蘭心宇

中央全面深化改革決定中提出：“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理?！备σ惶岢黾闯蔀閺V泛關(guān)注的話(huà)題，頂層設(shè)計(jì)攪動(dòng)了司法體制的一池春水，各種解讀層出不窮。

司法改革已經(jīng)進(jìn)行了兩輪（2003、2007年分別啟動(dòng)），司法改革措施的推行，都是在既有的司法體制框架下的工作機(jī)制改革，由于體制上的問(wèn)題，改革力度雖然不可謂不大，但實(shí)際成效并不盡如人意。應(yīng)該說(shuō)，十八屆三中全會(huì)開(kāi)啟的是第三輪司法改革。

與前兩輪經(jīng)驗(yàn)主義的司法改革不同，新一輪司法改革的深化具有明顯的強(qiáng)制性制度變遷的特征。不過(guò)，自中央全面深化改革決定出臺(tái)以來(lái)，針對(duì)進(jìn)一步完善依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的保障機(jī)制的重大部署，尚未發(fā)布明確的操作方案。而此項(xiàng)改革涉及面廣、難度大，風(fēng)險(xiǎn)莫測(cè)，需要深入研究論證。

這次改革，是否意味著司法獨(dú)立于地方，人財(cái)物究竟如何統(tǒng)一管理，實(shí)際改革力度到底有多大，地方上不少司法官員滿(mǎn)腹猜疑和觀望，各憂(yōu)其憂(yōu)，各喜其喜。改革的項(xiàng)目尚未啟動(dòng)，即已見(jiàn)人心之波動(dòng)。與政府官員和司法界同行交流中，常會(huì)聽(tīng)到諸如“以后司法就獨(dú)立了，管不到你們了”，“沒(méi)了地方支持，以后有的案件辦好并不容易”的說(shuō)法。一個(gè)檢察官網(wǎng)友評(píng)論說(shuō)：“司法應(yīng)是國(guó)家機(jī)器中最穩(wěn)定的部分，改革已到第三輪，試驗(yàn)不止，未入佳境，誰(shuí)人不憂(yōu)？”

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了各種司法改革的嘗試，訴訟法的修改和訴訟方式的改革，對(duì)法院、檢察院的地位和角色產(chǎn)生了很深遠(yuǎn)的影響。雖然司法體制改革有政治和話(huà)語(yǔ)上的禁忌，但相關(guān)問(wèn)題與對(duì)策的研究并未停滯，各種觀念和利益博弈的結(jié)果就是完成了對(duì)“獨(dú)立司法”的知識(shí)沉淀，并在執(zhí)政黨的十六大報(bào)告確定為“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。

“依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)”是司法權(quán)運(yùn)行的首要原則，是由審判權(quán)、檢察權(quán)設(shè)立的目的性，國(guó)家權(quán)力的分權(quán)制衡，司法效率原則所共同決定的。按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一、有權(quán)必有責(zé)的原則，一種權(quán)力的獨(dú)立行使意味著責(zé)任的獨(dú)立承擔(dān)。但是，在中國(guó)國(guó)情的背景下，理論和實(shí)踐的沖突交融下，審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨(dú)立行使現(xiàn)狀總是處于被人懷疑的境地。

到底哪里存在問(wèn)題？到底存在哪些問(wèn)題？到底還要堅(jiān)持與否？對(duì)這些問(wèn)題的思考、討論和實(shí)踐，完成了從“政治正確”的宏大敘事到“問(wèn)題導(dǎo)向”的制度研究與實(shí)踐的話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)型，進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)區(qū)的司法改革開(kāi)始觸及國(guó)家司法體制、干部人事制度、財(cái)政管理體制等難度比較高的深層次問(wèn)題。這也正是第三輪司法改革發(fā)生的基本邏輯。

從一定意義上說(shuō)，此次改革不過(guò)是落實(shí)已有的法律精神。司法職權(quán)行使過(guò)程中的“依法”、“獨(dú)立”，是憲法對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行的基本要求，也是其獲取公正性的根本保障。司法活動(dòng)必須嚴(yán)格依法行使，意味著審判權(quán)、檢察權(quán)的行使只能服從法律，而不屈從來(lái)自外界的任何壓力和干預(yù)。關(guān)鍵的還有另一面，依法包括在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。而在“片面大局觀”的指引下，司法活動(dòng)常常帶有明顯的地方政府色彩，甚至幫助地方政府承擔(dān)了一些法定職責(zé)以外的政治職能、司法行政職能和社會(huì)救濟(jì)職能。

具體表現(xiàn)就是，受地方保護(hù)主義的影響，一些法院和檢察院往往只是在維護(hù)地方的根本利益—那些影響本地穩(wěn)定和發(fā)展的“難事兒”、“煩事兒”上選擇性執(zhí)法，或者難以擺脫地方政府的干擾，如在征地拆遷等比較敏感的問(wèn)題上受到不當(dāng)干預(yù)，淪落為一些地方黨委、政府追求短期利益、撈取個(gè)人政績(jī)的工具。

“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理”之后，對(duì)于基層法院、檢察院最為棘手的問(wèn)題，是如何看待地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，以及地方司法機(jī)關(guān)在地方工作格局中處于什么地位、擔(dān)當(dāng)什么角色。省級(jí)統(tǒng)管的目的是要排除地方干預(yù)個(gè)案，并沒(méi)有否定黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和政策領(lǐng)導(dǎo)，也不意味著不需要地方政法委協(xié)調(diào)工作機(jī)制、財(cái)務(wù)保障等方面的問(wèn)題了。

第三輪司法改革一個(gè)基本精神是，司法機(jī)關(guān)不是隸屬地方的行政機(jī)關(guān)，履行法定職責(zé)是其中心任務(wù)，社會(huì)功能是法院、檢察院行使法定職權(quán)過(guò)程中的輻射效果，依法履職公正執(zhí)法，就是對(duì)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大貢獻(xiàn)。

今年北京等一些省市“兩院”向人大的報(bào)告中，沒(méi)有提及獨(dú)立行使職權(quán)的問(wèn)題，人大代表審議和討論報(bào)告時(shí)更關(guān)注的是兩院是否依法行使職權(quán)，比如在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、嚴(yán)厲打擊某類(lèi)刑事犯罪的問(wèn)題，建議明確加上“依法”作為限定和強(qiáng)調(diào)。這似乎表明，獨(dú)立與否只是司法機(jī)關(guān)自身最關(guān)注的問(wèn)題，社會(huì)對(duì)司法的形象期待仍不過(guò)是青天大老爺，為社會(huì)主持公道。然而，省級(jí)統(tǒng)管等司改方案要強(qiáng)化的是司法自身的屬性，而非其社會(huì)功能，司法機(jī)關(guān)要發(fā)揮社會(huì)功能必須緊緊依托法定職責(zé)，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合，否則司法本身的改革很可能將司法推向莫名之地。

司法改革推進(jìn)過(guò)慢時(shí)，很多人抱怨、批判司法地方化，認(rèn)其為中國(guó)當(dāng)代司法體制的一大病灶。而當(dāng)步子邁開(kāi)，提出推進(jìn)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，要重新分配利益時(shí)，很多人又開(kāi)始恐懼起來(lái)。因?yàn)?，雖憲法以根本法的形式確立了一府兩院平行的地位，但是各級(jí)黨委、政府甚至法院、檢察院自身對(duì)司法地方化始終存在觀念認(rèn)同。由于司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理實(shí)行“雙重管理，以地方黨委為主”的體制，各級(jí)黨委和政府往往將法院、檢察院視為所屬自己的一個(gè)部門(mén)，并且自上而下都有這種認(rèn)識(shí)。

在司法機(jī)關(guān)方面，現(xiàn)有干部管理和財(cái)政體制下，法官、檢察官由地方任免，經(jīng)費(fèi)主要由地方保障，一些法院、檢察院傾向于“地方司法機(jī)關(guān)”的地位認(rèn)同，一些法官、檢察官傾向于“地方官員”或“地方公務(wù)員”的身份認(rèn)同，認(rèn)為服務(wù)大局就是為地方黨委、政府分憂(yōu)，要“有為”才能“有位”。這種慣性思維，目前還有較大范圍的市場(chǎng)。此外也有個(gè)人利益的考慮，經(jīng)費(fèi)保障的地方化導(dǎo)致了地區(qū)差異，那些保障問(wèn)題解決較好的地區(qū)的司法人員擔(dān)心省級(jí)統(tǒng)管后會(huì)造成待遇降低，住房、子女入學(xué)等方面的優(yōu)待政策更難爭(zhēng)取，不愿意改變財(cái)政保障體制。

當(dāng)然，之所以說(shuō)司法地方化的現(xiàn)實(shí)存在某種程度上成為法治進(jìn)步的障礙，是因?yàn)楫?dāng)?shù)胤揭庾R(shí)過(guò)強(qiáng)時(shí)，地方利益成為發(fā)展和維護(hù)的中心，如何獨(dú)立行使司法權(quán)就成了大問(wèn)題。受到地方化意識(shí)的影響，也存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的地方化問(wèn)題，更多地強(qiáng)調(diào)地方特點(diǎn)和地方特色，有時(shí)表現(xiàn)出法令不通、政令不暢的問(wèn)題，法令的落實(shí)有司法解釋依賴(lài)、地方規(guī)章或規(guī)定依賴(lài)，甚至有的地方出于地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義，片面理解和強(qiáng)調(diào)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”，干涉或運(yùn)用手中的權(quán)力施加壓力影響法院、檢察院辦案。當(dāng)?shù)胤綑?quán)力缺少足以與之抗衡的權(quán)力制約時(shí)，人們的權(quán)利就會(huì)失去保障，嚴(yán)重影響司法公正，這也是造成一些冤假錯(cuò)案的重要因素之一。

推動(dòng)省以下地方法院、檢察院對(duì)人財(cái)物進(jìn)行統(tǒng)一管理，這項(xiàng)司法體制改革屬于國(guó)家權(quán)力的重大調(diào)整，事關(guān)重大，改革能夠走多遠(yuǎn)，幾乎所有人都看不透，自己的利益蛋糕會(huì)被切掉多少或者能搶得別人多少，也是看不透，于是有人興奮，有人消極。省級(jí)統(tǒng)管項(xiàng)目改革屬于中央事權(quán)，如果沒(méi)有中央統(tǒng)一部署和授權(quán)試點(diǎn)，地方法院、檢察院不能主動(dòng)實(shí)施，自行其是，但又不能消極等待。當(dāng)下的思想亂象實(shí)際上從側(cè)面反映了思想和理論儲(chǔ)備的不足，改革項(xiàng)目真要落地實(shí)施還有諸多困難。

比如，有的司法界人士擔(dān)心：這是否意味著實(shí)際承認(rèn)給予地方司法事權(quán)，使省級(jí)司法獨(dú)攬大權(quán)，讓司法區(qū)域一體化愈加明顯，使最高司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)能力更加弱勢(shì)。因而，改革項(xiàng)目要具體實(shí)施，還必須合理地、有效地重構(gòu)最高司法機(jī)關(guān)與各省級(jí)司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確最高司法機(jī)關(guān)在全國(guó)司法人員人事管理以及財(cái)政保障方案審查方面的管理權(quán)限，既讓地方司法機(jī)關(guān)擺脫地方保護(hù)主義的干擾，又能有效防止司法的新地方化。

其實(shí)，司法分層歸屬是通例，需要解決的真正問(wèn)題是地方司法服務(wù)地方，受地方干預(yù)，做不到只服從于憲法和法律。依法獨(dú)立司法的問(wèn)題總是從外部環(huán)境入手討論，反而反證了自己的不自立和無(wú)能力。如果司法職權(quán)行使習(xí)慣于溫室內(nèi)的被保護(hù)，而司法機(jī)關(guān)沒(méi)有為司法公正、公平正義博殺的使命感和奉獻(xiàn)，沒(méi)有走出地方化認(rèn)同的勇氣，是不會(huì)有真正出路的。

司法行政化是另一個(gè)被詬病的當(dāng)代中國(guó)的司法體制問(wèn)題，常與地方化問(wèn)題一并提及。司法是法制的守護(hù)人，本來(lái)是一種消極的預(yù)防性力量。司法行政化的結(jié)果，是把司法變成積極的行動(dòng)力量，在服務(wù)功能和職責(zé)延伸功能的實(shí)現(xiàn)上優(yōu)先配置司法力量。最壞的結(jié)果是，司法人員不干司法的事，優(yōu)秀法官、檢察官不辦案，不管法院還是檢察院，能實(shí)際辦案的法官、檢察官反而成了少數(shù)。比如北京市某區(qū)檢察院公訴部門(mén)的檢察官，大多都是在公訴崗位工作3年左右，年資較長(zhǎng)的那些優(yōu)秀的公訴人則因?yàn)樯殦?dān)任業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)而離開(kāi)具體辦案崗位。

現(xiàn)實(shí)中，很大一部分優(yōu)秀的法官、檢察官被裹挾進(jìn)了行政事務(wù)中，為服務(wù)行政而成為實(shí)際的冗員。隊(duì)伍管理行政化，晉升走行政的窄橋，辦案采取行政管理模式，既影響辦案效率，又造成權(quán)責(zé)不清，人浮于事、能力低下的問(wèn)題系根于此。2013年8月，北京某中院3名骨干法官集中辭職去當(dāng)公司法務(wù)或律師，成為熱點(diǎn)新聞之一，據(jù)了解薪金不高造成一定生活壓力雖是原因，卻并非主因，更重要的原因是缺乏職業(yè)榮譽(yù)感，以及提職空間窄、晉升渠道不暢，自感無(wú)用武之地。

省級(jí)統(tǒng)管很多人解讀為垂直管理，在我看來(lái)未必是對(duì)的。其實(shí)，從世界范圍來(lái)看，司法的垂直領(lǐng)導(dǎo)也不是一般做法。想通過(guò)垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理來(lái)解決依法公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)的問(wèn)題，是不切合實(shí)際的。

實(shí)際上，司法的去行政化關(guān)鍵不是哪一級(jí)統(tǒng)管，省級(jí)統(tǒng)管直接解決的只是司法保障的地方化問(wèn)題，而要保障“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”就不能讓隊(duì)伍管理在行政一條路上走到黑。正在試點(diǎn)運(yùn)行的主審法官、合議庭辦案責(zé)任制和主任檢察官辦案責(zé)任制，以及將具體落實(shí)完善的職業(yè)準(zhǔn)入、分類(lèi)管理等改革項(xiàng)目，旨在確定和突出法官、檢察官的主體性，實(shí)際就是與省級(jí)統(tǒng)管相配套的隊(duì)伍去行政化的措施。

實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管，根本的是建立有司法職業(yè)特點(diǎn)的隊(duì)伍管理體制，建設(shè)有司法職業(yè)特點(diǎn)的人才成長(zhǎng)機(jī)制，即通過(guò)推動(dòng)建立有別于一般公務(wù)員的法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法官、檢察官選任和員額制度，剝離行政職務(wù)附著的權(quán)力、利益，突出法官、檢察官的執(zhí)法辦案主體地位，減少執(zhí)法辦案管理層次。同時(shí)以案件辦理、決定責(zé)任終身制，倒逼法官、檢察官的專(zhuān)業(yè)化能力。

隨著司法改革的深入與漸進(jìn)，司法的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化也進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，每一步都是對(duì)現(xiàn)有司法體制的重要改動(dòng)。掣肘因素越多，職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)途徑問(wèn)題也愈顯重要。司法改革的關(guān)鍵是對(duì)司法特點(diǎn)的把握，其根本是要確認(rèn)法官、檢察官的司法主體性，放權(quán)、授權(quán)、還權(quán)于法官、檢察官個(gè)體，并輔以公開(kāi)、說(shuō)理、同行評(píng)議、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，讓法官、檢察官不以當(dāng)官為本位，以具體的司法工作為目的，在法官、檢察官的位置上真正成為憲法和法律的代言人。