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估，但仍存在監(jiān)督、考評(píng)主體不清晰，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不明確，監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估程序可操性不強(qiáng)，問(wèn)責(zé)機(jī)制欠缺等問(wèn)題。最突出的問(wèn)題是上述文件在性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理程序，并非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的考核與監(jiān)督，是公共產(chǎn)品提供的實(shí)效性不足的重要原因。

（五）公益性國(guó)有企業(yè)管理的專門立法缺失

隨著《公司法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理暫行條例》等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)管理已經(jīng)逐步規(guī)范化，但是對(duì)于向市民提供公共產(chǎn)品以滿足公共需求的公益性國(guó)有企業(yè)，就其設(shè)立目的、經(jīng)營(yíng)范圍、是否公開預(yù)算等方面缺乏分類管理。就廣州市而言，實(shí)際面臨的情況是，承擔(dān)著公共服務(wù)職能的“水投集團(tuán)”和“城投集團(tuán)”等公益性國(guó)有企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)的范圍、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、經(jīng)營(yíng)方式、重大融資等重大信息完全由企業(yè)自身決定，這些企業(yè)是市場(chǎng)的唯一供應(yīng)商，且處于絕對(duì)壟斷地位，其經(jīng)營(yíng)后果直接影響公共產(chǎn)品的價(jià)格。

三、國(guó)外公共財(cái)政立法經(jīng)驗(yàn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政的基本框架已經(jīng)建立，形成了以憲法、稅收基本法等憲法性規(guī)范為基礎(chǔ)，財(cái)政收支法律為主體的較為完備的公共財(cái)政法律體系，將政府的財(cái)政行為納入法律規(guī)范之下，以保障公民基本權(quán)利。他們對(duì)于公共財(cái)政的立法經(jīng)驗(yàn)值得我們研究和借鑒。

（一）確立財(cái)政法定原則

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家大多都在憲法上確立財(cái)政法定的原則，通過(guò)立法嚴(yán)格規(guī)范政府財(cái)政行為。美國(guó)《憲法》第1條第7款1項(xiàng)規(guī)定：“征稅法案應(yīng)由眾議院提出，但參議院可以以處理其他法案的方式提出或批準(zhǔn)修正案”，第1條第9款7項(xiàng)規(guī)定：“非經(jīng)法律允許，不得從國(guó)庫(kù)提取任何款項(xiàng)”，通過(guò)確立財(cái)政法定原則，以憲法的形式授予議會(huì)財(cái)政收支的決定權(quán)；德國(guó)《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第一章“基本權(quán)利”第14條第2項(xiàng)的規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，即其使用應(yīng)有利于公眾”，以此明確財(cái)政收入的使用目的。除了稅收之外，各國(guó)對(duì)政府收費(fèi)及標(biāo)準(zhǔn)也往往按照財(cái)政法定要求予以立法：韓國(guó)地方收費(fèi)項(xiàng)目由地方議會(huì)批準(zhǔn)，采取聽證程序向公眾征求意見，對(duì)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往采用低于平均成本的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完備的財(cái)政預(yù)算管理體系

預(yù)算是財(cái)政法律體制的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視預(yù)算立法，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算責(zé)任等預(yù)算行為。首先，嚴(yán)格的預(yù)算編制要求。日本立法要求政府所有的財(cái)政行為必須制定財(cái)政預(yù)算，通過(guò)一般賬戶、特殊賬戶和政府關(guān)聯(lián)三種預(yù)算類型保障議會(huì)對(duì)預(yù)算全面、細(xì)致的了解；其次，合理的預(yù)算編制日程。為確保議會(huì)充足的審議時(shí)間，美國(guó)的聯(lián)邦預(yù)算一般在新的財(cái)政年度（N年）開始前的18個(gè)月啟動(dòng)，在N-2年的3月由管理與預(yù)算辦公室（OMB）向聯(lián)邦政府各部門發(fā)出預(yù)算通知，N-1年2月總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交預(yù)算草案，N-1年4月國(guó)會(huì)兩院通過(guò)共同決議，N-1年6月國(guó)會(huì)兩院通過(guò)預(yù)算撥款法案，N-1年10月下一年度（N年）財(cái)政預(yù)算正式實(shí)施；最后，明確預(yù)算被否決的法律后果。《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第111條規(guī)定德國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算具有否決權(quán)，同時(shí)也規(guī)定在預(yù)算法案未獲通過(guò)的情況下政府可以就“政府運(yùn)行、償付債務(wù)以及上一年度的公共開支方面”項(xiàng)目進(jìn)行開支，以確保政府能夠繼續(xù)順利運(yùn)行。

（三）明確、清晰的財(cái)政公開制度

財(cái)政的透明度是衡量公共財(cái)政制度發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)，提升透明度是增強(qiáng)財(cái)政公共性的重要手段，是開展財(cái)政監(jiān)督的前提。關(guān)于預(yù)算的公開和財(cái)政的透明度問(wèn)題，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)理事會(huì)頒布了《財(cái)政透明度良好做法守則》，對(duì)“預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告的公開，財(cái)政透明度真實(shí)性保證”等事項(xiàng)作了指引。美國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)告采用的是IMF的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公布涉及財(cái)政支出的重大項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。除了制定財(cái)政預(yù)算之外，英國(guó)政府還會(huì)提供預(yù)算前報(bào)告，記載了財(cái)政收入和支出的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，使公眾能夠全面了解并進(jìn)行廣泛的監(jiān)督。

（四）有效的績(jī)效預(yù)算及財(cái)政監(jiān)督法律制度

績(jī)效預(yù)算的特點(diǎn)是將預(yù)算的撥付與政府的工作績(jī)效有機(jī)結(jié)合，以確保財(cái)政支出取得實(shí)效。澳大利亞是較早開展績(jī)效預(yù)算的國(guó)家之一，其主要在過(guò)往年度的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行分析總結(jié)，并對(duì)預(yù)算實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合市民對(duì)政府提供公共產(chǎn)品的需求，制定下一年度的基本預(yù)算，政府各部門根據(jù)總體行政目標(biāo)分解制定自身的工作計(jì)劃，通過(guò)實(shí)施工作計(jì)劃與預(yù)算計(jì)劃，在財(cái)政年度結(jié)束時(shí)由議會(huì)組織的專業(yè)委員會(huì)對(duì)政府工作及財(cái)政支出績(jī)效機(jī)型考核評(píng)價(jià)。財(cái)政監(jiān)督也是保障財(cái)政有效性的重要手段，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家較有代表性財(cái)政監(jiān)督模式有三種：英國(guó)是立法型財(cái)政監(jiān)督模式，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)、國(guó)家審計(jì)署和公共帳目委員會(huì)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要由議員組成并向議會(huì)負(fù)責(zé)；法國(guó)是司法性財(cái)政監(jiān)督模式，審計(jì)法院由法官組成并承擔(dān)財(cái)政監(jiān)督工作；日本是獨(dú)立型財(cái)政監(jiān)督模式，會(huì)計(jì)檢察院即不隸屬國(guó)會(huì)，也不隸屬政府，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)。

（五）健全的公益性國(guó)有企業(yè)監(jiān)管法律制度

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于公益性國(guó)企一般都有明確的法律進(jìn)行規(guī)范，其經(jīng)營(yíng)目的大多不是追求收益最大化而是向市民提供公共產(chǎn)品。他們對(duì)關(guān)于公益性國(guó)有企業(yè)的管理主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：首先，嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入。美國(guó)成立新的國(guó)有公共服務(wù)項(xiàng)目公司必須由國(guó)會(huì)通過(guò)一個(gè)相應(yīng)的法案，即每一個(gè)公共公司的設(shè)立、職能、運(yùn)行等由一個(gè)“單行法律”予以規(guī)范；其次，明確的公共服務(wù)范圍。歐洲的國(guó)有企業(yè)只能在不能夠依靠自由競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的領(lǐng)域才能設(shè)立，除此之外應(yīng)交給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)去解決；最后，透明的財(cái)務(wù)公開。英國(guó)立法要求公益性國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)必須向社會(huì)公眾公開，使公眾能夠獲悉其成本、利潤(rùn)等經(jīng)營(yíng)狀況。

四、廣州公共財(cái)政立法的創(chuàng)新

財(cái)政民主，是民主法治的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)民主法治的主要途徑。不僅體現(xiàn)的是憲政主義與法治主義精神，更體現(xiàn)了政治民主和經(jīng)濟(jì)民主的統(tǒng)一。［12］73財(cái)政民主就是要求將政府的財(cái)政行為納入法治的范疇，通過(guò)民主決策與監(jiān)督，規(guī)制政府財(cái)政收入、支出、預(yù)算等財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程。為加快廣州“新型城市化建設(shè)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一種既符合國(guó)際慣例，又具有中國(guó)特色、廣州地方特色的新型法治模式。

（一）明確財(cái)政法定原則

公共性是公共財(cái)政制度最重要的特征，也是公共財(cái)政區(qū)別于其他類型財(cái)政模式的最顯著之處。要保證公眾對(duì)政府財(cái)政行為的參與，使政府財(cái)政行為緊緊圍繞滿足社會(huì)公共的需要，只有堅(jiān)持財(cái)政法定原則。

1．明確財(cái)政收入法定原則

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財(cái)政收入法定原則要求財(cái)政收入的全過(guò)程都應(yīng)要納入法律框架之下，既要規(guī)制行政機(jī)關(guān)的財(cái)政行為不得“越位”，也要督促立法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)不得“缺位”，財(cái)政立法應(yīng)“從對(duì)行政權(quán)的限制，發(fā)展為對(duì)立法權(quán)的限制，直至以保護(hù)納稅人權(quán)利為中心”。［13］195第一，財(cái)政收入應(yīng)全部納入預(yù)算管理。無(wú)論稅收還是行政收費(fèi)都是財(cái)政收入的組成部分，取消預(yù)算外資金、將全部收入納入預(yù)算管理是預(yù)算合法化的首要問(wèn)題，是增加預(yù)算透明度的關(guān)鍵，也是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的必經(jīng)程序；第二，提升收費(fèi)項(xiàng)目的立法層級(jí)。收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立首要應(yīng)通過(guò)人大立法，在人大立法效率未及等情況下需要通過(guò)立法授權(quán)行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)“在該法律中確定授權(quán)之內(nèi)容、目的及范圍，在法規(guī)性命令中應(yīng)標(biāo)明其指定的法律依據(jù)”，“以避免立法機(jī)關(guān)之立法權(quán)旁落于行政機(jī)關(guān)”；［14］40第三，采取低于平均成本原則。政府收取稅費(fèi)并向市民提供公共產(chǎn)品，法律性質(zhì)屬于國(guó)民收入的二次分配，需要更加注重公平，要關(guān)注社會(huì)收入分配的不平衡以及居民的最低消費(fèi)水平，在此意義上，低于平均成本的原則是最為合理的公共產(chǎn)品價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

2．明確財(cái)政支出法定原則

公共支出的法定化，重在確定公共支出的范圍。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政應(yīng)以滿足社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源的配置，公共支出范圍必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范。［15］68對(duì)于社會(huì)公共需要，總的原則是市場(chǎng)可以很好地解決的領(lǐng)域交給市場(chǎng)去解決，政府僅承擔(dān)非市場(chǎng)領(lǐng)域的支出。具體而言在以下幾個(gè)方面：第一，市場(chǎng)完全失靈的領(lǐng)域（如社會(huì)治安、行政管理、國(guó)防等），市場(chǎng)主體不愿進(jìn)入或者法律禁止進(jìn)入，必須由財(cái)政支出來(lái)承擔(dān)；第二，市場(chǎng)能夠解決又無(wú)法很好地解決的領(lǐng)域（如自來(lái)水供應(yīng)、城市清潔等），市場(chǎng)主體雖可以進(jìn)入，但由于資本的逐利本性會(huì)令服務(wù)質(zhì)量難以保證或者服務(wù)費(fèi)用難以降低，這些領(lǐng)域不適宜僅依靠市場(chǎng)的力量解決，可由財(cái)政來(lái)支出；第三，市場(chǎng)能夠解決但無(wú)法及時(shí)解決的領(lǐng)域（如高新技術(shù)研發(fā)），僅依靠市場(chǎng)的力量不利于實(shí)現(xiàn)快速突破，也可由財(cái)政支出承擔(dān)。

（二）制定預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則

公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以保障人權(quán)為宗旨,以充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主為核心，以財(cái)政法治為保障。公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代政府預(yù)算基礎(chǔ)之上的財(cái)政制度，預(yù)算制度是關(guān)于民眾贊同和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的法律規(guī)范。［16］1預(yù)算是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的程序路徑，是實(shí)現(xiàn)民主決策與監(jiān)督的必要措施。目前，國(guó)家的預(yù)算法律制度尚未形成完善體系，廣東省、廣州市的地方法規(guī)也未能很好地起到全面補(bǔ)充作用。廣州市可梳理我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算立法，在不與上位法違背的基礎(chǔ)上，細(xì)化預(yù)算實(shí)施細(xì)則以形成具有廣州特色的預(yù)算法律體系：首先，提高預(yù)算編制要求、細(xì)化預(yù)算科目、充實(shí)預(yù)算內(nèi)容，使人大能夠全面完整審議；其次，解決預(yù)算與人大會(huì)期的問(wèn)題。借鑒美國(guó)的預(yù)算審議模式，當(dāng)年（N年）的預(yù)算在N-2年起動(dòng)編制程序，在N-1年度內(nèi)獲得人大的批準(zhǔn)之后再實(shí)施；再次，補(bǔ)充預(yù)算未通過(guò)的法律后果。借鑒德國(guó)的立法模式，規(guī)定在預(yù)算未獲通過(guò)的情況下，規(guī)定在政府運(yùn)行、償付債務(wù)以及上一年度的公共開支方面能夠繼續(xù)使用財(cái)政資金，保障政府運(yùn)營(yíng)不至癱瘓；最后，完善預(yù)算法律責(zé)任。針對(duì)預(yù)算責(zé)任主體不夠明確，責(zé)任種類過(guò)于簡(jiǎn)單的問(wèn)題，廣州市可以立法明確預(yù)算法律責(zé)任承擔(dān)主體為人大及其常務(wù)委員會(huì)、項(xiàng)目用款單位、財(cái)政部門、審計(jì)部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人等。由于預(yù)算行為作為一種典型的經(jīng)濟(jì)法行為，其專業(yè)性和綜合性決定了需要對(duì)其進(jìn)行各種法律調(diào)整手段有機(jī)結(jié)合的綜合調(diào)整，包括民事的、行政的、刑事的、程序的、褒獎(jiǎng)的、社會(huì)性的等等各種手段［17］98，因此相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任也應(yīng)包括行政、刑事、經(jīng)濟(jì)等責(zé)任形式。

（三）健全財(cái)政公開法律制度

財(cái)政公開的核心是預(yù)算信息公開。預(yù)算信息全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的批露，不僅是人大代表對(duì)政府預(yù)算實(shí)現(xiàn)有效審議的關(guān)鍵，也是社會(huì)公眾參與預(yù)算審議的前提。［18］78財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》僅是財(cái)政公開的基本要求，但整體來(lái)講，公開的程度與公共財(cái)政公共性的要求還相去甚遠(yuǎn)。從立法法的規(guī)定來(lái)看，廣州2009年進(jìn)行的預(yù)算公開改革嘗試是對(duì)“指導(dǎo)意見”的細(xì)化，實(shí)質(zhì)上并未違反上位法的規(guī)定，深化財(cái)政公開信息改革并無(wú)法律障礙，不應(yīng)半途而廢。改革的方向可以參照國(guó)際貨幣基金組織(IMF)理事會(huì)頒布的《財(cái)政透明度良好做法守則》，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告的公開、財(cái)政透明度真實(shí)性保證的指引制定更加細(xì)化的財(cái)政公開細(xì)則，使市民能夠及時(shí)獲取完全、詳細(xì)的財(cái)政信息，以保障公眾對(duì)財(cái)政的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院2007年頒布了《政府信息公開條例》將預(yù)、決算等財(cái)政信息列入信息公開范圍，該條例還在第29條提出要求完善政府信息公開的考核、評(píng)議以及責(zé)任追究制度。但在實(shí)際執(zhí)行層面這些規(guī)定由于沒有實(shí)操細(xì)則被虛置，廣州可通過(guò)立法細(xì)化公開考核及責(zé)任追究制度以鞏固財(cái)政信息透明度改革的成果，強(qiáng)化財(cái)政公開的執(zhí)行力度。

（四）完善績(jī)效預(yù)算、財(cái)政監(jiān)督法律體系

公共財(cái)政改革的根本目標(biāo)是進(jìn)一步理順地方政府與納稅人的關(guān)系，使政府的征稅、用稅始終圍繞著如何依法向納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品和公共服務(wù)展開。要確保財(cái)政公共性的本質(zhì)，績(jī)效預(yù)算、財(cái)政監(jiān)督制度是兩種有效手段。廣州的績(jī)效考核程序過(guò)于簡(jiǎn)單，最關(guān)鍵的是考核只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理方式，主體并非權(quán)力機(jī)關(guān)。廣州可借鑒澳大利亞的模式建立績(jī)效預(yù)算制度：首先，政府各部門制定年度工作目標(biāo)和計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體措施和方法以及所需的資源，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)算；其次，由政府部門按照工作計(jì)劃及預(yù)算，自主、靈活的執(zhí)行預(yù)算；最后，在執(zhí)行部門實(shí)施工作計(jì)劃、使用預(yù)算之后，由人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（必要時(shí)可以聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)）對(duì)績(jī)效目標(biāo)是否達(dá)成、預(yù)算是否正確使用進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，保障財(cái)政支出的實(shí)際效果。

強(qiáng)化公共財(cái)政監(jiān)督制度，確保公共財(cái)政資金安全運(yùn)行、規(guī)范管理和有效使用，對(duì)于推進(jìn)民主政治、依法治國(guó)、保證國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)和從源頭上防治腐敗都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。［19］59做好財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)需要改善以下幾個(gè)方面：首先，設(shè)立權(quán)責(zé)分明、職責(zé)清晰的財(cái)政監(jiān)督主體。目前廣州財(cái)政的監(jiān)督仍然是以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督為主，人大并沒有起到最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用，對(duì)此可以借鑒英國(guó)立法型的財(cái)政監(jiān)督模式，構(gòu)建以權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督為主體，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督廣泛參與的監(jiān)督模式；其次，完善財(cái)政監(jiān)督程序。人大財(cái)政監(jiān)督應(yīng)通過(guò)完善財(cái)政預(yù)算的審議程序來(lái)進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督應(yīng)著重建立相互制約機(jī)制，使預(yù)算管理部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門各盡其職，社會(huì)監(jiān)督應(yīng)注重細(xì)化《政府信息公開法》、《廣州市政府信息公開規(guī)定》的內(nèi)容，使之更具操作性；最后，完善財(cái)政監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。目前我國(guó)還沒有明確的財(cái)政監(jiān)督問(wèn)責(zé)法律規(guī)范，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督形同虛設(shè)，完善財(cái)政監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制是落實(shí)財(cái)政監(jiān)督、確保財(cái)政支出效果的重要措施。

（五）建立公益性國(guó)有企業(yè)分類管理制度

按照公共財(cái)政公共性的要求，承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和向市民收取服務(wù)費(fèi)用職能的公益性國(guó)有企業(yè)的管理應(yīng)體現(xiàn)財(cái)政民主原則。針對(duì)“城投集團(tuán)”、“水投集團(tuán)”等國(guó)企所引發(fā)的問(wèn)題，廣州有必要對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)制定相應(yīng)的管理規(guī)范：首先，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類管理。將國(guó)有企業(yè)劃分為公益性（如城市供水、市政維護(hù)等）和其他競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)（如汽車、房地產(chǎn)等），針對(duì)不同類型的企業(yè)采取不同的管理方式。對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè)，其基本預(yù)算、決算向社會(huì)或人大公布，其性質(zhì)應(yīng)設(shè)定為非營(yíng)利性；其次，對(duì)公益性國(guó)有企業(yè)進(jìn)行立法管理?？山梃b美國(guó)立法授權(quán)的管理模式，在設(shè)立公益性國(guó)有企業(yè)前通過(guò)立法程序規(guī)定其經(jīng)營(yíng)范圍，明確公司的獨(dú)立法人地位以及公司與政府之間的關(guān)系，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)給該國(guó)有企業(yè)設(shè)定明確的、可考核的財(cái)務(wù)目標(biāo)，使公益性國(guó)企職能回歸到公益的地位；最后，建立經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)定期報(bào)告、審計(jì)制度，使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況讓市民知悉，充分接受市民的監(jiān)督，從而在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候方能得到市民的理解和信任。

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Legal Thought on Structuring of Public Finance in Guangzhou

ZHANG Fuqiang，WANG Tingang

（Law School, South China University of Technology, Guangzhou 510006, Guangdong, China）

Abstract: The reform of public finance in Guangzhou, which played an important and positive role for improving living condition of people, economic development of social, and the environment of the city, is effective. On the other hand, the system of public finance has its faults, including the lack of publicity, transparency, and effectiveness. To improve the system, furthermore, to take an important role of demonstration for other cities in China, the principle of financial legality, publicity, and government performance evaluation have to be conformed to.

Keywords: public finance; the defect of system; experience and reference; legislative innovation

（責(zé)任編輯：鄧澤輝）

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