吳劍英

淺析平潭及閩江口水資源配置工程中的生態(tài)補(bǔ)償

吳劍英

福建省水利投資集團(tuán)有限公司

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為調(diào)節(jié)相關(guān)利益者關(guān)系的制度性安排。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冗€欠完善，該文以平潭及閩江口水資源配置工程為例，從經(jīng)濟(jì)、行政、法律、科技以及文化等方面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行制度優(yōu)化，供國(guó)內(nèi)供水及其它類似工程參考。

閩江口 水資源配置 生態(tài)補(bǔ)償 制度優(yōu)化

1 生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x

生態(tài)補(bǔ)償作為一種新型的有償使用生態(tài)資源的新的模式，能夠有效改善生態(tài)環(huán)境資源在市場(chǎng)交換和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的價(jià)值，也能夠提高生態(tài)資源的使用價(jià)值，督促人們?cè)谏a(chǎn)和生活中減少生態(tài)成本。生態(tài)補(bǔ)償有狹義和廣義之分，狹義的生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱；廣義的生態(tài)補(bǔ)償不僅包括對(duì)損害資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)或?qū)ΡＷo(hù)資源環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償，還包括因?qū)Νh(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民在資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境水平而進(jìn)行的教育科研費(fèi)用的支出。

2 國(guó)外水資源生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前城市飲用水水源地的生態(tài)保護(hù)日益重要。一方面，隨著我國(guó)城市化的推進(jìn)，更多人口在城市生活工作，并依賴市政供水及其水源地; 另一方面，水源地政府和人民也有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切愿望，這給飲用水源地生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力。如何解決下游城市對(duì)水源地生態(tài)服務(wù)的需求與上游地區(qū)相對(duì)貧困的經(jīng)濟(jì)狀況之間的關(guān)系，成為人們關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

在國(guó)外，生態(tài)補(bǔ)償或者生態(tài)有償服務(wù)( PES) 逐漸成為一個(gè)解決上下游之間關(guān)系，特別是水質(zhì)關(guān)系的潛在的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策工具。在生態(tài)補(bǔ)償中，下游為上游提供的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)，因?yàn)橄掠螐纳嫌螢榉乐沽饔蛲嘶鞯呐χ惺芤?，這就是“受益者付費(fèi)”原則，有別于傳統(tǒng)的“污染者付費(fèi)”原則。如美國(guó)Catskill流域是下游紐約市的飲用水水源，但是上游地區(qū)有大量以戶為單位的養(yǎng)牛場(chǎng)，紐約市與上游地區(qū)達(dá)成了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，紐約市提供資金為上游養(yǎng)牛戶改善管理和治理污染，河流水質(zhì)也以較低的成本達(dá)到了飲用水水源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；在厄瓜多爾，基多市成立以灌區(qū)水費(fèi)、流域下游農(nóng)戶水費(fèi)、基多市政水務(wù)公司交納水銷售額1%以及國(guó)家補(bǔ)助資金的流域水保持基金，主要用于保護(hù)上游的Cayambe-Coca流域的水土，其用途包括為上游居民提供替代的生計(jì)方式、購(gòu)買生態(tài)敏感區(qū)土地等方面，該基金以公司的形式運(yùn)作，公司設(shè)理事會(huì)，獨(dú)立于政府，但是和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目相配合。

3 平潭及閩江口水資源配置工程及對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?/h2>

平潭島內(nèi)水資源總量1.853億m3，人均水資源擁有量481m3，屬絕對(duì)貧水區(qū)，本島水資源難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展需要，迫切需要建設(shè)島外引（調(diào)）水工程解決供水安全問(wèn)題。以福州為中心的閩江口都市圈是海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要組成部分，包括福清市、長(zhǎng)樂(lè)市等主要縣市在海峽西岸區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局中處于重要位置，該區(qū)域現(xiàn)狀取水水源主要為閩江下游，受海水咸潮上溯影響，現(xiàn)有取水口水質(zhì)安全已難以保障。

大樟溪是閩江下游一級(jí)支流，流域面積4843km2，多年平均徑流量47.58億m3，水量豐富，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境良好，森林覆蓋率達(dá)76.4％。閩江是福建省第一大河流，流域面積60992km2，閩江干流竹岐河段多年平均徑流量約526億m3，多年平均流量1670m3/s。福州市已將大樟溪列為第三水源。

平潭及閩江口水資源配置工程是以大樟溪為主、閩江干流補(bǔ)充，共同解決平潭及閩江口地區(qū)供水問(wèn)題。工程總體布局方案為“一閘三線”，即以大樟溪莒口攔河閘作為本工程主水源，自閩江竹岐引水補(bǔ)充大樟溪枯水期水量；工程多年平均引水量8.93億m3，其中大樟溪引水量7.56億m3，閩江竹岐泵站引水量1.37億m3，其中平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)供水量2.25億m3，長(zhǎng)樂(lè)市1.83億m3，福清市1.78億m3，福州市南港片2.24億m3。供水量中，城鎮(zhèn)生活供水量為4.46億m3，工業(yè)供水量為3.64億m3。該項(xiàng)目是福建省重大的水利基礎(chǔ)設(shè)施工程，是解決閩江口區(qū)域水資源安全保障問(wèn)題的關(guān)鍵性工程。由于本項(xiàng)目的受水區(qū)是福建省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，供水區(qū)范圍包括平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、福清市、長(zhǎng)樂(lè)市、福州市南港片（含福州南臺(tái)島，福州科學(xué)城及汽車城，即閩侯的青口、尚干、祥謙、南通、南嶼等鎮(zhèn)），提供水源的地區(qū)永泰縣為省級(jí)貧困縣和生態(tài)縣（國(guó)家級(jí)生態(tài)縣正在創(chuàng)建中）。由于本工程的實(shí)施，對(duì)大樟溪水源地的保護(hù)將會(huì)十分嚴(yán)格，水源地保護(hù)的投入也要大大增加，將導(dǎo)致永泰縣經(jīng)濟(jì)受限，建立以水權(quán)交易為主要內(nèi)容的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已具備基本條件，且意義重大。水源區(qū)與受水區(qū)分擔(dān)的補(bǔ)償量的多少直接關(guān)系到補(bǔ)償能否順利實(shí)施。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)所提供的補(bǔ)償數(shù)量過(guò)少，不能滿足水源區(qū)保護(hù)和涵養(yǎng)水源的基本要求，水源區(qū)就無(wú)法積極地處理污染問(wèn)題和加大生態(tài)建設(shè)強(qiáng)度，而受水區(qū)提供的補(bǔ)償?shù)臄?shù)量過(guò)多，超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力，受水區(qū)就很難提供補(bǔ)償，只有當(dāng)補(bǔ)償數(shù)量能夠讓受水區(qū)與水源區(qū)雙方滿意和接受時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償才能有效進(jìn)行。

4 項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償方案建議

考慮水源地區(qū)人民的強(qiáng)烈發(fā)展愿望和終端用戶的承受能力，應(yīng)科學(xué)地評(píng)估生態(tài)建設(shè)的損失和效益，采取相應(yīng)的量化方法，確定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取多個(gè)渠道為水源地籌集生態(tài)補(bǔ)償資金。

4.1 根據(jù)工程的不同時(shí)期，分別采取政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)的方式

工程建設(shè)期，由于水源區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的受益主體涉及地區(qū)和群體眾多，難以明確界定。盡管工程建設(shè)的目標(biāo)明確，但是在現(xiàn)有的社會(huì)制度下，通過(guò)橫向的區(qū)際間生態(tài)補(bǔ)償，要求在建設(shè)期由受水區(qū)承擔(dān)一部分生態(tài)環(huán)境建設(shè)的責(zé)任，事實(shí)上難以操作。因此，建設(shè)期的補(bǔ)償主體主要定位為中央政府與水源地所在地，主要以國(guó)家縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府主導(dǎo)為主，市場(chǎng)化手段難以應(yīng)用。在工程運(yùn)營(yíng)期階段，受水地開(kāi)始享受到供水服務(wù)，此時(shí)的主要生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)該為水源地和受水區(qū)，利益相關(guān)方關(guān)系明確，可以根據(jù)受益者付費(fèi)原則構(gòu)建水源區(qū)和受水區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

4.2 建立水源地生態(tài)保護(hù)激勵(lì)機(jī)制

被補(bǔ)償者在保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境時(shí)引入激勵(lì)機(jī)制和水質(zhì)定期監(jiān)測(cè)評(píng)估制度。比如將一部分補(bǔ)償資金按保護(hù)區(qū)面積分配，另一部分則按出境水質(zhì)分配，出境水質(zhì)劣于一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)取消該水質(zhì)補(bǔ)償資金。這樣，從政策上和財(cái)政上支持鼓勵(lì)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的行為，最大限度地調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)部門、企業(yè)、個(gè)人保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，從而使生態(tài)補(bǔ)償效益最大化。

4.3 統(tǒng)籌使用現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金

整合現(xiàn)有水土保持、退耕還林、天然林保護(hù)等生態(tài)保護(hù)方面的專項(xiàng)資金，優(yōu)先用于水源地保護(hù)等生態(tài)功能重要區(qū)，集中資金進(jìn)行生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，以進(jìn)一步加大生態(tài)補(bǔ)償力度。

4.4 完善產(chǎn)業(yè)扶持補(bǔ)償機(jī)制

上級(jí)政府要通過(guò)制定一系列諸如財(cái)政稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)等方面的優(yōu)惠政策，扶持上游水源地永泰縣加快綠色轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造綠色GDP，實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)，加大職業(yè)培訓(xùn)力度，促進(jìn)貧困農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)村勞力技能素質(zhì)，拓寬就業(yè)門路，減輕農(nóng)村人口與環(huán)境壓力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的和諧發(fā)展。

4.5 建立對(duì)口支援和合作開(kāi)發(fā)機(jī)制

水源地永泰縣是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生態(tài)環(huán)境的雙重任務(wù)，受益區(qū)多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，具有資金、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，因此要積極引導(dǎo)受益區(qū)加強(qiáng)對(duì)水源地的交流、協(xié)作和幫扶，建立對(duì)口幫扶交流機(jī)制，通過(guò)異地開(kāi)發(fā)、技術(shù)交流、人員培訓(xùn)等方式，增加水源區(qū)的發(fā)展能力，形成自我發(fā)展機(jī)制，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展的能力。

4.6 收取生態(tài)水費(fèi)

將水資源生態(tài)保護(hù)費(fèi)納入水價(jià)，通過(guò)征收生態(tài)水費(fèi)，籌集部分資金直接補(bǔ)償給水源區(qū)用于生態(tài)建設(shè)。根據(jù)供水下游后的用水結(jié)構(gòu)和《福建省水資源費(fèi)征收使用管理辦法》（閩政[2007] 27號(hào)文）中制定的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，在目前平均0.07元/ m3的征收標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，本項(xiàng)目擬向福建省物價(jià)主管部門申請(qǐng)專項(xiàng)增加水資源費(fèi)0.03元/ m3。

通過(guò)以上方式建立水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，專項(xiàng)用于飲用水源保護(hù)、污染治理、生態(tài)建設(shè)和扶持水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)水源區(qū)造血功能，既考慮到供水區(qū)水源地保護(hù)力度，也能兼顧到受水區(qū)居民生活用水承受能力，促進(jìn)大樟溪水資源的保護(hù)和高效使用、優(yōu)化配置。

5 結(jié)語(yǔ)

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，促進(jìn)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀和建立資源節(jié)約型社會(huì)，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和社會(huì)的公平、和諧與穩(wěn)定，具有十分重要的意義。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立涉及政策、法律、財(cái)政以及許多規(guī)則和措施的制定，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在工程實(shí)踐中認(rèn)真研究和逐步實(shí)施完善。

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