王 娟

(東北財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步加快了我國旅游產(chǎn)業(yè)變革的步伐，旅游市場需求與旅游企業(yè)發(fā)生了日新月異的變化。以散客化、休閑化、個性化和信息化為特征的新旅游需求正在取代傳統(tǒng)的以觀光化、團(tuán)隊化和標(biāo)準(zhǔn)化為特征的需求，從而催發(fā)了移動通信、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和展陳技術(shù)等在旅游產(chǎn)業(yè)的廣泛應(yīng)用，推動了旅游業(yè)由傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變。與智慧旅游發(fā)展相悖的是，政府對旅游產(chǎn)業(yè)的財政支持政策仍然停留在計劃經(jīng)濟(jì)條件下的直接投資項目，未能及時跟進(jìn)市場變化進(jìn)行調(diào)整，迫切需要由計劃經(jīng)濟(jì)時代的直接干預(yù)模式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)下的政府治理模式。

智慧旅游的出現(xiàn)促使網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、移動通訊技術(shù)與旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)無縫對接，徹底改變了傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，為旅游者出行前的準(zhǔn)備、出行中的資訊和服務(wù)獲取、出行后的意見反饋提供了一個便捷、及時的應(yīng)用體系，有助于旅游者的旅游行為實現(xiàn)便利化、精細(xì)化;有助于旅游經(jīng)營者實現(xiàn)經(jīng)營集約化、營銷網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)個性化和效益最大化。而依托科技創(chuàng)新技術(shù)的在線旅游形態(tài)，面臨網(wǎng)絡(luò)安全、不良競爭、市場進(jìn)入壁壘和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等市場性問題，亟需政府行政主管部門的政策支持與市場監(jiān)管。同時，旅游者的活動由景區(qū)向目的地轉(zhuǎn)變，并與目的地的經(jīng)濟(jì)活動、社會活動緊密融合。目的地的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系、旅游接待體系、市容市貌乃至居民的友好程度都成為影響目的地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。因此，政府完善目的地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系、公共服務(wù)體系不再僅僅為了滿足當(dāng)?shù)鼐用窕蛘呗糜握邌我幌M(fèi)群體的需求，而是致力于建立滿足游客與市民共享、全面的目的地建設(shè)和管理體系?？梢哉f，旅游活動的變化倒逼政策支持調(diào)整與變革。

當(dāng)前政府相關(guān)部門的財政稅收政策主要包括:設(shè)立旅游發(fā)展基金、旅游發(fā)展專項資金以補(bǔ)助旅游開發(fā)規(guī)劃、宣傳促銷等費(fèi)用;通過貸款財政貼息、稅收優(yōu)惠等政策把旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引入市場化運(yùn)營機(jī)制，為旅游企業(yè)融資搭建平臺;向居民發(fā)放旅游消費(fèi)券、旅游補(bǔ)貼，對相關(guān)旅游企業(yè)免收營業(yè)稅等。這些政策的制定與實施極大地激活了旅游消費(fèi)市場，對促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了推動作用。但在旅游產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，政府財政政策卻未能及時地進(jìn)行更新與調(diào)整，對智慧旅游時代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題尚未出臺相關(guān)的輔助性政策，無法為現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策性支撐與保障。在此背景下研究和設(shè)計促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策，完善遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)財政政策體系，對促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義和經(jīng)濟(jì)價值。

目前國內(nèi)關(guān)于地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)財政政策的研究主要從以下兩個視角出發(fā):一是從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題出發(fā)［1］;二是從現(xiàn)行旅游產(chǎn)業(yè)財政政策所存在的問題出發(fā)［2］－［4］。但不論是從哪種視角研究旅游產(chǎn)業(yè)財政政策都具有偏頗性，未能兼顧兩方面的問題。本文綜合了這兩種視角，從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新問題以及現(xiàn)行旅游產(chǎn)業(yè)財政政策所存在的問題兩個方面出發(fā)，兼顧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與旅游產(chǎn)業(yè)財政政策創(chuàng)新雙重目標(biāo)，在提出消除旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸建議的同時，又給出了創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)的財政政策。本文立足于遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新變化，通過對遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的績效評價，挖掘現(xiàn)行旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，同時借鑒其它省份及地區(qū)促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策制定與實施的先進(jìn)經(jīng)驗，提出兼顧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新的財政政策選擇。

二、遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平評價

本文采用因子分析方法選取能夠衡量與描述旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的相關(guān)指標(biāo)，確定遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平在全國31個省份中所處的位置，描繪2005—2011年遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢。

(1)指標(biāo)選取與主成分分析

從旅游需求和旅游產(chǎn)品供給角度，本文選取包括遼寧省在內(nèi)的全國31個省份2005—2011年旅游外匯收入、旅游院校數(shù)量、旅游院校學(xué)生數(shù)量、入境游客數(shù)量、入境游客人均花費(fèi)、旅游產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量、星級飯店全員勞動生產(chǎn)率、住宿和餐飲業(yè)增加值、旅游產(chǎn)業(yè)基本單位數(shù)量、旅游企業(yè)營業(yè)收入、旅游企業(yè)稅金、旅游企業(yè)固定資產(chǎn)等12個指標(biāo)的數(shù)據(jù)，從總體上來衡量旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。數(shù)據(jù)來源于2006—2012年《中國旅游統(tǒng)計年鑒》、《中國旅游年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》。由于各指標(biāo)單位不統(tǒng)一，我們對其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理以消除變量間的量綱關(guān)系，從而使數(shù)據(jù)具有可比性。對指標(biāo)數(shù)據(jù)的信度檢驗表明，原始數(shù)據(jù)的科倫巴赫Alpha系數(shù)為0.76，標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)科倫巴赫Alpha系數(shù)為0.93，屬于可信的區(qū)間范圍，滿足信度要求。各指標(biāo)的相關(guān)描述如表1所示。

表1 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平評價指標(biāo)數(shù)據(jù)基本特征

本文對有效樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行KMO抽樣適當(dāng)性檢驗和Bartlett球形檢驗，檢驗結(jié)果顯示，KMO值為0.82，Bartlett球形檢驗的卡方近似值的顯著性概率為0，說明數(shù)據(jù)具有結(jié)構(gòu)效度，符合因子分析的要求。主成分分析結(jié)果顯示，旅游外匯收入指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.92)、旅游企業(yè)稅金指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.92)、旅游企業(yè)營業(yè)收入指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.94)、旅游院校指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.92)、入境游客數(shù)指標(biāo)貢獻(xiàn)率(0.90)、旅游院校學(xué)生數(shù)指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.91)，以上指標(biāo)都在90%以上，說明其對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較高的貢獻(xiàn)率;入境游客人均花費(fèi)指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.85)、旅游企業(yè)固定資產(chǎn)投資指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.83)，說明其亦具有較高的貢獻(xiàn)率;而旅游企業(yè)基本單位指標(biāo)貢獻(xiàn)率 (0.70)，此項指標(biāo)低于80%，說明其對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率相對較低。

根據(jù)總方差解釋表和碎石圖提取特征值大于1的前三個因子。如表2所示，從因子旋轉(zhuǎn)載荷矩陣(因子旋轉(zhuǎn)方法為方差最大法)可以看出，旅游外匯收入、入境游客數(shù)量、旅游產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量、住宿和餐飲業(yè)增加值、旅游產(chǎn)業(yè)基本單位數(shù)量、旅游企業(yè)營業(yè)收入、旅游企業(yè)稅金、旅游企業(yè)固定資產(chǎn)等指標(biāo)在主因子1上具有較大的因子載荷，說明主因子1對這些指標(biāo)的解釋能力較強(qiáng)，由于這些指標(biāo)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模有關(guān)，因而將主因子1命名為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模因子;入境游客人均花費(fèi)、星級飯店全員勞動生產(chǎn)率兩個指標(biāo)在主因子2上的因子載荷較大，說明主因子2對這兩個指標(biāo)的解釋能力較強(qiáng)，這兩個指標(biāo)反映旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率水平，我們將主因子2命名為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率水平因子;旅游院校數(shù)量和旅游院校學(xué)生數(shù)量兩個指標(biāo)在主因子3上的因子載荷較大，說明主因子3對這兩個指標(biāo)的解釋能力較強(qiáng)，這兩個指標(biāo)反映旅游教育水平，我們將主因子3命名為旅游教育水平因子。

表2 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平因子旋轉(zhuǎn)載荷矩陣

(2)遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的區(qū)域差距

2005—2011年遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模因子得分年均為0.85，在全國31個省份中排名第9位，表明遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模具有較高的水平，在旅游外匯收入、入境游客數(shù)量、旅游產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量、旅游企業(yè)經(jīng)營水平等方面具有絕對的優(yōu)勢地位。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模水平排在全國前6位的省份和地區(qū)分別是廣東省 (33.27)、浙江省 (6.71)、北京市 (6.35)、江蘇省 (5.83)、山東省 (3.43)和上海市 (3.02)，遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模與全國前6位的省份和地區(qū)相比，還有較大的差距。

2011年遼寧省旅游外匯收入、住宿和餐飲業(yè)增加值、旅游企業(yè)營業(yè)收入分別為27.13萬美元、436.13億元和132.51億元，而廣東省則分別達(dá)到130.06萬美元、1 192.28億元和711.02億元。遼寧省與山東省相比，差距最大的是住宿和餐飲業(yè)增加值，2011年山東省住宿和餐飲業(yè)增加值為881.58億元，而遼寧省僅為436.13億元，此外，山東省旅游產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量也為遼寧省的兩倍以上。以上結(jié)果表明，遼寧省應(yīng)加大力度發(fā)展住宿和餐飲業(yè)，增加旅游產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量。

(3)遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率水平的區(qū)域差距

2005—2011年遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率水平因子得分年均為1.62，在全國31個省份中排名第7位，位于全國前列，但與北京市 (20.79)、上海市 (19.88)、浙江省 (7.03)和江蘇省 (6.40)相比，仍存在較大的差距。2011年遼寧省入境游客人均花費(fèi)為204.49美元/人天，在全國處于較高的水平，但與上海市 (251.81美元/人天)、北京市 (247.78美元/人天)相比，仍有較大差距。2011年遼寧省星級飯店全員勞動生產(chǎn)率為129.61千元/人，而上海市達(dá)到260.96千元/人，北京市為223.07千元/人，浙江省為254.51千元/人。以上結(jié)果表明，遼寧省應(yīng)進(jìn)一步提高旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，爭取躋身全國前列。

(4)遼寧省旅游教育水平的區(qū)域差距

2005—2011年遼寧省旅游教育水平因子得分年均為1.96，在全國31個省份中排名第8位。旅游教育水平排在全國前6位的省份分別是四川省 (28.22)、山東省 (7.26)、江蘇省 (5.38)、湖南省(4.70)、浙江省 (4.62)和河南省 (4.36)。2011年遼寧省有旅游院校65所，學(xué)生2.37萬人，而四川省有旅游院校285所，學(xué)生12.94萬人，廣東省有旅游院校241所，學(xué)生13.47萬人，浙江省旅游院校也超過100所，山東省有旅游院校90所。與之相比，遼寧省需繼續(xù)加強(qiáng)對旅游教育的重視，推高旅游教育水平和質(zhì)量。

(5)遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的動態(tài)變化趨勢

根據(jù)三個主因子得分及其因子旋轉(zhuǎn)后的方差貢獻(xiàn)率所計算得出的因子總得分表明，2005—2011年遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平因子總得分為1.31，在全國31個省份中排名第8位，僅次于山東省，但與廣東省 (12.20)、北京市 (6.56)、浙江省 (5.35)、江蘇省 (4.98)和上海市 (4.38)還有較大的差距。從2005—2011年遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平變化趨勢來看，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、旅游教育水平呈現(xiàn)下降趨勢，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率呈現(xiàn)增長趨勢，旅游產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展水平較為平穩(wěn)。2010年以來，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率有較為顯著的提升，而旅游教育水平、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模則呈現(xiàn)大幅度下降。

遼寧省旅游院校數(shù)量由2005年的86所增長到2010年的69所，但2011年旅游院校數(shù)量下降到65所，旅游院校的學(xué)生數(shù)量由2005年的2.92萬人增加到2010年的4.53萬人，但2011年旅游院校學(xué)生數(shù)量減少到2.37萬人，這直接導(dǎo)致2011年旅游教育水平的下降。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的提升主要是由星級飯店全員勞動生產(chǎn)率的增長所帶動的，遼寧省星級飯店全員勞動生產(chǎn)率由2005年的90.80千元/人增長到2011年的129.61千元/人。2010年旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的下降是由于星級飯店的稅金與固定資產(chǎn)的減少而致。2010年星級飯店營業(yè)收入、營業(yè)稅金和固定資產(chǎn)比重較2009年同期分別下降2.29%、41.25%和9.78%。

2.遼寧省智慧旅游發(fā)展現(xiàn)狀

大連市是遼寧省智慧旅游建設(shè)的先導(dǎo)城市和標(biāo)桿城市。2012年大連市成為國家首批智慧旅游試點城市，也是東北三省唯一一個智慧旅游建設(shè)試點城市。大連市旅游局與中國銀行遼寧省分行、中國電信大連分公司簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，推出中銀智慧旅游信用卡、電信旅游手機(jī)卡，在智慧旅游誠信評價體系建設(shè)、旅游金融和旅游位置服務(wù)等領(lǐng)域，建設(shè)大連市智慧旅游公共服務(wù)體系和誠信消費(fèi)環(huán)境。

大連市智慧旅游建設(shè)在搭建旅游企業(yè)與政府之間的旅游電子政務(wù)平臺的同時，也搭建了旅游企業(yè)與消費(fèi)者之間的旅游電子商務(wù)平臺，兩個平臺相互關(guān)聯(lián)、互為背景，并融合在“i慧游”智慧旅游平臺上。“i慧游”包括大連站、鞍山站、錦州站和本溪站四個城市的旅游電子票、優(yōu)惠券、酒店、旅游景點和機(jī)票等旅游消費(fèi)信息。持有中國銀行智慧旅游信用卡的客戶可在線支付，并享受折扣優(yōu)惠。網(wǎng)站還將進(jìn)一步開通移動APP，通過智能手機(jī)終端實現(xiàn)手機(jī)支付、手機(jī)查詢和自助語音導(dǎo)覽導(dǎo)游功能，真正實現(xiàn)旅游智慧化。此外，大連市重新啟動大連市旅游熱線96181，開通了大連市旅游微博，投放了100余部智慧旅游觸摸查詢終端機(jī)，在10余個景區(qū)、酒店、鄉(xiāng)村旅游點和街區(qū)試點無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋、無線視頻監(jiān)控等，初步實現(xiàn)了旅游行程智能化運(yùn)行。在第二屆中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展年會上，大連智慧旅游平臺獲“2012中國旅游公共服務(wù)項目”榮譽(yù)。遼寧省旅游局已將大連智慧旅游平臺確定為遼寧省的共同平臺，并將大連市智慧旅游建設(shè)經(jīng)驗在全省進(jìn)行推廣。

三、遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸與政府缺位

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，究其原因:一是市場機(jī)制不完善所造成的市場失靈。二是現(xiàn)行旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的不完善所造成的負(fù)面影響。解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中存在的問題并掃清障礙，是對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政支持政策的現(xiàn)實訴求。

1.遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的具體問題

(1)旅游基礎(chǔ)設(shè)施不健全阻礙旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

遼寧省鄉(xiāng)村旅游資源較為豐富，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是遼寧省旅游產(chǎn)品開拓創(chuàng)新、拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐的重大舉措。但由于政府資金支持力度較低，休閑農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)莊等鄉(xiāng)村旅游休閑場所及目的地的道路、供水和供電等基礎(chǔ)設(shè)施較差，公共服務(wù)設(shè)施不完善，旅游標(biāo)識、標(biāo)志和導(dǎo)游全景圖等鄉(xiāng)村旅游綜合配套服務(wù)設(shè)施欠缺，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村旅游的深度發(fā)展。此外，鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏嚴(yán)重打破了鄉(xiāng)村生態(tài)平衡，對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞。

(2)旅游宣傳促銷力度過低制約旅游品牌建設(shè)

遼寧省擁有豐富的旅游資源和巨大的市場需求，但尚未打造出國際化品牌。遼寧省旅游宣傳口號為“滿韻清風(fēng)，多彩遼寧”，但旅游產(chǎn)品卻未圍繞獨(dú)特的滿清文化打造國際化品牌，品牌定位模糊。政府品牌意識比較薄弱也導(dǎo)致旅游宣傳力度較低。小到導(dǎo)游圖、宣傳冊、音像制品，大到交易會、說明會、旅游大篷車等宣傳手段不能與信息技術(shù)的發(fā)展步伐同步、網(wǎng)頁內(nèi)容簡單、3D街景運(yùn)用尚未普及、服務(wù)功能不健全、微信和微博的利用頻率也較低。

(3)旅游產(chǎn)品開發(fā)雷同降低旅游品牌競爭力

鄉(xiāng)村旅游以其較強(qiáng)的參與性和體驗性具有較為廣闊的客源市場。2011年遼寧省全面推進(jìn)“農(nóng)業(yè)旅游豐收計劃”和鄉(xiāng)村旅游“百千萬”工程，全省建有143個旅游特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、540個旅游專業(yè)村、7 400多家農(nóng) (漁)家樂，但缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，各地區(qū)存在盲目開發(fā)、重復(fù)雷同等問題［5－6］。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)多限于果園采摘、觀光林場等產(chǎn)品類型。2011年遼寧省政府頒布實施了《遼寧省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展溫泉旅游的意見》，提出將遼寧省建設(shè)成為溫泉旅游大省的發(fā)展目標(biāo)。在此帶動下，遼寧省各地區(qū)積極發(fā)展溫泉旅游，2011年全省投資2 600億元建設(shè)74個溫泉旅游項目，收入190億元，占全省旅游總收入的5.70%。但溫泉旅游產(chǎn)品脫離溫泉資源稟賦，較多地引進(jìn)日本模式，趨于雷同化，缺乏品牌競爭力現(xiàn)象嚴(yán)重［7－8］。

2.政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的缺位

遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在諸多的瓶頸，有旅游市場發(fā)育不成熟、尚未形成完善的市場體系的客觀原因，更有政府有效引導(dǎo)與監(jiān)管不足的主觀原因。政府應(yīng)在優(yōu)化公共服務(wù)、加強(qiáng)市場監(jiān)管、保障公平競爭、推動可持續(xù)發(fā)展和彌補(bǔ)市場失靈等方面服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而政府的缺位或越位會對市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展造成較嚴(yán)重的負(fù)面影響。

(1)政府旅游投入不足制約旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

旅游專項經(jīng)費(fèi)一般用于旅游宣傳促銷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貼息貸款和專項扶持獎勵，對促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有舉足輕重的作用。2011年遼寧省旅游總收入居全國第7位，但旅游專項經(jīng)費(fèi)僅有2 000萬元，居全國第31位。與之相比，北京市每年旅游專項經(jīng)費(fèi)為10億元，山西省、河南省為3億元，山東省、河北省和江蘇省為2億元。從因子分析結(jié)果可以看出，這些地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高，與其高額的旅游專項經(jīng)費(fèi)密切相關(guān)。遼寧省旅游專項經(jīng)費(fèi)偏低，也決定了旅游宣傳力度不足、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全等問題成為鄉(xiāng)村旅游、郵輪旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展及品牌建設(shè)的制約瓶頸。

(2)旅游統(tǒng)計系統(tǒng)短板降低旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率

國家旅游局主要以接待游客數(shù)量及旅游收入等為主要統(tǒng)計指標(biāo)，尚未將旅游產(chǎn)業(yè)投資統(tǒng)計及旅游產(chǎn)業(yè)財政統(tǒng)計納入統(tǒng)計指標(biāo)體系中。遼寧省基本沿襲了國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計指標(biāo)體系，未對旅游產(chǎn)業(yè)管理與服務(wù)支出、旅游發(fā)展基金支出的支出明細(xì)進(jìn)行統(tǒng)計，也未將這些指標(biāo)納入財政統(tǒng)計指標(biāo)體系中。此外，遼寧省也尚未出臺《遼寧省財政 (統(tǒng)計)年鑒》、《遼寧旅游 (統(tǒng)計)年鑒》。可見，遼寧省旅游政府部門尚未建立科學(xué)、規(guī)范的旅游投資統(tǒng)計系統(tǒng)，難以避免旅游投資項目存在的盲目性投資與重復(fù)性投資問題［9－10］，而旅游財政統(tǒng)計系統(tǒng)的缺失導(dǎo)致政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督、難以調(diào)整財政投入結(jié)構(gòu)以及評價政策實施效果，從而無法保證政策實施效率的提高。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)體系建設(shè)等仍然停留在景區(qū)周邊區(qū)域

隨著旅游形態(tài)由觀光旅游向休閑度假旅游、由團(tuán)隊旅游向散客游轉(zhuǎn)變，旅游活動范圍不斷擴(kuò)大，開始由景區(qū)旅游向目的地轉(zhuǎn)變。旅游者在目的地的旅游活動不再局限于傳統(tǒng)旅行社固定線路上的景點、賓館、餐廳和購物場所，而是遍及目的地的各個角落。因此，目的地的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系、旅游接待體系和市容市貌等不再僅僅服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用?，而是?dāng)?shù)鼐用衽c旅游者共享的目的地資源。而遼寧省財政對基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)體系建設(shè)的完善仍然停留在旅游景點和景區(qū)周邊區(qū)域，未能重視目的地城市和鄉(xiāng)村的全面建設(shè)和管理，難以滿足現(xiàn)代旅游者的旅游偏好和旅游需求。

(4)政府旅游相關(guān)部門的傳統(tǒng)管理模式難以適應(yīng)“大旅游”發(fā)展趨勢

當(dāng)前旅游需求的發(fā)展面臨三個轉(zhuǎn)變:由小旅游向大旅游轉(zhuǎn)變、由觀光旅游向休閑和度假旅游轉(zhuǎn)變、由團(tuán)隊旅游向散客游轉(zhuǎn)變。旅游者的活動也由吃、住、行、游、購和娛六要素擴(kuò)展到價格、環(huán)境、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)等眾多領(lǐng)域。旅游產(chǎn)業(yè)也由傳統(tǒng)的以組團(tuán)為主的旅行社向在線旅游商、在線旅游社區(qū)、在線旅游比價平臺和虛擬旅游等依托現(xiàn)代科技技術(shù)的線上旅游企業(yè)轉(zhuǎn)變，由單一的旅行社或酒店向集酒店、餐飲、客運(yùn)、食品、購物、旅游和旅行社于一體的綜合性旅游集團(tuán)轉(zhuǎn)變。而遼寧省旅游行政管理部門仍是單一部門的管理模式。旅游政策的制定存在多頭管理、多頭制定的問題，即旅游局制定旅游發(fā)展基金、財政廳制定稅收優(yōu)惠政策、林業(yè)部制定用地優(yōu)惠政策、文化部決定文物保護(hù)投入，各部門間協(xié)調(diào)溝通較差，造成各項政策沖突、抵觸，大大降低政策實施效果，難以適應(yīng)現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，亟需進(jìn)行行政管理體制改革。

四、遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)與方向

移動客戶端技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和展陳技術(shù)等在旅游產(chǎn)業(yè)的廣泛應(yīng)用，不斷改變著旅游生產(chǎn)和服務(wù)方式，成為旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向。在旅游需求改變與新技術(shù)應(yīng)用的共同推動下，傳統(tǒng)的星級飯店向集星級飯店、中檔飯店、經(jīng)濟(jì)型酒店和農(nóng)家樂等于一體的廣義飯店業(yè)轉(zhuǎn)型;傳統(tǒng)旅行社由提供固定旅游線路服務(wù)向提供綜合性、分散化和個性化服務(wù)的綜合性旅游集團(tuán)轉(zhuǎn)變;旅游景區(qū)業(yè)由傳統(tǒng)的歷史文化和自然景區(qū)向涵蓋旅游、住宿、餐飲、購物、娛樂和休閑等領(lǐng)域的全域景區(qū)演變。

1.旅游類國有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度演變

在線旅游經(jīng)營商的迅猛發(fā)展加劇了旅游市場競爭，使傳統(tǒng)旅行社的市場份額逐漸減少?！吨腥A人民共和國旅游法》禁止旅行社安排定點購物，禁止采用另行付費(fèi)旅游項目的經(jīng)營模式，對旅行社傳統(tǒng)的零負(fù)團(tuán)經(jīng)營方式產(chǎn)生了較大的影響，通過傳統(tǒng)旅行社團(tuán)隊報名的旅游人數(shù)大幅下降。國有旅游集團(tuán)在經(jīng)營與運(yùn)營管理中面臨政企不分、管理制度落后、缺乏市場化運(yùn)作方式和生產(chǎn)效率較低等困境。通過政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度可以為企業(yè)發(fā)展賦予新的活力和動力源。陜西省將原屬旅游、文物、外事的不同行業(yè)、不同地方的事業(yè)型旅游景點，通過國有資產(chǎn)劃撥等方式劃歸陜西旅游集團(tuán)所有，形成了集景點、旅行社、酒店、客運(yùn)、商店和娛樂于一體的綜合性旅游集團(tuán)。陜西旅游集團(tuán)通過戰(zhàn)略重組，打破部門、條塊分割、整合旅游資源、實行經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任制管理、建立激勵和約束機(jī)制，形成了集團(tuán)內(nèi)部互為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)鏈條，提升了企業(yè)的經(jīng)營績效和市場競爭力?？梢姡瑖衅髽I(yè)轉(zhuǎn)型與大型旅游集團(tuán)的建立將成為傳統(tǒng)旅行社的演變方向。

2.以現(xiàn)代科技技術(shù)為基礎(chǔ)的在線旅游企業(yè)的涌現(xiàn)

網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、移動終端技術(shù)等廣泛滲入旅游產(chǎn)業(yè)銷售、流通和消費(fèi)各個領(lǐng)域，引發(fā)旅游產(chǎn)品的開發(fā)、預(yù)訂、購買、意見反饋和客戶關(guān)系管理等領(lǐng)域的創(chuàng)新，催生出涵蓋旅游各要素、滿足現(xiàn)代旅游者需求的諸多新型旅游業(yè)態(tài)。旅游與技術(shù)的融合，不僅滿足了現(xiàn)代消費(fèi)者個性化、網(wǎng)絡(luò)化、休閑化和散客化的消費(fèi)需求及消費(fèi)習(xí)慣，同時也代表了旅游市場的發(fā)展趨勢和方向。

旅游產(chǎn)業(yè)與技術(shù)的融合產(chǎn)生的新型業(yè)態(tài)，包括在線旅游商、在線旅游社區(qū)、在線旅游產(chǎn)品比價平臺、在線短租平臺、在線打車平臺和虛擬旅游平臺等。在線旅游商通過整合線下旅游產(chǎn)業(yè)資源，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行線上展示、預(yù)訂和資訊服務(wù)，引領(lǐng)傳統(tǒng)旅行社的發(fā)展方向，如攜程網(wǎng)、藝龍網(wǎng)和途牛網(wǎng)等;在線旅游社區(qū)是以分享游客旅行攻略和旅行經(jīng)歷，提供各地旅游資訊，評價旅游目的地的旅游要素和旅游企業(yè)為主的旅游交流平臺，如窮游網(wǎng)、馬蜂窩和Tripadvisor等;在線旅游產(chǎn)品比價平臺通過為游客提供國內(nèi)外最準(zhǔn)確的酒店、機(jī)票和度假等價格信息和資訊，幫助游客獲取更高性價比的旅行計劃，如去哪兒網(wǎng)、酷訊網(wǎng)和游比比網(wǎng)等。

3.其它產(chǎn)業(yè)對旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的涉足加劇旅游業(yè)界的競爭

旅游產(chǎn)業(yè)與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、移動終端技術(shù)等現(xiàn)代化技術(shù)的無縫鏈接加快了旅游產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)良好的市場前景吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)加速與旅游產(chǎn)業(yè)的融合，無論是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、零售業(yè)還是文化產(chǎn)業(yè)等均在與旅游產(chǎn)業(yè)的融合過程中滋生出新型商業(yè)業(yè)態(tài)，如阿里巴巴、百度、騰訊、淘寶和新浪等通過自創(chuàng)旅游網(wǎng)站、注資等多種形式涉足旅游產(chǎn)業(yè)，將旅游產(chǎn)業(yè)推向了一個新的高度。一方面，大型電商利用自身已有的平臺優(yōu)勢和龐大的電商消費(fèi)群體，自主經(jīng)營旅游產(chǎn)業(yè)務(wù)，如阿里巴巴航旅開展機(jī)票預(yù)訂服務(wù)，阿里巴巴的一淘網(wǎng)開展在線旅游比價搜索業(yè)務(wù)，淘寶網(wǎng)開展淘寶旅行業(yè)務(wù)等，與旅游電商展開直接的競爭;另一方面，大型電商巨頭通過投資入股方式，借已有旅游電商之力進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)，如百度注資去哪兒網(wǎng)、騰訊注資同程網(wǎng)，直接參與旅游集團(tuán)的競爭。

五、促進(jìn)遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財政政策選擇

遼寧省促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策仍處于計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理模式，難以有效應(yīng)對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新變化、新問題。當(dāng)前需立足于遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新環(huán)境、新趨勢，積極總結(jié)借鑒其它省份及地區(qū)促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策經(jīng)驗，創(chuàng)新新時期促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策。

1.支持旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策工具

財政政策在促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有重要作用，這已被發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐所證實。財政政策工具主要包括財政預(yù)算、財政投資、財政補(bǔ)貼和稅收等，針對不同的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)選擇合理的政策工具組合，是有效實施財政政策促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提與保障。

遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)財政政策在資金投入、財政統(tǒng)計系統(tǒng)等方面存在諸多的問題，難以適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，需在各個方面深化改革，完善財政政策體系。財政預(yù)算包括確定每年的財政投入總額，以及對目的地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、目的地公共服務(wù)體系建設(shè)、旅游宣傳促銷、旅游人才培養(yǎng)、旅游技術(shù)創(chuàng)新和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的資金投入等;政府投資政策包括政府直接投資、企業(yè)投資的信貸優(yōu)惠政策及投資補(bǔ)助等;財政補(bǔ)貼政策包括專項補(bǔ)貼、特殊補(bǔ)貼和各地區(qū)設(shè)立區(qū)域性補(bǔ)貼等;稅收政策包括稅收優(yōu)惠、稅收減免、退稅和征收旅游稅等。

2.促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的具體財政政策選擇

(1)單一旅游管理部門向多部門協(xié)調(diào)治理轉(zhuǎn)變

為適應(yīng)旅游需求與旅游企業(yè)的變化，旅游行政管理體制應(yīng)由單一旅游管理部門向多部門協(xié)調(diào)治理轉(zhuǎn)變，由行業(yè)的進(jìn)入監(jiān)管向運(yùn)營監(jiān)管轉(zhuǎn)變，以更加開放、包容的姿態(tài)為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供公共服務(wù)。

杭州市在旅游行政管理體制改革方面走在了全國的前列。2001年杭州市旅游局改名為市旅游委員會 (簡稱旅委)，成立由市旅委牽頭、市計委、市建委、市規(guī)劃局、市園文局、市國土資源局、市環(huán)保局組成的“三委四局”，共同參與決策西湖的發(fā)展政策。同時，還建立了杭州旅游商貿(mào)系統(tǒng)，由杭州市旅委、西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會、市貿(mào)易局、環(huán)保局、工商局、監(jiān)察局、西湖博覽會辦公室、杭州商業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司和杭州旅游集團(tuán)有限公司等9家單位組成。杭州市旅游行政管理體制改革將旅游行政管理部門的管理權(quán)限由旅行社推廣到旅游區(qū)域、目的地和旅游項目等旅游產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展領(lǐng)域，增強(qiáng)了其在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和促進(jìn)功能，對旅游資源整合和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。

(2)制定詳細(xì)的年度旅游財政投入預(yù)算安排

我國尚未單獨(dú)進(jìn)行旅游財政投入預(yù)算，對旅游投資、旅游財政的統(tǒng)計也未詳盡展開。遼寧省的財政統(tǒng)計尚未出臺統(tǒng)計年鑒，對旅游產(chǎn)業(yè)的財政支出也缺少詳細(xì)的統(tǒng)計資料，既造成旅游投資重復(fù)建設(shè)，更導(dǎo)致投資結(jié)構(gòu)失衡，不利于投資比例的協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)制定符合遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的財政投入預(yù)算并編制《遼寧旅游 (統(tǒng)計)年鑒》及《遼寧財政 (統(tǒng)計)年鑒》。預(yù)算應(yīng)加大對旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游市場開拓、貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)品建設(shè)、旅游企業(yè)成長、旅游人才教育培訓(xùn)、旅游科技創(chuàng)新水平提高、刺激旅游消費(fèi)、生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)和市場監(jiān)督管理等領(lǐng)域的投入力度，并盡可能細(xì)化具體條目。

(3)旅游產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展領(lǐng)域的財政政策

設(shè)立旅游專項資金，加強(qiáng)對目的地公共服務(wù)體系建設(shè)的財政支持力度。國家旅游局提出的旅游公共服務(wù)體系包括旅游信息咨詢服務(wù)體系、旅游安全保障服務(wù)體系、旅游交通便捷服務(wù)體系、旅游便民惠民服務(wù)體系和旅游行政服務(wù)體系等五大體系。但為適應(yīng)旅游者活動范圍由景區(qū)向目的地的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)體系的建設(shè)也應(yīng)由旅游領(lǐng)域擴(kuò)展到目的地領(lǐng)域。旅游信息咨詢服務(wù)體系的建設(shè)可推廣大連市智慧旅游政務(wù)平臺的建設(shè)經(jīng)驗;增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，主要用于旅游目的地交通網(wǎng)絡(luò)體系的提升，包括高速公路建設(shè)、高鐵建設(shè)、旅游航空網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和游輪母港建設(shè)。設(shè)立旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金，重點加大對鄉(xiāng)村旅游園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，改善鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施和配套服務(wù)環(huán)境與質(zhì)量;在全省各旅游景點建立旅游質(zhì)量管理系統(tǒng)，包括電子行程單管理系統(tǒng)、導(dǎo)游員監(jiān)管系統(tǒng)、旅游團(tuán)全程監(jiān)控系統(tǒng)和景區(qū)景點的票務(wù)管理系統(tǒng)等;開通官方微信、微博，利用移動終端、互聯(lián)網(wǎng)及時發(fā)布旅游信息;制定信貸優(yōu)惠政策，吸引社會資金投入旅游區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

設(shè)立旅游專項資金，加大宣傳促銷力度。明確遼寧省國際性旅游品牌，并著力打造品牌建設(shè);充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、移動客戶端加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)營銷;資助國際旅游會議召開，加強(qiáng)與日本、韓國、俄羅斯等國家的合作。此外，邀請明星參與旅游體驗活動是加強(qiáng)旅游宣傳的重要渠道。從湖南衛(wèi)視親子互動節(jié)目《爸爸去哪兒》引發(fā)的拍攝地旅游熱潮來看，明星參與旅游景點的體驗旅游活動，對旅游景點及目的地具有非常有效的宣傳效果。2014年遼寧省可力邀《爸爸去哪兒》等熱點綜藝娛樂節(jié)目及電影拍攝組，到遼寧省鄉(xiāng)村旅游景點及環(huán)境優(yōu)雅的目的地錄制節(jié)目，加強(qiáng)對遼寧省旅游目的地的宣傳力度。

加大旅游人才教育培訓(xùn)的財政預(yù)算。充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加強(qiáng)旅游人才教育培訓(xùn)，研發(fā)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)，結(jié)合移動客戶端開發(fā)時效性較強(qiáng)的培訓(xùn)內(nèi)容;出資舉辦旅游企業(yè)導(dǎo)游人員業(yè)務(wù)大賽、星級飯店美食大賽，利用比賽增強(qiáng)旅游人才的業(yè)務(wù)能力;開展旅游企業(yè)高端人才進(jìn)修班、星級飯店內(nèi)審員、出境旅游領(lǐng)隊培訓(xùn)和導(dǎo)游員培訓(xùn)等人才教育培訓(xùn)活動。

支持科技創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的財政投入預(yù)算。降低專利申請費(fèi)用，獎勵旅游類發(fā)明創(chuàng)造，增加專利申請量;頒發(fā)旅游科技進(jìn)步獎，獎勵旅游創(chuàng)新;建立旅游紀(jì)念品研發(fā)中心，通過資金配套、營銷獎勵、減免稅收等給予扶持;利用虛擬現(xiàn)實技術(shù)、陳展技術(shù)提高博物館旅游的技術(shù)含量，增加情景模擬，提高旅游者的體驗度;提高旅游資源的檢測、保護(hù)和修復(fù)技術(shù)，保護(hù)人文旅游景區(qū)的原始形態(tài)，促進(jìn)人文旅游資源的可持續(xù)發(fā)展;利用虛擬現(xiàn)實技術(shù)、3D技術(shù)、聲光電水汽特效技術(shù)和鐳射燈光等現(xiàn)代技術(shù)，推出以滿清文化為本的大型舞臺表演劇，建設(shè)遼寧省滿清文化品牌。

［1］ 林火平.推動江西旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的財政政策分析［J］.財政監(jiān)督，2012，(30):73－75.

［2］ 張淑玲.促進(jìn)河北省旅游業(yè)發(fā)展的財政政策建議［J］.經(jīng)濟(jì)視角，2012，(4):9－10.

［3］ 林岐，吳堃.促進(jìn)河北省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策建議［J］.產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2011，(10):37－38.

［4］ 王建勛.促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的財政政策選擇［J］.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2011，(6):11－16.

［5］ 耿旭.遼寧鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策研究［J］.遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，(2):45－48.

［6］ 張巖.遼寧鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的理論思考［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，(8):23－26.

［7］ 陳才，劉心怡，趙柳.遼寧溫泉旅游發(fā)展對策［J］.大連海事大學(xué)學(xué)報，2011，(2):39－41.

［8］ 法義濱.遼寧溫泉旅游開發(fā)存在的問題及對策研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012，(18):147－149.

［9］ 胡撫生.我國旅游投資統(tǒng)計的問題及對策［J］.中國統(tǒng)計，2010，(12):51－52.

［10］ 王建勛.旅游業(yè)發(fā)展的財政政策研究［D］.大連:東北財經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文，2011.