曾云燕

摘 要： 保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，有利于維護社會的穩(wěn)定，鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。完善農(nóng)民工社會保障應(yīng)從不斷完善政策入手，改革現(xiàn)行戶籍制度，逐步消除身份認同差異；實行分類管理與層次分明的保障體系；積極籌措，擴大社會保障資金來源渠道；制定和完善社會保障相關(guān)立法，充分發(fā)揮工會在維權(quán)中的作用；建立涵蓋農(nóng)民工的社會救助、最低生活保障、社會福利制度。妥善解決農(nóng)民工的社會保障問題，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會、進而實現(xiàn)中國夢的應(yīng)有之策。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民工； 社會保障； 政策

中圖分類號： C913.7 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0058-03

我國的社會保障體系由養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種組成。[1] 近幾年，各地勞動保障部門始終在不遺余力地抓“擴面”，但進展并不順利。妥善解決農(nóng)民工的社會保障問題，才能保護農(nóng)民工合法權(quán)益、鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的政治任務(wù)。在完善農(nóng)民工作社會保障問題上，應(yīng)從可行性政策入手。

一、改革現(xiàn)行戶籍制度，逐步消除身份認同差異

長期以來，我國實行以戶為單位的戶籍人口管理政策，其特點是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。[2] 這種做法在建國初期曾起到積極作用，但隨著近來城鄉(xiāng)交流的日益廣泛，該制度已引起愈來愈廣泛的爭議與指責。[3] 戶籍制度的取消是世界的普遍現(xiàn)象，是公民平等權(quán)利和國民待遇的體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會的重要表現(xiàn)，是歷史發(fā)展的必然。深化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，積極調(diào)整戶口遷移政策，參照國際慣例建立起統(tǒng)一的動態(tài)戶籍制度，這是解決進城農(nóng)民工社會保障問題的關(guān)鍵所在。2013年遼寧省大連市出臺了《大連市戶籍準入規(guī)定》，放寬農(nóng)民工進城落戶大連的門檻。同時實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記辦法。但在此規(guī)定中把原來的“購房款”作為落戶條件改為“購房面積”，購買70平商品房并且還清房貸才能辦理落戶手續(xù)，這一規(guī)定又把很多外來農(nóng)民工拒之門外。如果不能真正拆除城鄉(xiāng)壁壘，打破束縛勞動力自由流動的身份認同，形成公平競爭，平等就業(yè)的環(huán)境，進城的農(nóng)民工就能難真正融入其所在就業(yè)的城市。

《勞動合同法》等一系列新法從法律意義上明確了農(nóng)民工與城市職工同工同酬同福利的企業(yè)勞動合同制職工待遇。要在現(xiàn)實生活中充分體現(xiàn)出來，還有許多工作要做。為提高農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工職業(yè)技能，促進農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)，緩解當前用工短缺問題，2011年遼寧省沈陽市工會開展“暖春援助行動”活動，陸續(xù)舉辦了鋼筋工、砌筑工、木工、電工和廚師等培訓班。但這類培訓往往是短期行為，沒有使培訓和就業(yè)有機結(jié)合，現(xiàn)有職工教育基金管理制度并沒有有效惠及農(nóng)民工。各個企業(yè)、社會各方面都要加大主要對象是進城農(nóng)民工的職業(yè)教育和繼續(xù)教育，教育內(nèi)容將突出技能實訓和職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)。同時也要保障農(nóng)民工在入黨、提干、晉級、晉職等方面與城市居民一視同仁。

二、實行分類管理與層次分明的農(nóng)民工保障體系

在農(nóng)民工社會保障制度設(shè)計上，要根據(jù)農(nóng)民工群體的特點及其分化狀況，按照分層分類的制度設(shè)計思路。當前的農(nóng)民工群體至少可以分為三大類型： 第一類是有穩(wěn)定工作和收入的新生代農(nóng)民工，長期固定生活在城市，基本與家鄉(xiāng)的土地脫鉤，可將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系，參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險，[4] 按照國家的有關(guān)規(guī)定，為較長工作期限的農(nóng)民合同制工人辦理各種社會保險，農(nóng)民合同制工人在符合條件時，有權(quán)享受相應(yīng)的待遇；第二類是農(nóng)閑時外出打工的傳統(tǒng)農(nóng)民工，讓其加入農(nóng)村社會保障體系，同時建立特殊的救助機制以緩解其特殊困難；第三類是長期處于流動狀態(tài)的農(nóng)民工，這是農(nóng)民工中的最大群體，主要的特征是不穩(wěn)定性， 這一群體進入第一類人群的人數(shù)在持續(xù)上升。

前兩類農(nóng)民工在總?cè)藬?shù)中占小頭，歸屬明顯。第三類流動性較大的農(nóng)民工是社會保障構(gòu)建的重點與難點。對于第三類群體，建議建立多層次、 供選擇、 利于統(tǒng)一、靈活多樣的社會保險制度，注重其流動性大，工資收入有限的特點，在繳納水平上， 改變統(tǒng)一的繳納水平，實行以實際工資作為繳費基數(shù)。

落實農(nóng)民工工傷保險制度。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年遼寧外出農(nóng)民工調(diào)查報告》顯示，遼寧外出農(nóng)民工主要從事第二和第三產(chǎn)業(yè)。其中，在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占50.6%，在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占47.2%，從事第二和第三產(chǎn)農(nóng)民工較易發(fā)生工傷事故，也可能患上各種職業(yè)病，工傷保險應(yīng)作為農(nóng)民工最基本的、最迫切的社會保障項目。《遼寧省農(nóng)民工參加工傷保險試行辦法》（遼勞社發(fā)[2008]37號）的出臺是保障農(nóng)民工權(quán)益的重要舉措之一，省行政區(qū)域內(nèi)的各類用工單位要積極為形成勞動關(guān)系的農(nóng)民工參加工傷保險，而按照規(guī)定農(nóng)民工本人不繳費。一旦發(fā)生事故傷害，在參保地勞動保障行政部門進行工傷認定和勞動能力鑒定。一切旨在保護農(nóng)民工的合法權(quán)益的這一規(guī)定，由于費用全部由企業(yè)扣除，對農(nóng)民工來說沒有絲毫經(jīng)濟負擔，一定程度上對企業(yè)也是有利的，同時，不存在賬戶積累和保險關(guān)系接轉(zhuǎn)等復雜問題。目前，遼寧省相對集中的高危行業(yè)參保率非常高，但部分行業(yè)如餐飲服務(wù)農(nóng)民工參保率不盡如人意。農(nóng)民工參加工傷保險具有強制性，應(yīng)組織相關(guān)部門大力開展農(nóng)民工參加工傷保險專項行動，所有用人單位都必須按照規(guī)定及時為農(nóng)民工按時足額繳納工傷保險費。

完善農(nóng)民工醫(yī)療保障體系。據(jù)統(tǒng)計，每年進入遼寧省城鎮(zhèn)的農(nóng)民工約有120萬人，目前參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)大約為30萬，參保率較低。職業(yè)固定、城市化程度高農(nóng)民工應(yīng)參加當?shù)爻鞘新毠せ踞t(yī)療保險，即實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。流動性強、收入水平低的第三類農(nóng)民工，根據(jù)遼寧省《關(guān)于農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險有關(guān)問題的通知》應(yīng)重點解決其務(wù)工期間的住院或大病醫(yī)療費用。具體的繳費比例按照“低費率、保當期、保大病”的原則，由各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)情況自行確定，個人少繳費或不繳費，用工單位負責繳納保險費用，醫(yī)保只進行社會統(tǒng)籌，不設(shè)置個人賬戶部分，日常的醫(yī)療開支由個人或家庭承擔。[5] 但為切實降低用人單位的負擔，繳費率要控制在低水平，最好不超過工資的3%，同時這部分農(nóng)民工原則上不再參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

建立農(nóng)民工過渡性養(yǎng)老保險體系。對于職業(yè)穩(wěn)定、市民化程度高的第一類，由單位與其共同繳費，并建立個人賬戶。國家統(tǒng)計局調(diào)查報告顯示2013年遼寧外出農(nóng)民工人均實際得到收入30433元，半數(shù)人月過3000元。應(yīng)積極引導這過半的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，當農(nóng)民工達到法定退休年齡且繳費年限累計達到15年以上，可按規(guī)定辦理退休，像城里人一樣享受基本養(yǎng)老保險待遇。

對于無固定職業(yè)且流動性較大的第三類農(nóng)民工，應(yīng)實行過渡性的適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險制度。實行低費率、 低保障待遇，繳費由用人單位和農(nóng)民工雙方負擔，不參與社會統(tǒng)籌的儲備積累型保險。對于回農(nóng)村的，可以轉(zhuǎn)移到個人賬戶，進入農(nóng)村保險體系。異地就業(yè)的應(yīng)建立接續(xù)機制， 真正實現(xiàn)社會保險關(guān)系的自由轉(zhuǎn)移。無論采取上述的哪種模式，都要考慮到制度的互相銜接，以保持制度的完整性和統(tǒng)一性。

三、積極籌措，擴大社會保障資金來源渠道

目前，國家社會保障基金正處于改革階段，應(yīng)積極探尋農(nóng)民工靈活多樣的社會保障資金籌資方式。各級財政要轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整預算支出，建立公正財政，對于農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險和社會福利承擔相應(yīng)責任。同時， 國家要以稅前列支和對各方所繳的保險費不收稅等形式予以分擔， 從而鼓勵用人單位更加關(guān)注農(nóng)民工的社會保障。[6]

遼寧省各地已相繼出臺了農(nóng)民工參加社會保障的各項政策措施。具體來講，工傷、生育、大病主要由用人單位承擔。這些制度設(shè)計，減輕了農(nóng)民工的負擔，增加了他們社會保障的支持力度。但農(nóng)民工在工傷和失業(yè)這兩方面的保障缺乏，參加工傷保險和失業(yè)保險的比重比較低，尤其是失業(yè)保險的參加率是在各類保險當中最低。要考慮到不同收入的層次，設(shè)定不同檔次各項社會保險費的繳費標準，用人單位和農(nóng)民工個人的費率比例要合適。

要加強對社會保障的宣傳與學習，使農(nóng)民工對社會保障制度、體系、內(nèi)容等方面有一定的認識和了解，提升農(nóng)民工的參保意愿和參保積極性。在資金籌措上可適當考慮部分農(nóng)民工承包土地的轉(zhuǎn)讓收入，如果這能折合成一定比例的社會保障金，不但能促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，而且可以緩解國家在建立農(nóng)民工社會保障制度上的資金缺口問題。

四、制定和完善社會保障相關(guān)立法，充分發(fā)揮工會在維權(quán)中的作用

東北首個保障農(nóng)民工權(quán)益的政府規(guī)章《遼寧省農(nóng)民工權(quán)益保護規(guī)定》早在2009年5月實施，明確保障農(nóng)民工合法權(quán)益，對農(nóng)民工維權(quán)的舉證、工資糾紛處理、勞動合同、社會醫(yī)療保險等方面進行了細化。但到目前為止，農(nóng)民工在就業(yè)、工資支付、繳納各種保險、簽訂勞動合同、子女教育等方面，還存在很多不盡如人意的地方。建筑業(yè)、制造業(yè)里面的農(nóng)民工勞動時間九個小時以上是很正常的。在批發(fā)業(yè)、餐飲業(yè)里面，農(nóng)民工的工作時間甚至達到了12個小時以上，一個月可能只休息兩三天。勞動保障部門要加大勞動執(zhí)法力度，嚴厲查處侵害農(nóng)民工權(quán)益的用人單位。司法部門開展針對農(nóng)民工的法律援助打擊非法職業(yè)中介，在農(nóng)民工聚集地提供便捷的法律援助服務(wù)。政府加大對就業(yè)、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、社保補貼等大小政策的宣傳力度，提高農(nóng)民在城市打工時的競爭力以及自我保護意識。

政府和企業(yè)要幫助農(nóng)民工組建自己的工會組織， 提高農(nóng)民工的參會率，聚合單個、零散的工人，提升農(nóng)民工自我維權(quán)能力的作用。工會組織維權(quán)是一個農(nóng)民工維權(quán)的經(jīng)濟選擇，有利于讓農(nóng)民工更快地認識到如何保障自身利益。通過工會在表達和爭取更大的社會保障權(quán)益，提高他們的社會身份地位。

五、建立涵蓋農(nóng)民工社會救助、最低生活保障、社會福利的制度

社會救助是保障農(nóng)民工生存權(quán)利的最后一道防線，是農(nóng)民工享有在困難時期獲得國家無償救助的權(quán)利。政府應(yīng)建立相應(yīng)的多種靈活的救助形式，救助方式應(yīng)根據(jù)救助對象的不同有所區(qū)別，如失業(yè)救助、社區(qū)互助、再教育扶持等。政府可以加大的免費再教育培訓，鼓勵企業(yè)自身的培訓，針對特定行業(yè)，專門培養(yǎng)技術(shù)性人才；政府可以農(nóng)民工合法權(quán)益受到損害時，給予法律幫助；政府應(yīng)積極提供“公共服務(wù)勞動” 性質(zhì)工作崗位，使困難農(nóng)民工通過勞動取得報酬維持生活。

建立以政府為主導，企業(yè)、農(nóng)民工、社會互補互動的失業(yè)保障機制。[7]農(nóng)民工從進入城市開始就要進行登記，繳納較低的保險。有雇主且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工可以別參加城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險，對參加城鎮(zhèn)社會保障的農(nóng)民工按城市居民的最低生活標準發(fā)給失業(yè)補貼。為流動性比較強的農(nóng)民工為設(shè)立專門的失業(yè)保險金基金，農(nóng)民工失業(yè)后在保險期間可以領(lǐng)取按月失業(yè)保險金。愿意回歸農(nóng)村的農(nóng)民工，可以一次性返還一定數(shù)額保險金。如果農(nóng)民工不愿意結(jié)清，以后回城就業(yè)還可以繼續(xù)繳納，根據(jù)積累的基金總額享受相應(yīng)待遇。[7]

我國已實現(xiàn)了最低生活保障制度的城鄉(xiāng)全覆蓋，但農(nóng)村低保水平明顯低于城鎮(zhèn)。農(nóng)民工在進城務(wù)工期間若生活發(fā)生困難， 將被排斥在城鎮(zhèn)低保制度之外。流入地政府為所有外來農(nóng)民工提供城市最低生活保障的待遇還不現(xiàn)實，所以政府應(yīng)在考慮農(nóng)民工的基本生活狀況和增收等問題的基礎(chǔ)上， 明確規(guī)定農(nóng)民工的最低收入水平， 讓農(nóng)民工的基本權(quán)益有所保障，逐步地把在城市工作一定年限的農(nóng)民工納入城市最低生活保障。

在社會福利方面，政府在打破戶籍壁壘，實行同工同權(quán)，實現(xiàn)社會福利的均等化享受。未來制約農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的最大障礙將是住房問題，政府應(yīng)指導為其建設(shè)廉租住房，鼓勵有條件的地區(qū)為農(nóng)民工建立住房公積金制度。

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[責任編輯、校對：楊栓保]