劉潯海

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展方興未艾，已成為拉動內(nèi)需的重要動力源。到2011年末我國城鎮(zhèn)化率達51.27%，首次超過農(nóng)村人口。今后還將繼續(xù)走高，但不只是量的擴張反而應是質的提升與轉型。城鎮(zhèn)化需加快各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才有可能創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)崗位，讓農(nóng)村勞動力在城市安居樂業(yè)。

城鎮(zhèn)化是一個主要由經(jīng)濟力量驅動、原有社會結構迅速解體和新的社會結構逐步形成的過程，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的重要標志。中國如此大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化堪稱史無前例，沒有先例可循，必須探索自己的城鎮(zhèn)化道路。

現(xiàn)在我國已有657個城市、19410個建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)體系已具雛形，但人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源緊缺、社會管理滯后等城市病已普遍顯見。中國城鎮(zhèn)化質量欠佳，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展在區(qū)域布局上嚴重不平衡，城鎮(zhèn)化不夠和諧，城市發(fā)展粗放。過度追求數(shù)量增長而忽視質量增長的城鎮(zhèn)化模式造成城鎮(zhèn)化對土地、水等資源和能源過度依賴，生態(tài)環(huán)境惡化。

城市不可能承載所有農(nóng)業(yè)剩余人口，大量農(nóng)業(yè)人口需就地城鎮(zhèn)化加以解決。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展，要推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化“四化并舉”，應加快探索有利于經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟增長質量提升的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)由城市優(yōu)先發(fā)展向城鄉(xiāng)互補協(xié)調發(fā)展轉型、由高能耗城鎮(zhèn)化向低能耗城鎮(zhèn)化轉型、由數(shù)量增長轉向質量提高的城鎮(zhèn)化轉型、由高環(huán)境沖擊型城鎮(zhèn)向低環(huán)境沖擊型城鎮(zhèn)轉型、由放任式機動化城鎮(zhèn)向集約式機動化城鎮(zhèn)轉型、由少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化向社會和諧的城鎮(zhèn)化轉型。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。通過城鎮(zhèn)化的推進，即可以拉動投資，又可以增加消費，是推進經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展的關鍵點，有利于集約、節(jié)約土地資源，有效整合土地，發(fā)揮土地流轉作用。據(jù)調查，農(nóng)村向城市轉移，一個農(nóng)民可以節(jié)約150平方米的土地，最少不少于100平方米。推廣新型農(nóng)村社區(qū)建設，必將極大地節(jié)約土地，避免耕地浪費，有效開展土地集約、節(jié)約使用。將農(nóng)民規(guī)模聚集，建設新型農(nóng)村社區(qū)，是提高城鎮(zhèn)化比率、促進城市發(fā)展的重要動力和舉措。由于新型農(nóng)村社區(qū)建設形成了一定規(guī)模，決定了人口的集聚發(fā)展，并且規(guī)劃有相當數(shù)量的產(chǎn)業(yè)項目，起到了促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展，效益更高、發(fā)展更快、速度更高的目的。并可帶動大批農(nóng)民就近就業(yè)，減輕政府就業(yè)壓力。尤其是可以吸引在外地務工農(nóng)民回到本土就業(yè)，有效解決留守兒童缺少親情、以及在城市務工人員遇到的一系列問題，促使家庭穩(wěn)定、社會和諧。

外延式和內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化的思考

2012年10月31日，中國社科院發(fā)布了《2012中國新型城市化報告》。報告顯示，2011年中國內(nèi)地城市化率首次突破50%、達到了51.3%。內(nèi)地50個新型城市化水平排序，前10名分別是上海、北京、深圳、天津、成都、廣州、蘇州、重慶、杭州、無錫。

到目前為止，我國城鎮(zhèn)化過程主要是以大中城市為基點和中心，通過不斷加強中心城市建設，擴大城市規(guī)模，增加城市人口。“十二五”規(guī)劃中提出，推進城鎮(zhèn)化要“穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”。伴隨著這種城市化過程的是外來人口（主要是農(nóng)村人口）不斷涌入城市，把農(nóng)業(yè)人口轉為城鎮(zhèn)人口，把農(nóng)民變市民。從人口流動方向上看，其走的是“農(nóng)村包圍城市”的道路；好處在于，以現(xiàn)有城市為基點，可以迅速開展，并在較短的時間內(nèi)較快地達到一定的城鎮(zhèn)化水平，具有較高的城鎮(zhèn)化效率。這種城鎮(zhèn)化模式的最重要特征表現(xiàn)為“外延式”的擴張，注重城鎮(zhèn)化的外在效果和表面形式，即擴建擴大現(xiàn)有城市規(guī)模。

“外延式”模式為主導方向的城鎮(zhèn)化雖然在短期內(nèi)取得了巨大成就，為世人矚目，但不可否認的是，在城鎮(zhèn)化的同時，也帶來了一系列問題，甚至造成了一系列社會矛盾。主要表現(xiàn)為：一是城市及郊區(qū)拆遷征地帶來的社會矛盾激化所導致的一系列暴力事件和群體性事件，直接影響社會穩(wěn)定與和諧；二是大量人口尤其是農(nóng)村人口涌入城市，給城市設施環(huán)境資源造成巨大的壓力；三是在這種模式下，隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市建設現(xiàn)代化水平進一步提高，城市生活質量進一步提升，而農(nóng)村現(xiàn)代化速度則遠遠比不上城市現(xiàn)代化的速度和水平，這就更強化了城鄉(xiāng)二元化結構，加重了城鄉(xiāng)之間的不平衡程度；最后，大量農(nóng)民進城，定居城市，成為市民，會進一步減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，延續(xù)和惡化目前農(nóng)村青壯勞動力棄農(nóng)的局面，導致未來農(nóng)業(yè)及糧食生產(chǎn)缺乏必需的勞動力，從而動搖農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎

地位。

因此，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化更科學、更持續(xù)的發(fā)展，進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消滅城鄉(xiāng)差別，消除中國社會城鄉(xiāng)二元結構，建立和諧社會，有必要重新調整我國城鎮(zhèn)化的模式，將“外延式”的城鎮(zhèn)化模式逐漸轉向“內(nèi)涵式”城鎮(zhèn)化模式，即以人口相對密集的廣大鄉(xiāng)、村、鎮(zhèn)及小城市為城鎮(zhèn)化的基點，通過提高這些地區(qū)的城市化程度和現(xiàn)代化程度，逐漸增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)村生活和居住的吸引力，引導城市人口向農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動，最終形成以“城市包圍農(nóng)村”的城鎮(zhèn)化模式。

“內(nèi)涵式”的城鎮(zhèn)化模式有兩個基本要求：一是以農(nóng)村的鄉(xiāng)、村、鎮(zhèn)為中心，即以廣大農(nóng)村為基礎和出發(fā)點；二是強調“內(nèi)涵式”的城鎮(zhèn)化效果，通過大力加強農(nóng)村基礎設施建設，以提高農(nóng)村居民生活條件和設施，增加和完善醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、交通、文化、金融、科技等各方面服務，提升農(nóng)村地區(qū)生活水平，按照城市的標準建設新農(nóng)村。

從以城市為城鎮(zhèn)化為中心和基點轉向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為中心和基點的城鎮(zhèn)化模式的調整，將有助于解決當前經(jīng)濟社會發(fā)展的種種矛盾。從“外延式”轉向“內(nèi)涵式”的城鎮(zhèn)化發(fā)展，將釋放出巨大的社會生產(chǎn)力。農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)養(yǎng)老、教育文化、交通運輸、娛樂傳媒、金融科技等各類服務的全面提高，意味著相關設施和服務從無到有，從低水平到高水平，從簡陋不完善到逐漸完善的過程。如果說，農(nóng)村實行包產(chǎn)到戶的責任制是新中國農(nóng)村地區(qū)的第一次生產(chǎn)力大革命的話，那么，農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化將是中國農(nóng)村的第二次革命，將會引起社會生產(chǎn)力的又一次巨大解放。

新型城鎮(zhèn)化的未來

中共十八大把“生態(tài)文明建設”提到了一個新高度，促進區(qū)域城鎮(zhèn)化由傳統(tǒng)文明向生態(tài)文明轉型是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。大中城市已經(jīng)積淀了傳統(tǒng)城市建設模式的厚重底盤，僅靠幾個城市擔負起一個地區(qū)生態(tài)文明建設的難度很大。如果將大城市、中等城市、小城鎮(zhèn)融為一體統(tǒng)籌考慮，在大城市周邊強化小城鎮(zhèn)體系建設，不僅可以有效地疏散大中城市的人口和眾多壓力，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)特有土地資源優(yōu)勢、生態(tài)調劑等功能和作用，形成城鄉(xiāng)互補、相得益彰、生態(tài)宜居的區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，更能有效地促進該地區(qū)城鎮(zhèn)化由傳統(tǒng)文明向生態(tài)文明轉型。

在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃中應注意頂層設計，使城鎮(zhèn)化的價值目標為以人為本、公正和諧，有序實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，因地制宜地按照集約智能、綠色低碳的方針，規(guī)劃建設新型城鎮(zhèn)化。應加大宣傳教育力度，使生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，使城鄉(xiāng)互促共進，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，人口均衡、資源節(jié)約、環(huán)境友好的三型社會形成，實現(xiàn)集約用地和“綠色”建筑目標。城鎮(zhèn)化的投資轉型在于實現(xiàn)投資與消費的動態(tài)平衡，使城鎮(zhèn)化的有效投資真正轉化為消費。城鎮(zhèn)發(fā)展方式從外延擴張、粗放發(fā)展轉向內(nèi)涵為主，通過結構優(yōu)化實現(xiàn)集約發(fā)展。

各級政府應注重從人的城鎮(zhèn)化上做文章，要增強縣城城鎮(zhèn)的人口集聚功能，加強公共服務供給與財政體制改革相結合，逐步實現(xiàn)公共服務均等化。根據(jù)地方財力、資源承載力和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，因地制宜地制定促進農(nóng)民工市民化的戶籍制度改革政策，促進城鄉(xiāng)資源自由流動。把勞動力市場建設與農(nóng)業(yè)轉移人口的人力資本投資相結合。提高農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化能力。加快城鎮(zhèn)公共服務的均等化步伐。同時在城鎮(zhèn)化進程中必須加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變。建立城鄉(xiāng)一體新制度，農(nóng)村社區(qū)化應也是城鎮(zhèn)化的一部分。

城鎮(zhèn)化過程中也應重視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的均衡發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設。各級政府應加強城鄉(xiāng)一體化建設和新型城鎮(zhèn)化建設的規(guī)劃，注重發(fā)揮規(guī)劃的指導和協(xié)調作用，分布應合理，城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌，功能求完整。并且對交通、通信、排污等公共設施建設堅持長遠性原則，城鎮(zhèn)化進程中應鼓勵公眾多參與，增加城鎮(zhèn)化建設過程中的民辦元素和市場元素，克服行政主導的城鎮(zhèn)化的重城市化的物理外觀、輕市民的權利制度安排。應著力解決他們的住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面問題。

建立農(nóng)村土地退出機制和農(nóng)民土地流轉增值收益分配機制。深化土地制度改革，在保護農(nóng)業(yè)轉移人口土地權益的同時，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。應學習臺灣在城鎮(zhèn)化進程中，讓農(nóng)民更多分享土地增值收益，不少農(nóng)民甚至成為百萬富翁。通過加快解決農(nóng)村土地所有權和農(nóng)民宅基地房產(chǎn)權問題，為城鎮(zhèn)化帶來新的市場活力和紅利。日本鼓勵“銀發(fā)一族”將大城市小房子賣掉后回歸享受依山傍水的綠色中小城鎮(zhèn)的做法也值得

借鑒。

重視城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)支撐作用。有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)機會，充分就業(yè)才能為城鎮(zhèn)化保障。城鎮(zhèn)化建設一頭連著工業(yè)化，一頭連著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，“三化”協(xié)調共進，同步發(fā)展。要發(fā)展結構優(yōu)化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進“四化”同步發(fā)展，促進第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調帶動轉變。要注重綠色發(fā)展，以低能耗、低碳的方針設計城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。為防止新城鎮(zhèn)成睡城、空城，要夯實城鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎。

政府應加大資金投入用于職業(yè)教育、失業(yè)轉崗培訓及城鎮(zhèn)化過程中失地失海農(nóng)漁民的就業(yè)培訓，幫助就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，尤其應重點幫扶低收入家庭、殘障人、少數(shù)民族和邊區(qū)蘇區(qū)等弱勢群體城鎮(zhèn)化過程中的困難，解決他們的住房和社保等問題。

新型城鎮(zhèn)化建設是一項長遠工作。政府在先期規(guī)劃時，要考慮周全。一旦實施，要接受法律和社會的監(jiān)督，不要隨意變更或增加內(nèi)容，以免影響全局和農(nóng)民的生活，也不能因為領導人的變化而中斷新型城鎮(zhèn)化建設的整體思路，要做到“一張藍圖繪到底，歷屆班子接著干”，保證新型城鎮(zhèn)化建設不受干擾，堅持數(shù)年，從而完成具有歷史性轉變的惠民工程。