田霏+++陳占民+++朱德慧

摘 要：突發(fā)公共事件信息具有海量、分散、多樣和復(fù)雜等特性，對突發(fā)公共事件應(yīng)急信息的管理關(guān)系到應(yīng)急管理工作的整體效能和長遠發(fā)展，對基層央行加強應(yīng)急管理具有十分重要的借鑒意義和研究價值。本文分析了我國應(yīng)急信息管理中存在的主要問題，借鑒其它國家管理經(jīng)驗，提出完善我國應(yīng)急信息管理的可行路徑。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；應(yīng)急信息；管理

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（7）-0093-04

一、文獻綜述

目前，對于應(yīng)急信息管理的研究，學(xué)者們多從交叉領(lǐng)域或者應(yīng)急管理的某個環(huán)節(jié)展開。單純以危機信息作為研究對象的則較少。具體而言，研究者們對于應(yīng)急信息管理的研究可大致區(qū)分為五類：

（一）宏觀制度層面的研究。劉霞等人集中探討了我國應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)和重構(gòu)思路，深刻分析了我國應(yīng)急管理條塊分割、銜接不足、缺乏聯(lián)動、信息管理低效等問題。林艷玉則重點分析了我國突發(fā)事件應(yīng)急管理與應(yīng)急能力建設(shè)中存在的職能缺位、機制缺位等問題，指出了我國在應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)、信息披露等方面存在的諸多不足，探討了完善信息溝通機制的相關(guān)措施。楊渝南以信息資源配置為研究重點，從宏觀和微觀兩個層面概況了我國應(yīng)急管理信息資源的現(xiàn)狀及存在的問題。

（二）危機信息和溝通視角的研究。朱建鋒等人較為全面地總結(jié)了我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中有關(guān)信息共享的研究成果，從信息共享的宏觀機制和微觀技術(shù)領(lǐng)域兩個層面，較為全面地總結(jié)了信息共享領(lǐng)域的既有研究成果，探討了異構(gòu)信息互操作和信息共享實現(xiàn)模式，提出了設(shè)定應(yīng)急管理信息共享標準和應(yīng)急管理信息共享系統(tǒng)模型的建議，為克服“信息孤島”等問題提供了有益參考。劉健等人通過構(gòu)建不完全信息動態(tài)博弈模型，并結(jié)合算例分析，提出了構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫、建立信息管理系統(tǒng)、構(gòu)建部門聯(lián)動機制等有效措施。

（三）交叉領(lǐng)域的研究。李華強等人以數(shù)據(jù)分析的方式重點論述了信息傳播和有效管理對抑制公眾恐慌心理的重大影響。孫慶峰等人結(jié)合我國應(yīng)急疏散信息管理現(xiàn)狀及物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，提出了基于物聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建應(yīng)急疏散信息平臺的構(gòu)想。韋琦則從我國應(yīng)急物流的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，從搭建標準統(tǒng)一的信息平臺、加強預(yù)警防御系統(tǒng)等方面，提出了構(gòu)建我國應(yīng)急物流信息系統(tǒng)的基本框架。劉紅芹等人則從應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的角度，探討了信息溝通在協(xié)調(diào)聯(lián)動中的重要性。

（四）基于地方實踐的個案研究。黃以寬從信息化在世博會應(yīng)急管理中的實際應(yīng)用入手，論述了我國信息化運行突發(fā)事件處置所進行的嘗試、取得的成效及存在的問題。孫慶峰等人從信息平臺、指揮平臺、物理實現(xiàn)平臺等方面對應(yīng)急物流平臺的構(gòu)建進行探討，按照應(yīng)急物流的功能，較為細致地將應(yīng)急物流信息平臺劃分為保障模塊、決策模塊、物資籌措與儲備模塊、配送模塊和運輸管理模塊等五個模塊。

（五）信息技術(shù)層面的研究。袁維海從應(yīng)急信息系統(tǒng)發(fā)展歷程、模式選擇、管理架構(gòu)等方面，論述了我國應(yīng)急信息系統(tǒng)的相關(guān)知識及其可行性的管理架構(gòu)?？芫V等人則重點探討了如何運用數(shù)據(jù)倉庫和管理信息系統(tǒng)等技術(shù)，建立突發(fā)公共事件信息管理框架，實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的實時信息收集、監(jiān)測、處理等目的。陳如明則從INTERNET2、NGN、GENI及“三網(wǎng)融合”等技術(shù)領(lǐng)域，重點闡述了我國未來信息通信網(wǎng)絡(luò)的走向，分析了集群專用移動通信及應(yīng)急聯(lián)動通信存在的主要問題。

二、我國應(yīng)急信息管理中存在的主要問題

（一）缺乏獨立的應(yīng)急信息管理機構(gòu)。盡管我國實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，國務(wù)院是全國應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，但從實踐中來看，我國仍缺乏常設(shè)的、具有獨立地位的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門。地方政府和各單位的應(yīng)急中心大體分為以下幾種：一是辦公室設(shè)在地方政府辦公室，同級各單位之間及各專業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)工作多分散在對應(yīng)的部分承擔，跨部門之間缺乏協(xié)同管理。二是以110報警服務(wù)臺為基礎(chǔ)，成立應(yīng)急聯(lián)動中心，負責社會聯(lián)動系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)和運作。三是以人防部門作為防災(zāi)救援工作的綜合協(xié)調(diào)部門?？傮w來看，上下級單位之間應(yīng)急管理工作的垂直溝通效率、質(zhì)量較高，同級各單位之間以及跨行業(yè)、跨部分的各單位上下級之間的交叉聯(lián)系較弱，體現(xiàn)出“縱強橫弱”的特點。

（二）缺乏高效的應(yīng)急信息管理機制。目前，我國對應(yīng)急信息的管理普遍反映出溝通不暢、信息共享機制缺失的問題，具體來看，可歸納為三個方面的原因：一是未建立有效的預(yù)防預(yù)警機制。從我國的應(yīng)急處置實踐來看，從政府到社會公眾的信息傳播并沒有障礙。但社會公眾在獲得處置信息后，在實際處置和反饋信息的過程中，大多無法立即采取有效的應(yīng)急處置措施，從而造成了應(yīng)急信息預(yù)防預(yù)警機制的失效。二是缺乏快速反應(yīng)機制。由于缺乏獨立的應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和相應(yīng)的預(yù)防預(yù)警機制，當出現(xiàn)突發(fā)公共事件后，各部門、各單位無法及時獲得統(tǒng)一的行動指令，且相互之間大多不知道對方獲得的信息和工作責任，應(yīng)急處置各參與方之間缺乏協(xié)同，造成各自為戰(zhàn)、效率低下的狀況，無法實現(xiàn)對突發(fā)公共事件的快速協(xié)同反映。三是缺乏有效的信息披露機制。應(yīng)急信息披露主體、披露范圍和程度等仍不明確，且在披露的時間、信息真實性等方面缺乏明確規(guī)定。

（三）缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)。從應(yīng)急信息管理的實踐來看，我國距離全面協(xié)同的應(yīng)急信息平臺體系建設(shè)階段還有一定的距離。目前只有部分地方和機構(gòu)之間達到了全面協(xié)同的應(yīng)急信息平臺體系階段，多數(shù)地方仍在適用單警種指揮調(diào)度系統(tǒng)，適用“多臺合一”應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的地方和機構(gòu)也是少數(shù)。應(yīng)急參與各方在接受和反饋應(yīng)急信息方面存在時間差，且無法知悉其他參與者所掌握的應(yīng)急信息，無法克服應(yīng)急處置各參與者之間的“信息孤島”問題。同時，我國在應(yīng)急信息的管理中缺乏統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)急信息技術(shù)標準，致使各單位、各部門在進行應(yīng)急信息收集、報送、處置、反饋和評估等工作過程中所提供的信息不匹配或差異性強等，無法實現(xiàn)應(yīng)急信息在縱向、橫向的有效對接，極大地影響了應(yīng)急處置的效率。endprint

（四）應(yīng)急信息管理人才匱乏。我國的應(yīng)急管理人才主要分為專業(yè)人員和兼職人員。專業(yè)人員主要包括公安、消防、專業(yè)應(yīng)急消防隊伍等，而兼職人員則主要包括公務(wù)員、社會工作者和志愿者。其中，各級政府部門從事應(yīng)急管理工作的公務(wù)員是應(yīng)急管理人才隊伍的重要組成部分，主要承擔政策決策、方案制定、監(jiān)督執(zhí)行、溝通協(xié)調(diào)、信息發(fā)布及公共秩序維護等工作。解放軍和武警是現(xiàn)階段我國應(yīng)急救援隊伍的主要組成部分。而具有較高專業(yè)知識和豐富專業(yè)經(jīng)驗的應(yīng)急信息管理專業(yè)人才和專家學(xué)者則相當匱乏。

（五）缺乏對應(yīng)急信息管理能力的評估。目前，國內(nèi)并無專門針對應(yīng)急信息管理能力的專項評估，地方各單位、部門主要開展的工作是對應(yīng)急預(yù)案的評估。從目前研究成果可以看出，我國理論界關(guān)于應(yīng)急管理能力評估的學(xué)術(shù)研究與實踐操作之間存在較大差距，相關(guān)的評估制度多為政府自身涉及，且指標體系不統(tǒng)一，缺乏代表性，不能準確反應(yīng)應(yīng)急管理能力的真實性。

三、美國、加拿大、法國及日本等國家的管理經(jīng)驗

（一）美國。美國在管理突發(fā)事件應(yīng)急信息的過程中，相對獨特的做法有四點：一是使用全國統(tǒng)一標準的應(yīng)急管理系統(tǒng)（NIMS反應(yīng)系統(tǒng)）和各子系統(tǒng)?！?.11”事件之后，美國逐步建立和完善了國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)NIMS（National Incident Management System） 。該系統(tǒng)自2003年2月28日正式建立啟動，由美國國會批準實施，分工明確、反應(yīng)快速，是美國通用的、統(tǒng)一的、規(guī)范化的系統(tǒng)，美國聯(lián)邦、州和地方三級政府都必須嚴格按其規(guī)定執(zhí)行。二是科學(xué)劃分應(yīng)急管理工作的職責。明確規(guī)定當?shù)刈罡咝姓L官就是現(xiàn)場指揮官，享有決策權(quán)。對主管官員以下的工作組長領(lǐng)導(dǎo)制度進行量化管理，限定1名工作組長只能領(lǐng)導(dǎo)3-7人，不能超出此標準，保證了應(yīng)急信息的有效溝通。三是將全息指揮與協(xié)同應(yīng)急有機結(jié)合。美國的國土安全部、各州及市、郡都設(shè)有應(yīng)急運行中心，負責匯總和分析各類信息、保持與各方面的聯(lián)系暢通、下達處置指令并反饋應(yīng)對過程中的各類信息。各運行中心有固定場所，當出現(xiàn)突發(fā)應(yīng)急事件時，運行中心立即激活，各相關(guān)職能單位和組織立即組織負責人員到運行中心參與協(xié)同指揮，根據(jù)各方面信息進行現(xiàn)場決策。

（二）加拿大。加拿大在應(yīng)急管理，特別是應(yīng)急信息管理方面的優(yōu)勢主要集中在三個方面：一是有明確的應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。其在聯(lián)邦一級專設(shè)了公共安全部（ Public Safety Canada） ，負責聯(lián)邦應(yīng)急管理，下轄政府應(yīng)對中心（ Government Operations Centre） ，負責綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督聯(lián)邦政府的應(yīng)急處理和相關(guān)的信息收集、處理、反饋等工作。二是有標準化的處置程序。在防災(zāi)、減災(zāi)、應(yīng)急處置和災(zāi)后恢復(fù)等各個環(huán)節(jié)，都設(shè)計了標準化的運行程序，提供通用的術(shù)語代碼、表格、文件格式和運行手冊等文本材料，對信息的收集和處理、通信聯(lián)絡(luò)等工作都有統(tǒng)一的規(guī)定。三是有統(tǒng)一的接報平臺。政府在全國各地都設(shè)置了911 電話，作為緊急事件接警中心，綜合處理各種接報警，能夠確保各種應(yīng)急信息的有效收集、整理、決策和反饋。

（三）法國。法國在應(yīng)急信息管理方面的做法主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在內(nèi)政部下面設(shè)置了民事防務(wù)與公共安全局（簡稱民事安全局），與國防部、警察總局、憲兵總部、氣象部門等所有的政府部門，及紅十字會、核電站等非政府組織保持信息溝通和密切聯(lián)系，并具體負責處置各類應(yīng)急事件。二是充分保障了公民的知情權(quán)和信息需求。突發(fā)公共事件發(fā)生后，法國政府組織成立由政府、居民、企業(yè)和協(xié)會代表等共同組成的咨詢協(xié)商委員會，具體負責與公民及社會的溝通，并及時向公眾公布信息、通報情況。

（四）日本。日本在應(yīng)急信息管理方面的優(yōu)勢，突出反映在東京的應(yīng)急體系建設(shè)方面。2003 年4 月，東京建立了知事直管型危機管理體系，設(shè)立了綜合防災(zāi)部，增加了對NBC 災(zāi)害等的應(yīng)急管理。其綜合防災(zāi)部由信息統(tǒng)管部門和實際行動指令部門組成。信息統(tǒng)管部門主要負責應(yīng)急信息的收集、分析和戰(zhàn)略研判，實際行動指令部門主要負責災(zāi)害發(fā)生時的指揮調(diào)整。通過這種一元化的信息管理機制，東京有效強化了其在應(yīng)急處置時的信息統(tǒng)管功能，實現(xiàn)了對各部門分散信息的整合，提高了突發(fā)公共事件應(yīng)對能力。

從上述幾國在應(yīng)急信息管理方面的經(jīng)驗可以看出，各國的優(yōu)勢主要反映在三個方面：一是有專設(shè)的應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，可以確保對應(yīng)急信息進行統(tǒng)一的整合和管控，保障了信息的集中、有序流動。二是對應(yīng)急信息的收集、處理、反饋等進行了標準化設(shè)計，有統(tǒng)一的技術(shù)參考、程序和各種格式文本材料。三是有比較發(fā)達的應(yīng)急指揮管理系統(tǒng)，能夠及時、快速、準確、全面地進行對應(yīng)急信息的收集、處理、反饋和發(fā)布等各個環(huán)節(jié)的操作。

四、完善我國應(yīng)急信息管理的可行路徑

從我國應(yīng)急信息管理的現(xiàn)狀和存在的主要問題出發(fā)，借鑒美國、日本等國家的管理經(jīng)驗，我國在完善應(yīng)急信息管理體系的路徑選擇上，可以按照以下思路進行：國家規(guī)劃——完善應(yīng)急信息管理法制——完善應(yīng)急信息管理領(lǐng)導(dǎo)體制——建立專業(yè)人才隊伍——建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫——設(shè)計信息管理系統(tǒng)的技術(shù)標準——建立應(yīng)急綜合信息管理系統(tǒng)——建立與信息管理系統(tǒng)相對應(yīng)的信息管理機制——建立應(yīng)急信息管理能力評估機制。

（一）加快建立應(yīng)急信息管理專業(yè)人才隊伍。在現(xiàn)有人才狀況下，應(yīng)首先從既有專業(yè)人才隊伍和各級政府、單位的應(yīng)急管理工作人員中集合應(yīng)急信息管理人才，加強對這些人員的專項培訓(xùn)和教育，進一步提高其應(yīng)急管理專業(yè)水平，適應(yīng)應(yīng)急信息管理工作的實際需求。同時，積極向具有應(yīng)急管理先進經(jīng)驗的國家引進或交流應(yīng)急信息管理專業(yè)人才，并在高等院校中選拔組建專家隊伍，儲備應(yīng)急管理專業(yè)人才，確保應(yīng)急信息管理體系建設(shè)的實際需要。

（二）建立完善應(yīng)急信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。應(yīng)在現(xiàn)有國家、省級和地方各級政府部門應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，盡快建立完善我國綜合性的應(yīng)急信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，主要包括以下幾個部分：一是應(yīng)急管理組織指揮體系數(shù)據(jù)庫，主要包括現(xiàn)有各級政府負責應(yīng)急管理工作的指揮人員和工作人員，并對此數(shù)據(jù)庫進行動態(tài)更新。二是以現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系為支撐，建立完善應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)庫。三是以世界各國和國內(nèi)各級政府、機構(gòu)和組織的應(yīng)急管理實踐為基礎(chǔ)，選擇具有典型性的成功處置案例，建立應(yīng)急處置案例數(shù)據(jù)庫。四是以應(yīng)急信息管理專業(yè)人才隊伍為基礎(chǔ)，建立應(yīng)急管理專業(yè)人才庫，并按照年齡、行業(yè)、知識水平、特長等進行分類。五是以行政區(qū)劃為劃分標準，按照就近原則，建立應(yīng)急儲備物資數(shù)據(jù)庫。六是以國家標準和各類物質(zhì)的安全基數(shù)為標準，建立物質(zhì)安全性數(shù)據(jù)庫，確保在突發(fā)公共事件中能夠及時準確地掌握災(zāi)害源，并采取正確的、有針對性的應(yīng)對措施。

（三）明確應(yīng)急信息管理的技術(shù)標準。在應(yīng)急信息管理標準的制定方面，美國走在了前列，制定了一系列應(yīng)急管理信息共享的標準，包括通用警告協(xié)議和緊急數(shù)據(jù)交換語言等。從我國應(yīng)急信息管理工作的發(fā)展要求來看，應(yīng)在現(xiàn)有的國家標準框架下，盡快建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理信息技術(shù)標準，明確各類突發(fā)公共事件、各個應(yīng)急處置環(huán)節(jié)等的相應(yīng)信息代碼，以及啟動應(yīng)急預(yù)案、進行應(yīng)急處置各環(huán)節(jié)的相關(guān)格式文本材料，并盡快推行，為后續(xù)的應(yīng)急信息綜合平臺建設(shè)節(jié)省時間和資源，加快發(fā)展進程。

（四）建立統(tǒng)一的應(yīng)急綜合信息管理系統(tǒng)和相應(yīng)的管理機制。基于我國“一案三制”體系的本質(zhì)要求、既有應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)基礎(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，開發(fā)應(yīng)急綜合信息系統(tǒng)已成為可能。在功能模塊的設(shè)置上，則主要從信息資源數(shù)據(jù)中心、基礎(chǔ)通訊平臺、信息發(fā)布系統(tǒng)平臺、信息應(yīng)用系統(tǒng)平臺和信息管理系統(tǒng)平臺等方面進行選擇和完善。同時，從應(yīng)急信息管理機制來看，在縱向上應(yīng)保留各級政府、各單位和各部門在上下級之間既有的垂直信息溝通渠道，且對該部分的信息管理工作以各單位、各部門自行開展為主。在橫向上以應(yīng)急綜合信息管理系統(tǒng)為平臺和依托，明確設(shè)定各單位、各部門的應(yīng)急信息接收、報送標準和職責，確保橫向各單位、各部門之間的信息共享，明確信息報送職責，確保應(yīng)急信息的全覆蓋。

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責任編輯、校對：張宏亮endprint