張墨寧

反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)并沒(méi)有松動(dòng)的跡象，“治標(biāo)”仍將保持一定的節(jié)奏。一年多以來(lái)“治標(biāo)”為“治本”拓展了可能的空間。在清理舊問(wèn)題的基礎(chǔ)之上，如何打開(kāi)新局面，建構(gòu)“不能腐”的監(jiān)督機(jī)制，是下一階段的戰(zhàn)略重心。

從“不敢腐”到“不能腐”還需要哪些根本性的改革和制度建設(shè)，本刊記者就此專訪了制度反腐專家李永忠。

《南風(fēng)窗》：總結(jié)十八大以來(lái)的反腐，比較為公眾所樂(lè)見(jiàn)的成績(jī)是一大批高官的落馬，如果從制度和深化改革的層面來(lái)說(shuō)，這一階段的反腐為下一階段積累了哪些東西？反腐會(huì)有一個(gè)節(jié)點(diǎn)嗎？

李永忠：這一年多的反腐敗形成了30多年從未有過(guò)的高壓態(tài)勢(shì)，可以說(shuō)為治本贏得了時(shí)間。公布的落馬高官讓人民群眾、廣大黨員和軍隊(duì)不再觀望“真反”還是“假反”的問(wèn)題。從習(xí)近平總書記下定“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這個(gè)戰(zhàn)略決心，到十八屆三中全會(huì)提出“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，可以說(shuō)，一年多的高壓態(tài)勢(shì)和強(qiáng)力反腐為下定戰(zhàn)略決心和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，奠定了很充分的基礎(chǔ)。

我認(rèn)為與其被動(dòng)等待節(jié)點(diǎn)和拐點(diǎn)，不如主動(dòng)試點(diǎn)。30多年前，改革開(kāi)放的節(jié)點(diǎn)在哪里，誰(shuí)都不知道，但鄧小平在沿海邊畫了幾個(gè)圈搞經(jīng)濟(jì)特區(qū)，敢闖敢試的人去了，試點(diǎn)就成功了。

因此，在保持高壓反腐的態(tài)勢(shì)下，有幾項(xiàng)需要盡快推進(jìn)：一是政治體制改革的地方試點(diǎn)；二是權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制的改革；三是積極穩(wěn)妥處理腐敗呆賬和存量，化消極為積極，變阻力為動(dòng)力；第四是組織和動(dòng)員廣大民眾廣泛有序參與，反腐敗畢竟是人民戰(zhàn)爭(zhēng)，人民是主力。這樣的反腐敗才能成功。

《南風(fēng)窗》：從戰(zhàn)術(shù)上來(lái)講，你怎么評(píng)價(jià)這一輪的反腐？你曾經(jīng)總結(jié)過(guò)多年前改變了反腐敗戰(zhàn)術(shù)，由深挖窩案串案改為定點(diǎn)清除精確打擊，帶來(lái)了后遺癥。那么本輪的戰(zhàn)術(shù)調(diào)整你怎么評(píng)價(jià)？

李永忠：這一輪反腐在戰(zhàn)術(shù)上是以四兩撥千斤為治本贏得時(shí)間。后遺癥就是高壓態(tài)勢(shì)讓一些人收斂、收手、不敢亂作為的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不作為、慢作為的現(xiàn)象。另一方面，因?yàn)楦瘮〉拇糍~存量比較大，問(wèn)題官員和貪腐官員比較多，在高壓態(tài)勢(shì)下，他不知道自己的下一步是“繳槍不殺”還是“繳槍也要?dú)ⅰ?，所以?huì)有積極或者消極的抵抗。如果只是簡(jiǎn)單施壓，而不在合適的地方、時(shí)段減壓，“高壓鍋”也會(huì)爆炸。

僅僅以高壓態(tài)勢(shì)讓腐敗官員永遠(yuǎn)收手是不可能的。馬克思在《資本論》里就引用過(guò)一段名言，當(dāng)利潤(rùn)超過(guò)百分之三百的時(shí)候，他就不怕上斷頭臺(tái)了。近日公開(kāi)審判劉鐵男，認(rèn)定他的受賄金額是3000多萬(wàn)，以劉鐵男副部級(jí)的工資，一生未必能掙到300萬(wàn)，腐敗的利潤(rùn)已經(jīng)不止3倍了。過(guò)去的十多年，有6個(gè)被判死刑的省部級(jí)及以上干部。2000年，被處死刑的是胡長(zhǎng)清和成克杰，2003年是王懷忠。而劉鐵男的較早一筆受賄發(fā)生在2002年上半年和2003年8月。也就是說(shuō)，這一筆受賄發(fā)生時(shí)，已經(jīng)殺了3個(gè)省部級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部，他還敢拿4萬(wàn)元。因此，在利益相當(dāng)高的情況下，強(qiáng)力反腐不可能讓所有官員收手?！安桓腋弊钅茉诙唐谝?jiàn)到效果，而“不能腐”才是治本之策。

《南風(fēng)窗》：建立解壓閥的時(shí)間和條件到了嗎？你提出的有條件赦免問(wèn)題官員一直備受爭(zhēng)議，你認(rèn)為下一階段的反腐中，會(huì)“有條件赦免”嗎？

李永忠：需要強(qiáng)調(diào)的是，有條件赦免問(wèn)題官員只有在高壓態(tài)勢(shì)下才能行得通，如果沒(méi)有高壓態(tài)勢(shì)，腐敗官員被抓住的概率極低，他不需要被赦免。15年前，我提出有條件赦免問(wèn)題官員的時(shí)候，反對(duì)的聲音超過(guò)99%。我反而很高興，那么多人反對(duì)，這是黨和政府最有可能和問(wèn)題官員貪腐官員談條件的籌碼。最近人民論壇做的調(diào)查顯示，支持有條件赦免的已經(jīng)將近30%，我心里反而沒(méi)底了。因?yàn)樵絹?lái)越多的人開(kāi)始接受一個(gè)事實(shí)，那就是腐敗存量太大了。

當(dāng)中紀(jì)委表示“重點(diǎn)查處十八大之后還不收斂、不收手的干部”，實(shí)際上已經(jīng)劃出了時(shí)間線。2014年4月，王岐山在中央直屬機(jī)關(guān)工委調(diào)研時(shí)提到不收斂、不收手的問(wèn)題，我的解讀是這釋放出一個(gè)信號(hào)，下一步將會(huì)在時(shí)間上以十八大劃線，之后收斂收手的有可能有機(jī)會(huì)金盆洗手；聚焦現(xiàn)處在重要崗位、可能還會(huì)被提拔的，線索集中，群眾反映強(qiáng)烈的，這幾類可能不僅僅以時(shí)間劃線。就像1977年底香港發(fā)布的特赦令規(guī)定，1977年10月1日以前的貪污行為都可以赦免，但同時(shí)有三種人例外，一是已經(jīng)立案調(diào)查的，二是正在通緝的，三是跑到國(guó)外的。這3種人不受時(shí)間線的限制。事實(shí)上，這么多年一直存在有條件赦免的事實(shí)，無(wú)論是廈門遠(yuǎn)華案、哈爾濱國(guó)貿(mào)城案還是沈陽(yáng)的慕馬案，在“局部戰(zhàn)役”的時(shí)候，都搞過(guò)有條件赦免，只是沒(méi)有在總體戰(zhàn)略上用而已。

以劉鐵男的案子來(lái)看，從他2003年前后受賄到2013年被舉報(bào)進(jìn)而立案調(diào)查，經(jīng)過(guò)了10年。這恰好印證了腐敗呆賬存量的上升規(guī)律。上世紀(jì)80年代初，腐敗潛伏期一般是1.3年左右，90年代初是3年多，2000年初上升到了6年，現(xiàn)在則是10年左右?？梢韵胍?jiàn)，有多少腐敗呆賬存量。

全國(guó)專職的紀(jì)檢監(jiān)察干部現(xiàn)在不過(guò)50多萬(wàn)，要去查幾百萬(wàn)人的問(wèn)題，需要很長(zhǎng)的時(shí)間。過(guò)去幾年每年辦案的數(shù)量也就是十七八萬(wàn)，而且大部分都是農(nóng)村黨組織查出的，以農(nóng)民黨員或者工人黨員違反計(jì)劃生育、生活作風(fēng)等輕處分居多，真正涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的是很少一部分，重處分就更少了，連20%都沒(méi)有。所以，無(wú)論從人員投入還是時(shí)間上來(lái)看，都不可能把腐敗呆賬全部解決，只能用深化改革的方法讓更多人收斂收手。

《南風(fēng)窗》：反腐的制度建設(shè)其實(shí)已經(jīng)開(kāi)始了，但是一些人認(rèn)為它還停留在技術(shù)層面，比如央企高管減薪，類似這樣的制度建設(shè)可能沒(méi)有觸及根本問(wèn)題？

李永忠：在治標(biāo)的同時(shí)，制度建設(shè)其實(shí)已經(jīng)展開(kāi)了。十八屆三中全會(huì)的決定要求紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，這是制度建設(shè)最重要的亮點(diǎn)。這句話只在30年前胡耀邦的十二大政治報(bào)告里提到過(guò)。1982年以后，任何一次黨代會(huì)、總書記的講話、任何一個(gè)中紀(jì)委的文件里都沒(méi)有這句話。紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督要解決的是形成科學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，體現(xiàn)的是異體監(jiān)督。

紀(jì)委要對(duì)同級(jí)黨委尤其是常委會(huì)成員進(jìn)行監(jiān)督，首先意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)上的異體監(jiān)督；其次，紀(jì)委雖然可以監(jiān)督同級(jí)黨委，但如果同級(jí)黨委的權(quán)力過(guò)大，既決策又執(zhí)行，紀(jì)委就監(jiān)督不了，在這種情況下形成的異體監(jiān)督，同級(jí)黨委就有可能向紀(jì)委輸送利益，成為一個(gè)新的腐敗增長(zhǎng)點(diǎn)。

舉個(gè)歷史的例子，三國(guó)的董卓本來(lái)是刺史，刺史只是一個(gè)很小的官，要監(jiān)督權(quán)力比他大很多的郡守。刺史管的監(jiān)察區(qū)由好幾個(gè)行政區(qū)構(gòu)成，一個(gè)監(jiān)察區(qū)要管四五個(gè)郡。因此，郡守就把他的人權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)、軍權(quán)讓渡一些給刺史，監(jiān)察區(qū)實(shí)際上就異變成了行政區(qū)，董卓就變成了行政長(zhǎng)官，成了最大的腐敗分子，甚至可以和中央朝廷對(duì)著干。

所以說(shuō)，黨委的權(quán)力必須進(jìn)行分解，紀(jì)委只對(duì)執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，紀(jì)委才不會(huì)犯錯(cuò)誤，而且執(zhí)行權(quán)能得到有效監(jiān)督，決策權(quán)又能有效平衡執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。黨內(nèi)就能形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而形成制度反腐。制度反腐和權(quán)力反腐、運(yùn)動(dòng)反腐不一樣的是，權(quán)力反腐和運(yùn)動(dòng)反腐都是把腐敗遏制住就行了，對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)根本沒(méi)有任何要求，而制度反腐的核心就是改革權(quán)力結(jié)構(gòu)。

中央已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題了，制度建黨就是形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，制度監(jiān)督就是異體監(jiān)督，制度反腐就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這3點(diǎn)都要圍繞權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制進(jìn)行。

《南風(fēng)窗》：實(shí)際上在改變權(quán)力結(jié)構(gòu)方面過(guò)去幾年地方也有一些創(chuàng)新，但是為什么沒(méi)有形成很好的經(jīng)驗(yàn)，而且地方這方面創(chuàng)新的活力這些年看起來(lái)也在下降？

李永忠：前蘇聯(lián)體制下的權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制造成的是一個(gè)人、一個(gè)單位、一個(gè)組織、一個(gè)政黨乃至一個(gè)政府的短期行為化。因此，戰(zhàn)略方面的改革往往被扭曲。政治體制改革被扭曲為行政體制改革，行政體制改革變成了行政審批改革，行政審批改革深不下去的時(shí)候變成了政務(wù)公開(kāi)，政務(wù)公開(kāi)只能觸及皮毛的時(shí)候又變成了抓行政效能。養(yǎng)成了不動(dòng)腦子、不敢改革的風(fēng)氣。

所以，十八屆三中全會(huì)鼓勵(lì)基層大膽探索、大膽實(shí)踐、大膽干。但是除了高層少數(shù)幾個(gè)人的大膽改革，地方很難看到大膽的東西。因此，中紀(jì)委不得不率先進(jìn)行內(nèi)部的機(jī)構(gòu)改革，按理說(shuō)這應(yīng)該是放在政改試點(diǎn)里面去搞，但是沒(méi)有人敢，以至于中紀(jì)委不得不帶頭。就像建黨90周年胡錦濤講話中提到的，能力不足已經(jīng)成為“四大危險(xiǎn)”之一。

制度導(dǎo)向是最好的導(dǎo)向，政策導(dǎo)向次之，但是現(xiàn)在都沒(méi)有建立起來(lái)，只能以用人導(dǎo)向應(yīng)對(duì)當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)年，鄧小平用的就是用人導(dǎo)向，啟用一批人，局面就打開(kāi)了。

《南風(fēng)窗》：截至9月17日，十八大后落馬的地級(jí)城市“一把手”已增加至14人。若按全國(guó)287個(gè)地級(jí)城市來(lái)算，這一數(shù)字的占比接近5%。這打破了過(guò)去只打“副職”的規(guī)則，下一階段在“一把手”監(jiān)督上，應(yīng)該如何加強(qiáng)？

李永忠：目前中央用的是三個(gè)方法，一是巡視組，主要起震懾作用；二是通過(guò)加大對(duì)一把手的交流，讓他在一個(gè)地方停的時(shí)間短一點(diǎn)，不容易腐敗；三是比較注重對(duì)一把手的選擇。下一階段無(wú)非是在巡視和交流的頻率上更高一點(diǎn)。但是要讓紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委尤其是常委會(huì)成員，在黨委決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)沒(méi)有分解的情況下，還做不到，但至少已經(jīng)有了這個(gè)提法。而且，紀(jì)委書記、副書記的提名權(quán)上收了，他為了得到上級(jí)紀(jì)委的重視和支持，肯定也會(huì)對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督來(lái)證明給自己的上級(jí)看，會(huì)有一定的促進(jìn)作用。要有大的進(jìn)展，還是很難的。不過(guò)，因?yàn)橛辛巳藱?quán)、事權(quán)的上收，紀(jì)委對(duì)下級(jí)黨委的監(jiān)督比過(guò)去的難度小多了。

《南風(fēng)窗》：紀(jì)檢體制本身的改革也是下一步值得關(guān)注的問(wèn)題，過(guò)去一年中，紀(jì)委權(quán)力的強(qiáng)化、獨(dú)立性的增加，以及它“主業(yè)”的明確，都是進(jìn)步之處，你認(rèn)為還應(yīng)該有哪些改革的措施？

李永忠：中紀(jì)委之所以在過(guò)去一年中表現(xiàn)得非常強(qiáng)勢(shì)，既用了“四兩撥千斤”的戰(zhàn)法，也用了犧牲空間贏得時(shí)間的做法。機(jī)構(gòu)改革、“三轉(zhuǎn)一聚”、“兩為主”，都應(yīng)該選擇一個(gè)局部地方，成功了再?gòu)?fù)制到全國(guó)。但是為了贏得時(shí)間，加上一些地方和單位心里沒(méi)底，中紀(jì)委不得不率先進(jìn)行自身改革和全系統(tǒng)的改革。

于是，有些地方常務(wù)副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)很不高興地對(duì)所屬的監(jiān)察局長(zhǎng)講，你“三轉(zhuǎn)”之后抓主業(yè)了，黨委和政府的一些事就不管了嗎？他拿兩個(gè)道理就能把監(jiān)察局長(zhǎng)說(shuō)得啞口無(wú)言：第一，監(jiān)察局長(zhǎng)是不是在政府序列里面，如果沒(méi)有離開(kāi)政府序列，我給你派的活你怎么不干，你對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？第二，行政監(jiān)察法廢了沒(méi)有，沒(méi)有廢，行政監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)要做的事，就得干。

所以，在這個(gè)過(guò)程中，肯定會(huì)有一些監(jiān)察局長(zhǎng)、廳長(zhǎng)在“三轉(zhuǎn)”當(dāng)中做出一些個(gè)人利益的犧牲。不過(guò)，這種犧牲也會(huì)對(duì)改革形成倒逼，讓中央看到，同體監(jiān)督是行不通的，此前的行政監(jiān)察必須改革為監(jiān)察行政。

所以，下一階段反腐的最大問(wèn)題是沿用了幾十年的兩個(gè)體制，權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制，這兩個(gè)體制不改，不管反腐敗抓多少人，還會(huì)產(chǎn)生源源不斷的腐敗分子。

最大的困難是如何開(kāi)展先行先試的試驗(yàn)。浙江武義縣的后陳村，10年前就形成了一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，搞分權(quán)制衡、異體監(jiān)督，習(xí)近平任浙江省委書記的時(shí)候就批示過(guò)，這套制度符合基層民主管理的大方向。還有江蘇淮安的陽(yáng)光紀(jì)檢，最難推進(jìn)的官員財(cái)產(chǎn)公示，也順利開(kāi)展了。因此，真正有決心的話，“先行先試”其實(shí)也不難。