謝冰清　周邁　肖宏偉

摘要：社會保障基金體現(xiàn)出一種雙重信托的性質——繳費主體與國家間的第一層信托關系和國家與市場主體間的第二層信托關系，第一層次信托的成立具有強制性，第二層次的成立具有自治性。為保障社會保障基金信托管理的健康發(fā)展，應厘定社會保障基金信托的委托人、受托人、受益人的權利義務關系。為鞭策社會保障基金信托的受托人能為受益人的最大利益而管理信托財產(chǎn)，需要在第二層信托法律關系中確立兩個行為準則——忠實義務和謹慎義務，這是我國社會保障基金信托管理完善的關鍵制度。

關鍵詞：社會保障基金；社會保險基金管理；社會保障基金信托；謹慎義務

一、 引言

黨的十八大報告中提出“擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值”。隨后在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確到，“加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營”。為實現(xiàn)社會保障基金管理的安全性、流動性、收益性（宋明岷，2012），我國開始逐步接受和推行社會保障基金的信托管理模式，如《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第4條規(guī)定：“社?；鹳Y產(chǎn)是獨立于理事會、社?；鹜顿Y管理人、社?；鹜泄苋说馁Y產(chǎn)”，《企業(yè)年金基金管理辦法》第8條規(guī)定：“企業(yè)年金基金財產(chǎn)獨立于委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人和其他為企業(yè)年金基金管理提供服務的自然人、法人或其他組織的固有財產(chǎn)及其管理的其他財產(chǎn)”。

然而，立足于我國當下社會保障基金信托管理的實踐（郭晉暉，2014），如何實現(xiàn)社會保障基金的保值增值（近兩年來，全國社?；鹜顿Y收益狀況明顯好轉：2011年基金投資收益率0.84%；2012年基金投資收益率7.01%；2013年基金投資收益率6.29%），社會保障基金信托管理模式到底應如何構建、如何發(fā)展？本文將對我國社會保障基金管理的信托模式、權益關系、忠實義務、謹慎義務等進行分析，從而試圖提出我國社會保障基金信托管理的規(guī)范化進路。

二、 基本模式：社會保障基金與信托的雙重契合

為了保障社會成員的社會保障權之實現(xiàn)，社會保障基金與信托原理之間具有天然的契合性。國家作為社會保障基金法律名義上的所有人，社會保障基金體現(xiàn)出一種雙重信托的性質：一是，社會保障基金的本身，即勞動者或其雇主基于對國家的信任而依照社會保障的相關法律條款而繳納社會保障費用，從而形成社會保障基金；二是社會保障基金的管理，政府作為社會保障基金的受托人，將按照市場規(guī)則去選擇專業(yè)的受托人，以實現(xiàn)社會保障基金的保值與增值。

1.社會保障基金的第一層信托關系--繳費主體與國家。在社會保障基金的第一層信托關系中，公民是委托人，國家作為受托人，公民基于對國家的信賴，依法繳納社會保障費用，從而集合而成社會保障基金。社會保障基金體現(xiàn)出一種私益和公益相混合、自益與他益相并存的信托模式。具體而言，社會成員一般是為了自身私益而讓渡自身部分財產(chǎn)（繳納社會保險費），但是由于社會保障之性質，決定了社會保障基金的信托之目在追求私益的同時又帶有公益。同時，由于社會保障基金的委托人和受益人相重合，即繳費的私人主體本身就是社會保障基金的受益人，從而社會保障基金是一種自益信托。但是，作為負有繳費義務的社會成員所在單位，并非受益人，用人單位只是出于法律的強制性和社會責任分擔而繳納社會保障費用，在這一層角度上社會保障基金又是一種他益信托（楊燕綏，2012）。

2. 社會保障基金的第二層信托關系——國家與市場主體。在社會保障基金的第二層信托關系中，國家作為社會保障基的委托人，為了更好的管理社會保障基金，將按照法律規(guī)則去選定專業(yè)化的受托人，受托人將基于信托合同去規(guī)范化地運營社會保障基金，來達到社會保障基金的保值和增值。根據(jù)信托的基本性質，國家與市場主體之間的信托帶有公益性和他益性的屬性。國家是委托人，受益人是全體社會成員，從信托目的來看構成一種公益信托，同時由于信托利益的歸屬不是委托人本人，那么社會保障基金屬于他益信托。第二層信托設立后，被選任的受托人應履行親自管理的義務。在這一層信托關系中，為了防范社會保障基金運營的風險，信托監(jiān)管制度的構建將極為重要，它將接受委托人、受益人、相關行政機關以及專門監(jiān)管機關的嚴格監(jiān)督。

三、 核心機制：社會保障基金信托管理的權義關系

社會保障金信托管理的權義關系，是指由法律所調整的在信托當事人之間形成的、以信托財產(chǎn)（社會保障基金）為中心的權利義務關系（朱大旗，2007）。基于社會保障基金的獨立性原則，來厘定社會保障基金信托的委托人、受托人、受益人的權利義務關系，這樣有助于社會保障基金信托管理的正常運行和健康發(fā)展。

1. 社會保障基金信托之委托人的權義關系。信托之特別成立的關鍵條件之一是信托財產(chǎn)的轉移，即委托人將財產(chǎn)轉移給受托人。委托人一旦將信托財產(chǎn)移轉給受托人，原則上即不得越俎代庖，而行使受托人之權限，且為保護受益人的利益，原則上也不再賦予委托人任何權利。在社會保障基金信托中，無論是社會保障基金的委托人，還是社會保障基金信托的委托人，除了依照法律規(guī)定交付信托財產(chǎn)之外，即承擔交付移轉財產(chǎn)的義務，亦無需承擔其他任何經(jīng)濟上的義務。

在第一層的信托關系中，第一層信托關系的委托人——繳費主體，一旦完成社會保障費用的繳納，他就基本上退出社會保障基金的管理過程。在第二層的信托關系中，第二層信托關系的委托人--政府，它的這重身份源于第一層信托關系的受托人地位，政府除了按照法律規(guī)定嚴格選擇合格的受托人之外，還應對社會保障基金信托的活動進行一種宏觀審慎性的監(jiān)督。例如，委托人有權查閱、抄錄以及復制與社會保障基金信托事務有關的賬目及其他文件，當受托人對信托財產(chǎn)的管理存在不當行為或違約行為時，委托人有權要求彌補損失。社會保障基金信托設立后，在社會保障基金的投資活動中，若因社會保障基金的管理出現(xiàn)盈虧或產(chǎn)生第三人的債務關系，委托人——政府也無需為此承擔法律上的償債義務。

同時，應予以注意的是，當前各國的社會保障法（或社會保險法）都明確規(guī)定了政府在社會保障活動中承擔法定的出資義務，但是這種出資義務并非基于上述委托人的角色，不應將其與信托中委托人的義務關系進行混同。這種出資義務乃是基于政府的基本職能，政府在社會保障過程中必須承擔的財政補貼或資金補助的法定責任。

2. 社會保障基金信托之受托人的權義關系。信托之特別成立的第二要素是應依信托契約之內容管理或處分信托財產(chǎn)，即受托人接受委托人的委托而對信托財產(chǎn)負有為他人利益進行管理和處分的義務。對于受托人，一方面負有行使信托財產(chǎn)管理和處分之權利，另一方面又承擔著不得違背職務或逾越權限之義務（王文宇，2008）。

對于社會保障基金信托的受托人，在第一層的信托關系中受托人為政府；在第二層的信托關系中，社會保障基金的管理人即為社會保障基金信托的受托人，受托人除了能按照法律的規(guī)定或信托契約的約定能獲取信托報酬之外，不存在其他相關的利益分配。對于社會保障基金信托的受托人，其固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)不能混同，應實現(xiàn)賬戶與管理上的雙重分離。受托人一旦在社會保障基金的投資過程中，導致社會保障基金的損失，受托人一般不需承擔法律上的賠償責任，除非受托人違反的法律上或信托契約的事先規(guī)定或承諾。

3. 社會保障基金信托之受益人的權義關系。社會保障基金信托的受益人指因受托人管理、處分信托財產(chǎn)（社會保障基金）而享受信托利益的人（所有社會成員）。按照信托的基本原理，當受托人違反善良管理人之注意義務、分別管理義務、直接管理義務以及忠實義務之時，信托關系的受益人是權益的直接受影響者，故在邏輯上受益人應站在監(jiān)督受托人的第一線，從而提高監(jiān)督的有效性和正當性。因此，受益人一般享有比較廣泛的信托權利，除了有權查閱、抄錄以及復制與社會保障基金信托事務有關的賬目及其他文件，還能要求受托人對解釋所進行的信托投資事由等。但是在社會保障基金信托中，由于受益人是一個極為分散的群體，難以對社會保障基金信托的運營形成有效的監(jiān)督，對此仍應強化多元并舉的監(jiān)管體系。

在社會保障基金信托的雙層信托結構中，受益人始終保持不變——社會成員。社會保障基金信托中受益人的受益權之取得，雖不是等價付費但也是一種有償取得，只要社會成員或其雇主首先依照相關法律繳納了社會保障的費用，受益人才有權享受社會保障的基本待遇。同時，受益人只有達到法律規(guī)定的一些條件（如基本年限、具體情形），才能享受請求給付社會保障的待遇。同于社會保障基金信托的委托人，受益人亦無需因社會保障基金管理的盈虧而產(chǎn)生的第三人債務而承擔任何法律上的責任。

四、 關鍵制度：社會保障基金信托管理的忠實義務和謹慎義務

1. 社會保障基金信托管理的忠實義務。忠實義務又被概括為“利益沖突防范原則”，即受托人對受益人負有唯一地為受益人利益而管理信托事務，嚴禁在信托管理中為自己或第三人謀利。它主要劃分為三個層面：一是禁止受托人利用其信托管理地位而獲益；二是禁止以自有資金購入信托財產(chǎn)和以信托資金來購買自有資產(chǎn)；三是禁止與受益人交易，受托人須保證交易的絕對公平與公開透明（周小明，1996）。鑒于社會保障基金信托的性質，社會保障基金信托管理應禁止為自己和第三人謀取利益，它的忠實義務可引申為分類投資和信息披露的兩個要求。

對于社會保障基金信托管理的分類投資，我國當前的社會保障基金主要包括社會保險基金（用于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等領域）、全國社會保障基金（為應對人口老齡化高峰壓力而建立的儲備基金）、補充保障基金（即企業(yè)年金）和其他保障基金。對于社會保險基金，因其以現(xiàn)收現(xiàn)付為主，除了留存必要的備用金，一般應以年度平衡為標準，不應出現(xiàn)大量剩余。對于一個年度內，應限定于投資于風險小、周期短的金融產(chǎn)品，如貨幣型基金；對于全國社會保障基金，由于其規(guī)模過大，為避免給國內經(jīng)濟制度帶來負面效應，主要應限定于投資海外資本市場；對于企業(yè)年金，因其具有明確的個人所有權，應當由完全的市場化經(jīng)營（王顯勇，2012）。

對于社會保障基金信托管理的信息披露，信息披露是社會保障基金監(jiān)管的重要組成部分，它要求受托人定期且及時地向社會披露具體的運營狀況，以防止受托人的違法違規(guī)操作，提高社會保障基金信托管理的安全性。在世界上的許多國家，一般都通過健全的法律規(guī)定對社會保障基金信托管理的信息披露進行了嚴格的規(guī)定。例如，美國自1941年開始，就每年發(fā)布一個“信托人報告”，到2004年起，從第一份報告開始的每一年度的報告都能在網(wǎng)絡上找到（王洪春、盧海元，2006）。鑒于我國當前的社會保障基金信托管理的狀況，應建立定期信息披露和臨時信息披露相統(tǒng)一的披露體系，定期信息披露主要公布基金投資的成本與收益等，臨時信息披露主要是針對可能影響社會保障基金信托正常存續(xù)的重大事件，此時社會保障基金信托的受托人應當承擔強制性的信息披露義務。同時，應大力開展社會保障基金的信息化建設，以形成社會保障、財政稅收、企業(yè)、銀行之間的信息共享系統(tǒng)，并要求社會保障基金信托管理的各個環(huán)節(jié)都置于社會監(jiān)督之下，只要不涉及法律規(guī)定不予公開的信息，都應向社會及時準確的公布。

2. 社會保障基金信托管理的謹慎義務。謹慎義務，受托人在信托管理中負有運用通常謹慎的人在處理自己財產(chǎn)時所應有的謹慎和技巧之義務（徐孟洲，2006）。對于社會保障基金信托管理的謹慎義務之標準，由于社會保障基金的安全性和收益性原則，受托人應承擔高于一般受托人謹慎義務的專家注意義務，即社會保障基金信托管理的受托人應在投資過程中具有最高程度的謹慎。其實由于對于社會保障基金信托的受托人的選拔具有嚴格的準入要求，因此社會保障基金信托的受托人應該具備良好的社會保障基金管理的能力和水平，受托人也能對社會保障基金信托投資對象的安全性、收益性、流動性進行更高級別的監(jiān)測、判斷與調查。

我國《信托法》第25條第2款規(guī)定：“受托人管理信托財產(chǎn)，必須恪盡職守，履行誠實、信用、謹慎、有效管理的義務”。不難得知，對于受托人謹慎義務的條款規(guī)定得極為抽象，缺乏具體的可操作性，從法律技術的手段而言，這便決定了我國對于社會保障基金信托管理的謹慎義務應進行專門的規(guī)定。對此美國的經(jīng)驗值得借鑒，1974年美國《雇員退休收入保障法》第404條第1項，對受托人的謹慎義務進行了細化性的規(guī)定——“謹慎人的謹慎標準”——“受托人在將有關的聯(lián)邦雇員養(yǎng)老金基金資產(chǎn)進行信托投資的過程中，應當”運用充分的注意、技能、謹慎與勤勉，即在相同的情況下一個具有同等能力和對事物具有同樣的熟悉程度的人在處理相同性質與相同目的的事務時通過會運用的注意、技能、謹慎與勤勉?！?995年美國《統(tǒng)一謹慎投資人法》第2條第3款更是對受托人謹慎投資義務的具體要求進行了列舉性規(guī)定（具體列舉了8項受托人在管理信托財產(chǎn)和將該項財產(chǎn)運用于投資時所應當考慮的因素。如整體經(jīng)濟條件、通貨膨脹或緊縮可能造成的影響，由投資決策和策略產(chǎn)生的預期的稅收負擔等），這為受托人對謹慎投資義務的承擔提供了更具可操作性的標準和依據(jù)。

基于上述簡析，對于我國社會保障基金信托管理的謹慎義務，至少應包括以下三點：第一，受托人必須行使充分的注意、技能、謹慎和勤勉的義務；第二，受托人在投資時應進行多項目的科學投資組合，并對投資的資產(chǎn)類別、投資比例等應進行直接的數(shù)量限制，以最大程度地規(guī)避投資的風險和保障基金的安全；第三，受托人必須嚴格控制成本，并確保投資收益不低于法定的最低收益率。對此有學者提出了雙重性的硬性指標，社會保障基金信托投資的年收益率不應低于同年度的通貨膨脹率再加三個百分點，并且應超過當年的銀行一年期定期存款利率的20%以上（汪泓，2008）。

五、 結論

在社會保障基金信托的成立過程中，第一層次信托的成立具有強制性，第二層次的成立具有自治性，第一層次信托關系是第二層次信托關系存在的基礎。兩者都基于對國家主體的信賴，才能實現(xiàn)國家作為信托關系主體身份的轉換——由第一層社會保障基金的受托人轉變?yōu)榈诙由鐣Ｕ匣鸬奈腥?。不同于的是，社會保障基金的第一層信托——國家作為一種公法主體，第二層信托法律關系的主體——國家乃是作為私法上的民事主體，按照意思自治原則與選擇的市場主體締結信托契約，并對受托人的經(jīng)營行為進行監(jiān)督。

但是，對于我國當前的立法現(xiàn)狀，我國民商事性質的《信托法》難以為社會保障基金信托的發(fā)展提供充足的法律支持；同時基于社會保障基金信托管理的專業(yè)性和技術性，主要應遵循商法自治原則和公權介入原則，這也就決定了社會保障基金信托管理也非我國《社會保障法》所能完全調整。社會保障基金信托作為民商法和社會法的交叉性產(chǎn)物，應根據(jù)社會保障基金信托管理的特點，另行制定社會保障基金信托的特別法律規(guī)范，這樣才能對社會保障基金信托的管理提供充分的法律支持，這是我國社會保障基金信托管理發(fā)展的保障。

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重點項目：全國統(tǒng)計科學研究計劃重大項目“中國生態(tài)文明建設：統(tǒng)計測度、國際比較與影響因素研究”（項目號：2013LD03）。

作者簡介：謝冰清，中國人民大學法學院博士生；周邁，湖南外貿職業(yè)學院工商學院講師，計算機科學與技術碩士；肖宏偉，中國人民大學經(jīng)濟學博士，國家信息中心經(jīng)濟預測部助理研究員。

收稿日期：2014-06-08。