郝永華，吳 紅

(1.安徽行政學院，合肥 230051；2.合肥市包河區(qū)政府，合肥 230051)

善治視野中的社區(qū)居民自治路徑探索
——基于合肥市包河區(qū)濱湖世紀社區(qū)的實證分析

郝永華1，吳 紅2

(1.安徽行政學院，合肥 230051；2.合肥市包河區(qū)政府，合肥 230051)

社區(qū)是社會的基本細胞，是政府和民眾溝通的橋梁。居民自治是城市基層治理中的一個重要環(huán)節(jié)。在社區(qū)多元共治框架體系中，政府、居民、各類社區(qū)組織等在內(nèi)的多個管理主體以不同的形式共同管理社區(qū)，行使主體性權(quán)力。只有真正實現(xiàn)社區(qū)治理主體的多元化，切實推進居民自治，作為城市管理重要平臺的社區(qū)才能發(fā)揮其應有的作用，構(gòu)建邁向“善治”的堅實階梯。

社區(qū)；居民自治；自組織；多元化；善治

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“發(fā)揚基層民主，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”的戰(zhàn)略部署和省市有關(guān)要求，合肥市包河區(qū)立足區(qū)情特征，強化“善治”理念，以濱湖世紀社區(qū)為試點，成立區(qū)政府調(diào)研組，于2014年多次到濱湖世紀社區(qū)調(diào)研，通過座談會、現(xiàn)場觀摩、實地考察、深度訪談等方式，深入探索社區(qū)居民自治實現(xiàn)路徑。

一、濱湖世紀社區(qū)居民自治的現(xiàn)狀調(diào)研

濱湖世紀社區(qū)是包河區(qū)率先實行社區(qū)管理體制綜合改革試點工作的首個街道級“大社區(qū)”。根據(jù)包河區(qū)人民政府﹝2013﹞28號文件精神，濱湖世紀社區(qū)按照1～2萬人口規(guī)模，在轄區(qū)內(nèi)設立8個居委會。按照“居政分離、居民自治”原則，居委會(籌備組)剝離處理行政事務功能，成為社區(qū)居民的基層群眾性自治組織，集中精力引導居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，提升居民參與意識，完善社會治理格局。

(一)以點帶面注重逐步推進

濱湖世紀社區(qū)服務中心轄區(qū)內(nèi)共有8個居委會。濱湖世紀社區(qū)服務中心通過社區(qū)基礎(chǔ)信息調(diào)查，撰寫社區(qū)導向報告，分析差異性，最終確定以觀湖苑小區(qū)為試點開展社區(qū)居民自治工作。觀湖網(wǎng)格黨支部通過摸排篩選，在轄區(qū)深入發(fā)動群眾，發(fā)現(xiàn)熱心居民，培養(yǎng)居民代表，確定3人組建了觀湖居委會(籌備組)，將觀湖居委會(籌備組)明確為社區(qū)居民的基層群眾性自治組織。同時，選派一名專業(yè)社工入駐觀湖苑小區(qū)，通過社工介入，指導居委會(籌備組)成員對居民自治的學習與理解，引導開展居民自治工作。

通過觀湖試點的探索和努力，取得了良好的工作效果和影響。在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，濱湖世紀社區(qū)自2014年起在社區(qū)范圍內(nèi)其他7個居委會(網(wǎng)格)學習、推廣“觀湖居民自治”模式，以點及面，逐步推進，穩(wěn)步探索具有時代特征、濱湖特色的新型社區(qū)居民自治新模式。

(二)政策意見引導多元共治

在試點試行的基礎(chǔ)上，濱湖世紀社區(qū)總結(jié)居民自治工作經(jīng)驗及教訓，相繼出臺了《濱湖世紀社區(qū)居民自治1+2文件，包括要點+方案+考評方法》、《濱湖世紀社區(qū)居民自治“1+2”文件補充規(guī)定》、《濱湖世紀社區(qū)“4+4”居民自治工作模式》等文件，界定居民自治相關(guān)方關(guān)系，明確各方責任，提供指導意見，為推進濱湖世紀社區(qū)居民自治工作提供制度保障。

(三)公益創(chuàng)投鼓勵社會參與

為了進一步助力居民自治不斷向前發(fā)展，滿足居民多樣化的需求，依托社區(qū)社會組織孵化園，積極支持居民自治項目中對文體類、兒童教育類、志愿服務類、老人群體、婦女群體等社區(qū)社會組織的孵化和培育，并進行備案管理，極大提高了居民自治活動的專業(yè)化水平。同時，為吸引社會力量參與社區(qū)公共事務，自2014年5月25日起，由濱湖世紀社區(qū)黨委、服務中心聯(lián)合主辦，共治理事會承辦的2014年首屆社區(qū)公益創(chuàng)投項目大賽，共篩選出14個公益項目，豐富了社區(qū)自治活動的形式和內(nèi)容。

(四)樓棟自治彰顯人文關(guān)懷

社工以孵化社區(qū)社會組織為抓手，居委會籌備組成員協(xié)助社工將其培養(yǎng)為愛心大使。愛心大使以其居住單元(樓棟)為基地，根據(jù)居民特點和入住率等情況，因地制宜設計開展樓棟特色活動，營造鄰里一家親的溫馨氛圍，創(chuàng)建良好的自治小環(huán)境。

(五)化簡為繁吸引多方關(guān)注

社工在項目方案設計過程中沒有大包大攬，而是刻意采取化簡為繁的方式，細化工作流程，吸引居民參與項目全過程(需求調(diào)查、項目論證、項目實施、財務公示、共同維護等)，培養(yǎng)居民參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的意識與能力。居民、網(wǎng)格黨支部、網(wǎng)格、居委會籌備組、信息員、物業(yè)等多方共同參與到項目的設計與實施過程中，初步達到“以項目促自治”之設計目的。

圖1以“觀湖休閑長椅計劃”為例，展示居民參與項目過程：

圖1 觀湖休閑長椅計劃

(六)立體宣傳營造自治氛圍

通過樓棟自治，展示多元樓棟文化(家風建設、愛心大使形象、主題板報、居民活動剪影等)，使每位居民都能感受到自治帶來的溫馨活力，營造“自治在身邊”的活動氛圍。同時，濱湖世紀社區(qū)社會服務中心主辦“濱湖世紀社區(qū)居民自治項目推進情況簡報”(已發(fā)7期)，既有對全社區(qū)居民自治活動的展示，又有對各項活動的總結(jié)與反思，圖文并茂，具有較高的宣傳及參考價值。

二、濱湖世紀社區(qū)居民自治的經(jīng)驗分析

(一)多中心理論指導下的多元共治

多中心治理是西方公共管理研究領(lǐng)域提出的一種新治理模式，它在承認有限政府的基礎(chǔ)上,認為政府與市場之外也存在治理公共事務的可能性，主張建立政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。多中心理論強調(diào)公共物品供給結(jié)構(gòu)的多元化，認為公共部門、社區(qū)自治組織、私人部門都能夠成為公共物品的供給者。多元主體應該通過建立職責明晰、依賴互動的格局，實現(xiàn)公共利益最大化，推動社區(qū)健康發(fā)展，實現(xiàn)民主、合作、和諧的治理秩序。多中心體制(Polycentric systems)作為治理理論的重要進展已經(jīng)成為研究公共服務提供上的一個重要理論視角。

在多中心理論指導下，包河區(qū)政府、包河區(qū)民政局轉(zhuǎn)變觀念，按照建設服務型政府的要求，在服務中實現(xiàn)新型管理，把著力點放在完善規(guī)范和標準、加強指導和監(jiān)督上，著力營造有利于社區(qū)自治的機制環(huán)境。一是完善政府購買服務機制。在應對、解決社區(qū)相關(guān)問題時，優(yōu)先向社會工作服務機構(gòu)購買服務，將大量社區(qū)服務項目委托給社會工作服務機構(gòu)，使其有機會為社區(qū)居民提供專業(yè)服務并增加與社區(qū)居民的互動，培養(yǎng)居民參與社區(qū)公共事務的意識。二是完善平臺支持機制。引入社會工作服務機構(gòu)，購買6個專業(yè)社工崗位，推動社工介入社區(qū)居民自治進程，為其在社區(qū)開展服務提供專業(yè)指導和平臺支持。三是簡政放權(quán)，將社會組織備案權(quán)利下放，支持社會組織的發(fā)展，豐富居民自治的形式和內(nèi)容。

濱湖世紀社區(qū)在新的機制環(huán)境中奮力爭先，集中精力探索社區(qū)共治途徑。明確居委會“基層群眾性自治組織”功能，梳理居委會與各方的關(guān)系，逐步形成了以服務為內(nèi)容，以社區(qū)社會組織為載體，以居民參與為目標，以居民評議監(jiān)督為手段的工作機制，并最終確定網(wǎng)格黨支部領(lǐng)導、社工介入、居委會主導、網(wǎng)格支持、社區(qū)社會組織及居民積極參與的“五位一體”共治工作模式，初步構(gòu)建了多元化的社區(qū)公共服務供給結(jié)構(gòu)。

(二)自組織理論指導下的居民自治

自組織理論(Self-organizing Theory)是20世紀60年代末期開始建立并發(fā)展起來的一種系統(tǒng)理論，是L.Von Bertalanfy系統(tǒng)論的發(fā)展。自組織理論提出，在一定條件下，系統(tǒng)(生命系統(tǒng)、社會系統(tǒng))可自動地由無序走向有序，由低級有序走向高級有序。受自組織理論的啟發(fā)，國內(nèi)學者提出“社區(qū)自組織能力”概念，即社區(qū)共同體不需要受外部力量的直接干預，自身就可以自我整合、自我協(xié)調(diào)、自我維系，進而實現(xiàn)社區(qū)公共事務有序化的能力。

社區(qū)自治是“社區(qū)自組織治理”的簡稱，是指社區(qū)居民有自我決定社區(qū)公共事務的權(quán)利和行使權(quán)利的途徑。濱湖世紀社區(qū)在推進社區(qū)居民自治進程中，充分發(fā)揮居委會主導功能，在樓棟自治、愛心大使、熱心居民等方案設計中以“居民中心”為指導，有意培育居民參與社區(qū)公共事務的意識和能力。同時，在對轄區(qū)情況深入分析的基礎(chǔ)上，依托職業(yè)社工和合肥市愛鄰社會工作服務社，搭建基層社會服務平臺——濱湖世紀社區(qū)社會(社工)服務中心，運用“社工+社區(qū)+社會組織”三社聯(lián)動的服務形式，以社工介入居民自治的形式，把居民自治與社會需求、社會工作和社會服務項目緊密結(jié)合起來，帶動社區(qū)服務模式的轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)社區(qū)公共事務有序化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(三)需求理論理論指導下的項目設計

馬斯洛理論把需求分成生理需求(Physiological Needs)、安全需求(Security Needs)、社交需求(Belonging)、尊重(Esteem)和自我實現(xiàn)(Self-actualization)五個層次，依次由較低層次到較高層次排列。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)居民需求越來越多地呈現(xiàn)多元化趨勢。

濱湖世紀社區(qū)屬于典型的新區(qū)新居民，居民需求呈現(xiàn)多樣化特征：一是利益需求增多，利益需求呈現(xiàn)出分化的趨勢。二是服務需求增多，主要包括政府提供的公共服務、市場提供的私人服務、社區(qū)提供的特殊服務等。三是民主需求增多，民眾不僅僅滿足于民生需求，還希望通過民主形式行使人民當家作主的權(quán)利。四是文化需求增多，既期待傳統(tǒng)文化活動，又熱衷現(xiàn)代時尚文明。需求多元化背景下，項目設計應以需求層次理論為參考，根植于需求進行項目設計與實施，才能增強自治活動的吸引力和生命力，擺脫“偽自治”的窠臼。

三、社區(qū)居民自治的困惑

(一)認知誤區(qū)增加認同難度

在開展居民自治過程中，居民對居委會籌備組存在認識誤區(qū)：一是將居委會當成行政機構(gòu)，忽略其自治組織角色，不能積極響應自治活動；二是將居委會當成解決問題機構(gòu)，期待居委會能夠解決物業(yè)管理相關(guān)問題。這兩個認識誤區(qū)對居委會履行基層群眾自治組織職能產(chǎn)生了較為嚴重的滯后效應。

(二)差異發(fā)展增加推進難度

在從觀湖試點推廣到其他7個居民自治點的進程中，因各居民自治點群眾基礎(chǔ)不同，居民入住率、居民素質(zhì)、籌備組帶頭人認識不同、社工配備不齊等問題，導致各個居民自治點發(fā)展不同步，差距較大，增加了對居民自治工作的推進難度。

(三)人才流失影響持續(xù)發(fā)展

因居民自治體系尚在完善中，居民對自治的概念和意義了解不多，居民代表或熱心居民總體數(shù)量較少，在開展居民自治服務項目時，會出現(xiàn)居民代表(熱心居民)參與率低情況。當居民代表(熱心居民)不能持續(xù)參與時，往往會導致自治項目的暫時癱瘓，影響居民自治的延續(xù)性。

四、推進社區(qū)居民自治的對策建議

(一)以基層黨建引領(lǐng)自治

社區(qū)黨建是推動社區(qū)民主自治的動力。一方面，國家對社區(qū)居民自治的領(lǐng)導作用主要通過黨員或組織來完成；另一方面，社區(qū)居民自治組織的發(fā)展也需要堅強的政治主導力量來支撐。各網(wǎng)格黨總支應發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，把方向、出思路，把黨組織的要求和意圖變?yōu)槿罕娊M織的自治行為。

網(wǎng)格黨支部在發(fā)揮精神引領(lǐng)作用過程中，要注意處理好兩個關(guān)系：第一，要正確處理好與社區(qū)居民委員會的關(guān)系。黨支部要改進工作方式，把培育社區(qū)居委會成長作為其工作重心及目標，尊重居委會自主發(fā)育需要的時間及過程，不過度插手主導居委會工作事務，避免重蹈“行政化”覆轍。通過支持和指導居委會有效履職，保證居委會在社區(qū)自治建設中的主導地位。第二，要正確處理好黨組織與其他組織的關(guān)系。黨組織應注重發(fā)揮社區(qū)各類組織中黨員的先鋒模范作用，通過思想宣傳發(fā)動，采取柔性引領(lǐng)的方式，激勵社區(qū)黨員積極參與社區(qū)自治工作，把依法自治的精神體現(xiàn)到社團章程和各項工作活動中，鼓勵各類組織依據(jù)章程獨立自主地開展活動。

(二)以多元主體協(xié)調(diào)共治

社區(qū)建設中，居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司成為三大治理主體。居委會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織；業(yè)主委員會是由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主根據(jù)業(yè)主大會議事規(guī)則推舉產(chǎn)生的代表業(yè)主利益的自治組織。物業(yè)公司是提供有償服務的經(jīng)濟實體。在這種共治格局中，持續(xù)向下延伸的行政權(quán)力、不斷介入的市場力量和逐步生長的社會力量相互交織，由于各自的利益取向、權(quán)力位階以及治理邏輯差異明顯，政府的行政權(quán)、居民的自治權(quán)和市場主體的經(jīng)營權(quán)之間的沖突十分常見。 但同時，三者工作目標具有一致性：社區(qū)居委會要吸引社區(qū)居民(業(yè)主)和物業(yè)管理公司積極參與自治，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體；社區(qū)物業(yè)管理的目標是通過提供有償服務,為業(yè)主提供一個優(yōu)美整潔、安全文明的生活環(huán)境。

由此可見，在統(tǒng)籌發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導核心作用、政府的主導作用、專業(yè)社工的引導作用、社會力量的協(xié)同作用之外，還應積極探索社區(qū)多元共治的新途徑、新平臺和新機制，著重處理好居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司三者之間的關(guān)系，建成社區(qū)共治共贏共享的新格局。

(三)以專業(yè)社工輔導自治

社工是推進社區(qū)居民自治進程中的專業(yè)力量，起著引導的重要作用。社區(qū)居民自治的一個難點在于社區(qū)著力推動的事與居民關(guān)心的事沒有交集,兩者間沒有找到有效的銜接點，導致“事與人”脫節(jié)現(xiàn)象。社工在進駐居民自治點之后，通過展開居民需求調(diào)查，完成社區(qū)導向報告。在實施過程中通過社工引導,培育和激勵居民的主人翁意識,讓居民融入社區(qū),積極參與社區(qū)管理,實現(xiàn)“自娛、自教、自助、自治”。社工撤離自治點后，成熟的居委會(籌備組)應能夠在網(wǎng)格黨支部的指導下獨立開展相應工作，使得居民自治得以持續(xù)性發(fā)展。

(四)以法制建設保障自治

美國著名經(jīng)濟學家詹姆斯·布坎南(James McGill Buchanan Jr. )提出，“為了獲得滿意的集體行動方案，重要的是改善產(chǎn)生集體行動方案的程序和規(guī)則”，指出法制建設的重要性。目前社區(qū)居民自治進程中還存在許多問題，主要原因之一在于我國城市社區(qū)自治的法制體制不健全。應強化法制建設，逐步建成規(guī)范的決策與管理體制，社區(qū)居民自治才能在有法可依的生態(tài)環(huán)境中充分發(fā)揮自治功能，建設美好社區(qū)。

(五)以形成性評價激勵自治

由于歷史及發(fā)展原因，各居民自治點的基礎(chǔ)情況不盡相同。在推進社區(qū)居民自治進程中，應實事求是，充分結(jié)合其發(fā)展現(xiàn)狀給以不同的期望，實施差異化管理。避免搞一刀切，影響居民代表和社工的積極性。

傳統(tǒng)的終結(jié)性評價作為一種橫向評價模式，只關(guān)注結(jié)果，不關(guān)注過程。形成性評價更關(guān)注個體在完成任務的過程中所作的努力及其縱向進步與發(fā)展，能產(chǎn)生更好鼓勵與激勵效能。在差異化管理的基礎(chǔ)上，應采取形成性評價的方式對各居民自治點進行考評，鼓勵其在自治進程中的點滴進步與提升。

結(jié)語

社區(qū)居民自治成熟有兩個參考標志：第一，社區(qū)居民自治的主體(各利益相關(guān)者)已完成習慣養(yǎng)成，善于通過協(xié)商機制處理社區(qū)公共事務、公共問題、各種糾紛等；第二，在沒有社區(qū)之外任何力量直接介入或強制介入的條件下，社區(qū)利益相關(guān)者就能夠平等協(xié)商、消除分歧，并采取合作行為，形成“四個自我”(自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督)的公共生活秩序。由此可見，城市社區(qū)要走向真正自治，需要經(jīng)過綜合性配套措施出臺、相關(guān)部門機構(gòu)改革和公民協(xié)作的長期過程。在此進程中，包河區(qū)的有益探索和理性思考必將作為新生力量溶入社會改革大潮，推動善治進程。

[1]邁克爾·麥金尼斯. 多中心體制與地方公共經(jīng)濟[M]. 毛壽龍，譯.上海: 上海三聯(lián)書店, 2000.

[2]王瑞華. 政府在社區(qū)自組織能力建設中的作用[J].中國行政管理，2008(1).

[3]徐琴. 社區(qū)“共治”中的沖突與協(xié)調(diào)[J]. 江海學刊，2010(6)：116-121.

(編輯：董 蕾)

2014-10-10

D638

A

2095-7238(2014)11-0031-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.005