[收稿日期]2014-05-04

[作者簡介]蔡詩言（1989—），女，新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市人，四川大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：憲法與行政法學(xué)。

[文章編號]1009-3729（2014）04-0028-08

[摘 要]根據(jù)對云南省各地市級政府信息公開制度的組織配套、制度配套、主動(dòng)公開、依申請公開、監(jiān)督與救濟(jì)5個(gè)方面的實(shí)施狀況的檢測和調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)云南省各地市級政府信息公開制度的構(gòu)建已初顯成效，制度運(yùn)行的真實(shí)性、有效性應(yīng)予承認(rèn)，但研究數(shù)據(jù)也顯示存在著各項(xiàng)具體制度銜接不明確、社會化公開程度低、重要事項(xiàng)主動(dòng)公開率低、依申請公開渠道不暢通、同意公開率低、公眾參與不足等問題。對此，應(yīng)加強(qiáng)基層政府信息公開各項(xiàng)制度的可操作性和實(shí)效性建設(shè)，推進(jìn)重要事項(xiàng)的主動(dòng)公開力度和范圍，完善網(wǎng)絡(luò)問政平臺的建設(shè)與維護(hù)，樹立和強(qiáng)化行政公務(wù)人員“透明政府”下的為民服務(wù)理念，推動(dòng)社會公眾積極參與政府信息公開工作。

[關(guān)鍵詞]政府信息公開；網(wǎng)絡(luò)問政；公眾參與

[中圖分類號]DF3；D63-39 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.04.006

推進(jìn)政府信息公開、實(shí)行陽光行政和法治行政是新時(shí)期我國順應(yīng)信息公開法制化世界潮流，深化政治體制改革和行政體制改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)與切入口，也是建設(shè)法治國家、法治政府和服務(wù)型政府的必由之路?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》[1]（以下簡稱《公開條例》）作為保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增加行政管理透明度和公信力的里程碑式的龍頭法律文件已實(shí)施7年有余。中共十八大報(bào)告對信息公開作了非常及時(shí)、精辟的論述，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證；推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”[2]，將政府信息公開提到一個(gè)嶄新的高度。2013年7月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知》[3]，要求大力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開，包括行政審批信息公開、財(cái)政預(yù)算決算和“三公”經(jīng)費(fèi)公開、保障性住房信息公開等，并要求努力提高公開實(shí)效，體現(xiàn)了新一屆政府對于政府信息公開持續(xù)的高關(guān)注度與繼續(xù)積極推進(jìn)政府信息公開制度建設(shè)及其有效實(shí)施的良好態(tài)勢。實(shí)踐中，地方各級政府深入貫徹落實(shí)《公開條例》與相關(guān)政策法規(guī)以構(gòu)建“陽光政府”，積極開展各項(xiàng)政府信息公開工作并取得了一定的成績。本文擬選取云南省16個(gè)地市級政府及其所屬部門作為研究對象（云南省16個(gè)地市級政府為：昆明市政府、曲靖市政府、玉溪市政府、保山市政府、昭通市政府、麗江市政府、普洱市政府、臨滄市政府、德宏傣族景頗族自治州政府、怒江僳僳族自治州政府、迪慶藏族自治州政府、大理白族自治州政府、楚雄彝族自治州政府、紅河哈尼族彝族自治州政府、文山壯族苗族自治州政府、西雙版納傣族自治州政府；其下屬部門包括民政局、財(cái)政局、公安局、紅十字會等），通過網(wǎng)絡(luò)檢索、電話、郵件、傳真、郵寄等形式的檢測性案例申請，統(tǒng)計(jì)和解讀相關(guān)數(shù)據(jù)，客觀地對云南省地市級政府信息公開制度運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行研究分析，從中管窺我國地市級政府在信息公開中普遍存在的問題，并分析問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)而提出相關(guān)對策建議，以期對我國地市級政府信息公開制度的建設(shè)有所裨益。

一、實(shí)證研究概述

1.指標(biāo)體系

本文所采用的實(shí)證研究指標(biāo)體系是北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心和耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律研究中心合作開發(fā)的《中國政府信息公開評測指標(biāo)體系（地方政府版2012）》（以下簡稱《指標(biāo)體系》）?！吨笜?biāo)體系》采用百分制，從“組織配套”（3分）、“制度配套”（8分）、“主動(dòng)公開”（43分）、“依申請公開”（16分）、“監(jiān)督與救濟(jì)”（30分）5個(gè)方面對政府信息公開制度運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行評測和考察。指標(biāo)體系主要側(cè)重于對政府信息“主動(dòng)公開”與“監(jiān)督與救濟(jì)”的考察，二者所占指標(biāo)體系分?jǐn)?shù)之比例之和達(dá)到73%，而“主動(dòng)公開”又是重中之重。

2.法律依據(jù)與具體內(nèi)容

“組織配套”根據(jù)《公開條例》第3、4條，主要考察政府信息公開配套的主管部門、工作機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè)情況?！爸贫扰涮住备鶕?jù)《公開條例》第3、14和16條，考察政府信息公開配套綜合規(guī)范和具體制度情況，包括政府信息公開保密審查制度、信息公開與檔案管理制度的銜接關(guān)系等?！爸鲃?dòng)公開”根據(jù)《公開條例》第5、7、9～12、15、16、18、19條，考察主動(dòng)公開的廣泛性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性、便利性，內(nèi)容涉及《公開條例》第10條規(guī)定的縣級以上政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的11項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容的公開情況、主動(dòng)公開時(shí)限的規(guī)定、主動(dòng)公開場所的建設(shè)、政府公報(bào)的發(fā)布、政府網(wǎng)站的建設(shè)、政府新聞發(fā)布制度的建設(shè)、《政府信息公開指南》《政府信息公開目錄》的發(fā)布情況等?！耙郎暾埞_”根據(jù)《公開條例》第8、13、14、21、22和24條，考察依申請公開的渠道是否便民高效和依申請公開的答復(fù)情況，包括拒絕公開的理由是否合法、說理是否充分等?！氨O(jiān)督與救濟(jì)”根據(jù)《公開條例》第29、31～33條考察政府信息公開的行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和個(gè)案救濟(jì)情況，包括工作考核制度、社會評議制度、責(zé)任追究制度、年度報(bào)告制度、個(gè)案救濟(jì)制度等。

3.研究方法

本文采用實(shí)證研究方法，通過深入系統(tǒng)的檢測和調(diào)研，展示云南省各地市級政府信息公開工作的整體狀況，目的是提供客觀、真實(shí)、有效的數(shù)據(jù)和結(jié)果，重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)存在的問題并且提出有的放矢的對策建議，而非褒貶某個(gè)地方政府或機(jī)關(guān)，更無意作個(gè)案的是非判斷與價(jià)值評判。根據(jù)《指標(biāo)體系》的具體要求，本文主要采取網(wǎng)絡(luò)檢索的方法，包括網(wǎng)絡(luò)檢索各地市級政府貫徹落實(shí)《公開條例》的暫行辦法和實(shí)施辦法等規(guī)范性文件、政府信息公開工作年度報(bào)告、政府信息公開指南、政府門戶網(wǎng)站等權(quán)威信息來源，必要時(shí)再輔以電話詢問。另在“依申請公開”部分采取實(shí)測方法，通過網(wǎng)上留言、電子郵件、電話、傳真4種方式發(fā)起檢測性案例申請，并與政府部門進(jìn)行郵件、電話交流。

二、實(shí)證研究結(jié)果分析

1.總體情況

根據(jù)《指標(biāo)體系》所設(shè)定的考察方法和評分細(xì)則，本文對云南省16個(gè)地市級政府的政府信息公開情況進(jìn)行了測評，各地市級政府得分和排名情況如表1所示。

由表1可知，云南省各地市級政府的得分集中于40～60分之間，平均分約為49.4分；得分最低的保山市政府、紅河州政府與得分最高的昭通市政府只差16分；得分處于45～55分之間的地市級政府有12個(gè)，占整體的75%；多個(gè)地市級政府有得分相同的情況，例如大理州政府和西雙版納州政府均為54分，德宏州政府、迪慶州政府、曲靖市政府均為46.0分，臨滄市政府和普洱市政府均為45.5分，保山市政府和紅河州政府均為42.0分；多個(gè)地市級政府只差0.5分，例如昭通市政府與楚雄州政府相差0.5分，昆明市政府與大理州政府、西雙版納州政府相差0.5分，怒江州政府、玉溪市政府、文山州政府依次相差0.5分，并列排名第9的德宏州政府、迪慶州政府、曲靖市政府與后位的臨滄市政府、普洱市政府與排名第14的麗江市政府依次相差0.5分。由此可見，云南省16個(gè)地市級政府信息公開情況總體差異不大，各地市級政府信息公開運(yùn)行狀態(tài)較為平衡，但均未達(dá)到及格線60分，與《指標(biāo)體系》的要求還有較大差距，政府信息公開情況仍不理想，尚待改進(jìn)。

2.組織配套情況

健全的組織體系是政府信息公開工作得以順利開展的基礎(chǔ)，專職化和資源集中是行政改革的大勢所趨和便民高效原則的具體體現(xiàn)，更表明了當(dāng)?shù)卣畬τ谡畔⒐_工作的重視。在政府信息公開組織配套的測評中，云南省16個(gè)地市級政府的平均得分為78.1（本文中出現(xiàn)的各種均值是根據(jù)相關(guān)樣本單項(xiàng)數(shù)據(jù)綜合計(jì)算后得出的。由于篇幅所限，本文僅列出有關(guān)計(jì)算結(jié)果，相關(guān)樣本的原始數(shù)據(jù)與統(tǒng)計(jì)表格暫略去），基本能夠達(dá)到《指標(biāo)體系》的要求，且根據(jù)《公開條例》普遍設(shè)立了專門負(fù)責(zé)政府信息公開工作的機(jī)構(gòu)并配備專職人員，有7個(gè)地市級政府在此項(xiàng)測評中獲得滿分，分別是玉溪市政府、昭通市政府、臨滄州政府、紅河州政府、楚雄州政府、迪慶州政府和大理州政府，其組織配套較為健全。具體來看，在云南省16個(gè)地市級政府中，有11個(gè)政府專門設(shè)立了負(fù)責(zé)政府信息公開工作的機(jī)構(gòu)，而怒江州政府、保山市政府、昆明市政府、文山州政府、麗江市政府都只是指定了信息公開機(jī)構(gòu)而非專門設(shè)立；除西雙版納州以外均擁有負(fù)責(zé)政府信息公開工作的專職人員；除昆明市政府、普洱市政府以外均單獨(dú)設(shè)立“政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組”或“政府信息公開辦公室”作為政府信息公開議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中，除怒江州政府未公布議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)級別，德宏州政府未檢索到信息公開主管部門的信息，曲靖市政府、文山州政府無法判斷其政府信息公開議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)級別以外，其余10個(gè)地市級政府的信息公開議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)級別均高于相應(yīng)主管部門的級別（根據(jù)調(diào)研情況，政府信息公開的主管部門一般為“政府辦公室”或者“工業(yè)和信息化委員會”等）。

實(shí)踐中，《公開條例》賦予政府信息公開工作機(jī)構(gòu)各項(xiàng)具體職責(zé)的工作負(fù)擔(dān)重、所需人員多，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)并配備專職人員有利于按照《公開條例》的要求履行職責(zé)；而政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的履職情況往往與主持的領(lǐng)導(dǎo)級別關(guān)系密切：領(lǐng)導(dǎo)級別越高，機(jī)構(gòu)可調(diào)動(dòng)的行政資源越充分，發(fā)揮議事協(xié)調(diào)作用的可能性越大，各部門的配合、參與、聯(lián)動(dòng)機(jī)制就越完善。

3.制度配套情況

實(shí)踐中，《公開條例》作為中央政府頒布的行政法規(guī)，雖然對公民知情權(quán)的保障起了積極作用，但具體指導(dǎo)各級政府信息公開工作時(shí)的可操作性不強(qiáng)，需要各級政府制定相應(yīng)地方制度與實(shí)施細(xì)則。在政府信息公開制度配套的測評中，云南省16個(gè)地市級政府的平均得分為51.6，曲靖市政府在此項(xiàng)測評中獲得滿分。其中，曲靖市政府、保山市政府、麗江市政府、紅河州政府、楚雄州政府、西雙版納州政府、迪慶州政府、大理州政府、怒江州政府9個(gè)地市級政府制定了政府信息公開工作的綜合規(guī)范。統(tǒng)一的“信息公開工作辦法”的出臺，往往標(biāo)志著該地信息公開制度體系基本成熟、工作機(jī)制基本完善，因?yàn)檩^之具體規(guī)范，綜合規(guī)范的立法層級較高，司法上的可適用性和參照性較強(qiáng)。除迪慶州政府、大理州政府外，其余14個(gè)地市級政府都以專門規(guī)范形式建立了政府信息公開保密審查制度，明確了審查的程序和責(zé)任。政府信息公開與保密審查2個(gè)制度的銜接，是落實(shí)《公開條例》的重要前提，需要以專門規(guī)范劃清公開與保密的界限，確定劃界程序，并以責(zé)任追究制度加以保障。但是在對信息公開與檔案管理制度的銜接關(guān)系的考察中，只有曲靖市政府出臺了《曲靖市檔案局政府信息公開保密審查制度》，以專門規(guī)范形式予以了規(guī)定。信息公開工作與檔案管理的鏈接關(guān)系不明確，往往會導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)以將檔案提前移交檔案館的方式，規(guī)避信息公開義務(wù)。

4.主動(dòng)公開情況

政府信息主動(dòng)公開涉及人民群眾的切身利益，無論是在公開數(shù)量還是在公開內(nèi)容方面都已經(jīng)成為政府信息公開工作的首要機(jī)制，可以說它是整個(gè)政府信息公開工作的啟動(dòng)點(diǎn)和助推器。實(shí)踐中，各級政府對《公開條例》的貫徹落實(shí)目前大多也是圍繞主動(dòng)公開而開展的。在政府信息公開的測評中，主動(dòng)公開部分所占分?jǐn)?shù)比例最高，細(xì)化指標(biāo)最多，其得分高低往往決定了整體的分?jǐn)?shù)排名情況。云南省16個(gè)地市級政府在該部分的平均得分為60.24，各地市級政府及其各部門集中公布了相當(dāng)數(shù)量的政府信息，基本達(dá)到了《指標(biāo)體系》的要求。其中，昭通市政府、普洱市政府、德宏州政府的得分都在70分以上，除得分最低的迪慶州政府為41.9分以外，其他地市級政府的得分都在50～70分之間，普遍相差不大，而且呈現(xiàn)部分指標(biāo)得分基本相同的情況，可見云南省各地市在政府信息主動(dòng)公開方面工作的步調(diào)基本一致。

其一，主動(dòng)公開的廣泛性情況。本次測評中，《指標(biāo)體系》首先對主動(dòng)公開的廣泛性進(jìn)行了考察，細(xì)化指標(biāo)為“行政事業(yè)性收費(fèi)信息”“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”和“政府集中采購信息”的主動(dòng)公開情況。

根據(jù)《公開條例》的規(guī)定，“行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開，因其與民生關(guān)系緊密，矛盾積累多、關(guān)注程度高、監(jiān)管情況有高度依賴性，在現(xiàn)實(shí)中一向薄弱。在云南省16個(gè)地市級政府中，除臨滄市政府、迪慶州政府外均主動(dòng)公開行政事業(yè)性收費(fèi)的相關(guān)內(nèi)容，普遍制作了行政事業(yè)性收費(fèi)目錄，公開了收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但均未按照《指標(biāo)體系》的要求按年度更新目錄，缺乏時(shí)效性。值得注意的是，臨滄市政府在此項(xiàng)測評中未得分的原因?yàn)槠湔T戶網(wǎng)站《行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目》專欄中發(fā)布的“行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目公開及臨滄市管理執(zhí)行情況簡要”文件附件錯(cuò)誤，無法測評。此種現(xiàn)象在本次測評各指標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)檢索中經(jīng)常出現(xiàn)，更多表現(xiàn)為“鏈接無法打開或打開無任何信息”“網(wǎng)頁發(fā)生錯(cuò)誤”“無文件上傳”等。政府門戶網(wǎng)站或政府信息公開專門網(wǎng)站的建設(shè)看似健全，但因技術(shù)層面或者管理人員的疏忽等原因而成為了華而不實(shí)的“面子工程”，與公眾實(shí)際需求和服務(wù)型政府建設(shè)要求相比還有差距。

而政府財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告這一公民實(shí)施監(jiān)督權(quán)最重要途徑的測評結(jié)果更加不理想，平均得分只有18.1分，云南省16個(gè)地市級政府中，有7個(gè)得0分，得分最高的玉溪市政府也只有50分，均未完整公開上一財(cái)政年度的政府預(yù)算、決算報(bào)告，公開的報(bào)告也未精確到部門一級。

相對而言，作為民眾關(guān)注度極高、極易滋生腐敗的政府集中采購信息的主動(dòng)公開情況較為良好。云南省16個(gè)地市級政府中除紅河州政府外，均不同程度地公開了政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施情況，包括采購流程、建立具體采購項(xiàng)目公告平臺、發(fā)布政府年度集中采購工作報(bào)告等。

其二，主動(dòng)公開的便利性情況。在主動(dòng)公開的便利性方面，《指標(biāo)體系》著重對政府信息公開查閱場所和服務(wù)、政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、政府新聞發(fā)布會、《政府信息公開指南》進(jìn)行考察。根據(jù)測評情況，云南省16個(gè)地市級政府除麗江市政府以外，其余均在圖書館、檔案館設(shè)立政府信息公開查閱場所和提供信息公開服務(wù)，為公眾獲取政府信息提供便利，較好地體現(xiàn)了服務(wù)宗旨和便民原則。

在作為信息公開的基本形式之一的“政府公報(bào)”的考察方面，只有昆明市政府、玉溪市政府、普洱市政府、文山州政府的政府公報(bào)在測評年度內(nèi)連續(xù)出版并進(jìn)行適當(dāng)?shù)胤诸?，為查閱者提供必要的指引，最大程度地發(fā)揮了政府公報(bào)作為信息公開平臺的功能。

對于“政府網(wǎng)站”的考評則采用發(fā)起檢測性案例的方式，模擬群眾需要在政府網(wǎng)站上搜尋關(guān)于提取住房公積金的相關(guān)信息，包括資格條件、辦理流程、所需材料、辦理機(jī)構(gòu)、辦理費(fèi)用等，考察政府不同網(wǎng)站間的協(xié)調(diào)度和網(wǎng)站內(nèi)部欄目設(shè)置的科學(xué)性。在云南省16個(gè)地市級政府中，只有曲靖市政府、保山市政府、西雙版納州政府、迪慶州政府4個(gè)地市級政府因無法在其網(wǎng)站上獲得相關(guān)完整信息而無法得分，其余12個(gè)地市級政府網(wǎng)站均能提供所需相關(guān)信息，但是否能“一站式”獲取信息與是否需要其他搜索引擎的輔助的程度不同。昭通市政府、普洱市政府、紅河州政府、大理州政府、德宏州政府、怒江州政府在此項(xiàng)上獲得滿分，即可在同一政府網(wǎng)站內(nèi)獲得全部信息，政府網(wǎng)站的集成度較高，功能較完備和有效。

政府新聞發(fā)布會是《公開條例》第15條確立的政府信息發(fā)布的基本形式之一，在云南省16個(gè)地市級政府中，只有玉溪市政府、文山州政府、怒江州政府通過規(guī)范確定了新聞發(fā)布會的啟動(dòng)機(jī)制和舉辦部門。由此可見，當(dāng)下云南省各地市級政府新聞發(fā)布會的規(guī)范程度還有待提高，其啟動(dòng)和舉辦都容易流于隨意，尚未完全納入制度化軌道，未充分發(fā)揮其在政務(wù)公開中的作用。

《政府信息公開指南》包含了政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的基本信息和政府信息的分類和編排體系，這些信息是公民獲得政府信息公開工作機(jī)構(gòu)服務(wù)的最基本條件，是信息公開的搜索者初步定位信息、進(jìn)行主動(dòng)搜索或提起公開申請的重要線索和根據(jù)。云南省16個(gè)地市級政府的《信息公開指南》均包含《指標(biāo)體系》要求的政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的名稱、辦公地址、辦公時(shí)間、聯(lián)系電話、傳真號碼、電子郵箱6項(xiàng)基本內(nèi)容；在政府信息的分類和編排體系方面，除玉溪市政府、曲靖市政府、文山州政府未將政府信息分類編排外，其余地市級政府在《政府信息公開指南》中均對政府信息做了分類和層級劃分，其中，《大理州信息公開指南》記載的政府信息情況分類細(xì)致、明確，具有體系性，值得其他地市級政府借鑒。

5.依申請公開情況

我國政府信息公開一直存在政府信息管理的封閉性、政府信息資源擁有的壟斷性等特點(diǎn)，而公眾參與作為掌握信息資源的行政機(jī)關(guān)與渴求獲得最佳信息的公眾之間互動(dòng)的紐帶和橋梁，是政府信息公開法制化建設(shè)的內(nèi)在要求和本源性動(dòng)力，也直接關(guān)系到《公開條例》的實(shí)施效果。根據(jù)《指標(biāo)體系》的要求，此次測評向云南省16個(gè)地市級政府與相關(guān)部門各發(fā)起12宗政府信息公開申請，總數(shù)為192宗，分別為：向各市（州）民政部門以科研名義網(wǎng)上申請公開本級政府民政部門主要職責(zé)；向各市（州）民政部門以科研名義通過電子郵件方式申請公開本級政府民政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；向各市（州）民政部門以科研名義通過電話咨詢申請公開本級政府民政部門人員編制；向各市（州）民政部門以科研名義通過發(fā)送傳真申請公開本級政府民政部門在編人員數(shù)；向各市（州）財(cái)政部門以快遞方式申請公開本級政府2011年度“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)項(xiàng)下因公出國（境）費(fèi)數(shù)額；向各市（州）財(cái)政部門以快遞方式申請公開本級政府2011年度“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)項(xiàng)下公務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi)數(shù)額；向各市（州）財(cái)政部門以快遞方式申請公開本級政府2011年度“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)項(xiàng)下公務(wù)接待費(fèi)數(shù)額；向各市（州）教育部門以快遞方式申請公開2011年度財(cái)政撥款支出預(yù)算中教育總支出預(yù)算數(shù)；向各市（州）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門以快遞方式申請公開2011年1～8月本級政府保障性安居工程已開工保障性用房套數(shù)；向各市（州）人事部門以快遞方式申請公開截至2011年12月31日本級政府全額撥款事業(yè)單位在編人員數(shù)量；向各市（州）紅十字基金會以快遞方式申請公開2011年度本級紅十字基金會的接受捐贈(zèng)現(xiàn)金收入總額；向各市（州）公安機(jī)關(guān)交通管理部門申請公開截至2011年12月31日因酒駕被處以吊銷駕照處罰的人員數(shù)量。

首先，在依申請公開方面，申請渠道是否可用、是否便民是此次測評考察的內(nèi)容之一，也直接關(guān)系到各項(xiàng)申請的回復(fù)情況。云南省各地市級政府政府部門依申請公開的渠道是否可用情況如表2所示?？捎寐首罡叩氖请娮余]件的申請方式，為68.8%，而后依次是發(fā)送傳真為50%，電話咨詢?yōu)?7.5%，網(wǎng)上申請僅為18.8%。曲靖市民政局是唯一4種申請渠道全部暢通的行政機(jī)關(guān)，而紅河州、麗江市、文山州的民政部門則4種申請渠道全部不可用。另外，除向楚雄州人力資源和社會保障局發(fā)出的信息公開申請快遞因《政府信息公開指南》上公布的電話號碼為空號無法投遞被退回外，其余地市級政府及其相關(guān)部門的快遞申請方式均為可用?？梢?，傳統(tǒng)的政府信息公開申請方式可用率相對較高，但也大量存在人為使其不可用的情況，而在網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)并被廣泛使用的當(dāng)下，基層政府部門須加強(qiáng)政府信息公開電子平臺的建設(shè)與維護(hù)，使其具有更規(guī)范的流程設(shè)計(jì)和更強(qiáng)的功能覆蓋，以便更好地貫徹政府工作應(yīng)“便民高效”的原則。

其次，在公開內(nèi)容方面，云南省各地市級政府及其相關(guān)部門對政府信息公開申請的回復(fù)情況如表3所示。在總計(jì)192宗政府信息公開申請中，行政機(jī)關(guān)同意公開的有43宗，占22.4%；拒絕公開的有18宗，占9.4%；未予答復(fù)的有131宗（未予答復(fù)包括申請渠道不可用的情況），占68.2%。在拒絕公開的申請中，根據(jù)《公開條例》，拒絕理由合法的有10宗，占55.6%，其余8宗拒絕公開的理由均不合法或者拒絕說明理由，例如昆明市財(cái)政局和住建局要求申請人提供學(xué)校證明，否則拒絕公開；昆明市人事局的工作人員稱，按照《昆明市政府信息公開辦法》《昆明市人事局管理辦法》，申請公開的信息屬于市編委的公開范圍，市編委回函告知這部分信息屬于政府信息公開受限的范圍，不向一般民眾公開；昆明市公安局拒絕公開申請信息且未說明理由；怒江州人事局工作人員稱政府全額撥款事業(yè)單位在編人員數(shù)量是否公開需請示領(lǐng)導(dǎo)；怒江州住建局收到快遞申請但拒絕告知申請信息。拒絕理由合法的10宗政府信息公開申請中，行政機(jī)關(guān)均未充分說明拒絕理由根據(jù)《公開條例》和國務(wù)院辦公廳相關(guān)規(guī)定，接獲政府信息公開申請的部門只能以下述理由之一拒絕提供信息：（1）所申請信息不屬于《公開條例》規(guī)定的政府信息范圍；（2）公開信息危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定；（3）申請公開的信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私；（4）申請內(nèi)容依法不屬于本行政機(jī)關(guān)公開；（4）申請公開的政府信息不存在；（5）申請內(nèi)容不明確；（6）申請人所申請公開的政府信息與其“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”無關(guān)。。由此可見，行政機(jī)關(guān)有以“形式合法”和“不予回復(fù)”來逃避公開義務(wù)的嫌疑?！耙怨_為原則，以不公開為例外”是政府信息公開的立法原則，而從云南省各地市級政府的實(shí)踐來看，作為檢驗(yàn)政府信息公開機(jī)制實(shí)效的“同意公開率”較低，依申請公開的真實(shí)性和有效性不甚理想。

再次，在依申請公開的程序方面，此次測評將政府是否過度收集個(gè)人信息作為考察內(nèi)容。向政府部門提起信息公開申請，是《公開條例》賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，除非有明確的法律依據(jù)，政府不能對該項(xiàng)權(quán)利做出任何限制。依據(jù)《公開條例》第13條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”提起申請，所以個(gè)人申請者只要證明自己是我國公民，并說明特殊需要的類型，即可滿足申請條件，政府要求申請人提供任何其他個(gè)人信息均于法無據(jù)。在此次測評中，云南省16個(gè)地市級政府及相關(guān)部門中，只有昆明市財(cái)政局和住建局要求申請人提供姓名、身份證號碼、需求類別之外的其他信息，如學(xué)校證明，這不僅缺乏法律依據(jù)，給公民帶來了額外負(fù)擔(dān)，而且還實(shí)質(zhì)上抬高了公民申請公開政府信息的門檻。

6.監(jiān)督與救濟(jì)情況

（1）監(jiān)督情況

行政權(quán)力的運(yùn)作需要制衡的力量，監(jiān)督機(jī)制因此成為政府信息公開制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了加強(qiáng)對政府信息公開工作的監(jiān)督，對行政相對人獲取政府信息提供保障，《公開條例》第4章專章規(guī)定了監(jiān)督和保障，從行政監(jiān)督和社會監(jiān)督2個(gè)角度考察，主要包括“工作考核制度”“社會評議制度”“責(zé)任追究制度”“年度報(bào)告制度”4個(gè)方面。

在“工作考核制度”建設(shè)的考察中，云南省16個(gè)地市級政府除保山市政府、普洱市政府外均建立了細(xì)化的工作考核制度，基本明確了考核的原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式，建立率為87.5%。其中，昭通市政府、麗江市政府、楚雄州政府、西雙版納州政府、迪慶州政府、大理州政府制定了詳細(xì)的政府信息公開工作考核項(xiàng)目表，對相對抽象的考核規(guī)范進(jìn)行了細(xì)化、量化、指標(biāo)化，制定率為37.5%。值得注意的是，麗江市政府在“工作考核制度”中，對考核對象自評的賦分未超過總分的70%，對發(fā)揮外部評價(jià)的作用、保障考核的客觀性有所裨益。但令人遺憾的是，云南省16個(gè)地市級政府中，只有大理州政府將公布政府信息公開工作考核結(jié)果作為考評程序在《大理州人民政府政府信息公開工作評議考核辦法》中予以規(guī)定，但評測員對大理州信息公開網(wǎng)和大理州政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行檢索后未發(fā)現(xiàn)相關(guān)考核結(jié)果信息，所以云南省各地市信息公開工作考核結(jié)果的公布率為0。不公布考核結(jié)果將導(dǎo)致考核完全內(nèi)部化、程序不透明、效果不顯著，不僅降低了政府自我監(jiān)督的實(shí)效，也損害了信息公開工作考核的公信力。另外，除昆明市政府、保山市政府、普洱市政府、臨滄州政府、紅河州政府、德宏州政府外，其余10個(gè)地市級政府均以規(guī)范形式將工作考核與責(zé)任追究制度銜接起來，銜接率為62.5%。因《公開條例》第29條同時(shí)規(guī)定了工作考核制度與責(zé)任追究制度，反映了立法者對二者聯(lián)系的關(guān)切。實(shí)踐中，工作考核的結(jié)果如果不能與行政內(nèi)部歸責(zé)體系銜接起來，特別是不能對不負(fù)責(zé)官員的政治和行政責(zé)任產(chǎn)生影響，就難以起到督促怠惰、震懾貪瀆的作用。

在“社會評議制度”建設(shè)方面，云南省16個(gè)地市級政府中，只有昆明市政府、文山州政府通過專門規(guī)范建立了細(xì)化的社會評議制度，建立率為125%。評測員根據(jù)《指標(biāo)體系》的要求，未檢索到各地實(shí)際進(jìn)行社會評議的情況和社會評議的結(jié)果，由此看來其相對于工作考核制度的建設(shè)較為滯后，并且在實(shí)踐中往往停留于紙面規(guī)定，即便實(shí)際操作也易流于形式，存在評議程序過簡、評議范圍過窄、評議內(nèi)容不翔實(shí)和評議結(jié)果不公開等問題，導(dǎo)致公眾參與政府信息公開評估的渠道較為有限、缺乏實(shí)效性。

作為確保政府信息公開工作各項(xiàng)制度落實(shí)的重要手段，“責(zé)任追究制度”的建設(shè)則相對樂觀，云南省16個(gè)地市級政府中，除曲靖市政府、保山市政府、普洱市政府、麗江市政府、紅河州政府、德宏州政府外，其余10個(gè)地市級政府均通過專門規(guī)范、在綜合規(guī)范中辟專章建立了細(xì)化的責(zé)任追究制度，建立率為62.5%。

《公開條例》第31條規(guī)定各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年3 月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報(bào)告。云南省16個(gè)地市級政府除麗江市政府、大理州政府外均按時(shí)發(fā)布了年度報(bào)告，按時(shí)發(fā)布率為87.5%。作為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行政府信息公開義務(wù)的重要制度安排，政府信息公開年度報(bào)告制度有利于社會公眾了解政府信息公開情況，從而進(jìn)行有效的社會監(jiān)督，客觀上有助于政府信息公開、行政透明和法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)；同時(shí)有利于規(guī)范政府信息公開行為，便于行政機(jī)關(guān)及時(shí)總結(jié)工作情況，從中發(fā)現(xiàn)問題并予以改進(jìn)。

（2）救濟(jì)情況

《公開條例》第33條規(guī)定了舉報(bào)、復(fù)議、訴訟3種政府信息公開個(gè)案救濟(jì)手段，對公民的知情權(quán)進(jìn)行保護(hù)。然而實(shí)踐中，行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)規(guī)則制度復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，公民出于訴訟成本的考慮往往參與性不強(qiáng)，而在缺乏指引的情況下，更是不易獨(dú)立發(fā)起舉報(bào)、復(fù)議和訴訟。

從評測結(jié)果看，云南省16個(gè)地市級政府均不同程度地通過《政府信息公開指南》等制度化形式為公民發(fā)起與政府信息公開有關(guān)的舉報(bào)、復(fù)議和訴訟提供指引。其中，德宏州政府的相關(guān)指引最為具體和詳細(xì)，說明了舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)、復(fù)議受理機(jī)構(gòu)，以及向公民說明可以向法院提起訴訟；保山市政府、臨滄市政府、麗江市政府、楚雄州政府、西雙版納州政府、大理州政府、怒江州政府的《政府信息公開指南》對舉報(bào)進(jìn)行了具體的指引，并提示公民可以通過訴訟和復(fù)議尋求個(gè)案救濟(jì)，但沒有說明具體的復(fù)議機(jī)關(guān)；昆明市政府、玉溪市政府、曲靖市政府、昭通市政府、普洱市政府、紅河州政府、迪慶州政府、文山州政府為公民舉報(bào)提供了指引，但沒有對復(fù)議和訴訟提供指引，沒有說明具體的受理機(jī)構(gòu)。

在政府是否啟用了個(gè)案救濟(jì)制度，實(shí)際受理政府信息公開行政復(fù)議、參加政府信息公開訴訟的考察中，只有昆明市政府實(shí)際受理了政府信息公開行政復(fù)議并參加了政府信息公開訴訟；昭通市政府、西雙版納州政府分別在2009年、2011年實(shí)際受理了1起政府信息公開行政復(fù)議。評測員通過網(wǎng)絡(luò)檢索各項(xiàng)政府信息公開規(guī)范性文件、政府信息公開工作年度報(bào)告等權(quán)威信息來源，并未發(fā)現(xiàn)云南省其他地市級政府實(shí)際受理政府信息公開行政復(fù)議、參加政府信息公開訴訟。從評測結(jié)果看，云南省僅有18.8%的地市級政府實(shí)際受理了復(fù)議和參加訴訟，云南省各地對《公開條例》中救濟(jì)制度的實(shí)施情況實(shí)在令人堪憂，政府信息公開的行政復(fù)議和訴訟在云南省仍處在初級階段，案件數(shù)量少、受理比例小、公眾參與度低。可見，目前在云南省還普遍存在公眾對政府信息公開制度不了解、不便用、不愿用、不敢用的現(xiàn)象。另外，從評測員在評測過程中與被測評行政機(jī)關(guān)政府信息公開相關(guān)工作人員的溝通交流來看，一些地方的行政公務(wù)人員和法官對于政府信息公開爭議納入行政復(fù)議和行政訴訟范圍的立法規(guī)定缺乏正確認(rèn)知也是導(dǎo)致有關(guān)的復(fù)議和訴訟案件立案難、法律救濟(jì)制度運(yùn)行很不平衡的原因。制度的價(jià)值在于實(shí)施，應(yīng)提高認(rèn)識，暢通救濟(jì)機(jī)制，敞開行政復(fù)議和行政訴訟的大門，不能以種種不符合《公開條例》立法精神為理由，將政府信息公開的行政復(fù)議和訴訟阻隔在行政救濟(jì)制度之外。

三、結(jié)論

根據(jù)以上測評所反映的情況，《公開條例》實(shí)施7年來，云南省各地市級政府信息公開制度的建構(gòu)已初顯成效，主要體現(xiàn)在以下6個(gè)方面：一是普遍設(shè)立了專門負(fù)責(zé)政府信息公開工作的機(jī)構(gòu)并配備專職人員；二是制定了政府信息公開工作的綜合規(guī)范與保密審查制度、工作考核制度、責(zé)任追究制度，定期發(fā)布年度報(bào)告；三是主動(dòng)公開行政事業(yè)性收費(fèi)信息和政府集中采購信息；四是建立政府信息公開查閱場所并提供服務(wù)；五是政府網(wǎng)站的建設(shè)集成度較高，功能較完備和有效；六是電子郵件、郵寄等傳統(tǒng)的政府信息公開申請方式可用率相對較高。這些舉措客觀上推動(dòng)了透明政府的建設(shè)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，有效地保障了公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

地市級政府信息公開是我國建設(shè)“透明政府”的主力，起著承上啟下的作用，對上是對省部級政府改革精神的傳達(dá)和落實(shí)，對下則對縣區(qū)級政府起到好的表率和指導(dǎo)，因此地市級政府信息公開的水平直接決定了我國政府行政透明的程度。此次測評研究數(shù)據(jù)也反映出，云南省各地市級政府信息公開方面存在的一些問題，主要有：財(cái)政預(yù)決算主動(dòng)公開率低；依申請公開方面，申請渠道不暢通，電子平臺建設(shè)與維護(hù)不到位，同意公開率低；各項(xiàng)工作制度銜接不明確，社會化公開程度低，缺乏實(shí)效性；救濟(jì)制度中公民參與不足等。這些問題均是政府信息公開領(lǐng)域中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，或群眾關(guān)注度高，或在工作中處理起來復(fù)雜疑難，應(yīng)當(dāng)作為我國地市級政府信息公開建設(shè)中關(guān)注的重點(diǎn)和完善優(yōu)化的主要方向。

拋開我國政府信息公開的社會文化傳統(tǒng)缺失的歷史原因，通過調(diào)研數(shù)據(jù)的反映和評測中與政府部門及其工作人員的溝通交流，現(xiàn)階段我國地市級政府信息公開方面存在問題的原因主要在于：《公開條例》實(shí)施過程中缺乏權(quán)威的規(guī)范化指導(dǎo)和有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制；政府信息公開工作基礎(chǔ)薄弱，未給予高度關(guān)注并做出足夠投入，未依法搭建好信息平臺和渠道；觀念滯后和認(rèn)識片面，廣大行政公務(wù)人員尚未普遍樹立起依法公開政府信息的法治意識。

針對當(dāng)前我國地市級政府信息公開中存在的問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來推動(dòng)和改善政府信息公開制度的實(shí)施：一要進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開各項(xiàng)制度的可操作性和實(shí)效性建設(shè)，尤其注重基層部門各項(xiàng)制度的細(xì)化、銜接與社會化公開；二要推進(jìn)重要事項(xiàng)如“三公”經(jīng)費(fèi)、財(cái)政預(yù)決算的主動(dòng)公開力度和范圍；三要加強(qiáng)信息公開網(wǎng)絡(luò)電子平臺、新聞發(fā)言人制度、政府熱線電話建設(shè)，充分依托這些平臺，展示公開信息，答復(fù)公眾詢問，回應(yīng)公眾關(guān)切；四要有針對性地加強(qiáng)對不同層級政府工作人員的政府信息公開培訓(xùn)，逐步普及政府信息公開理念與基本知識，樹立和強(qiáng)化行政公務(wù)人員“透明政府”下的為民服務(wù)理念；五要通過加強(qiáng)社會宣傳等推動(dòng)社會公眾對于政府信息公開工作的參與。

公開是民主政治的核心理念，也是法治社會的必備要素，政府信息公開就是對公眾負(fù)責(zé)。公眾參與到公共管理過程中來，通過掌握政府信息，對政府作出準(zhǔn)確評價(jià)，來幫助政府更有效地進(jìn)行運(yùn)作。它對于人們節(jié)省收集信息的成本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)督政府行為、確保行政的公正和民主特別是防止政府腐敗，能起到重要作用。[4]政府信息公開制度作為現(xiàn)代法治政府的基本理念，是當(dāng)代行政法制發(fā)展的基本趨向，是促使行政機(jī)關(guān)積極優(yōu)質(zhì)地為公民和社會提供行政服務(wù)的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，其有效實(shí)施是推動(dòng)我國行政體制改革的重要一環(huán)，是建設(shè)一個(gè)透明、公正、負(fù)責(zé)、高效和有限政府的題中之義。要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，需要各級政府和行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的重視、投入和努力，也需要公眾的理解、支持和參與。只有全社會形成政府信息公開的常態(tài)化認(rèn)知，公眾出于自身權(quán)益的需求自覺行使知情權(quán)，有效地監(jiān)督政府，才能全面推進(jìn)政府信息公開，促進(jìn)透明政府的建設(shè)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]

溫家寶.中華人民共和國國務(wù)院令（第492號）[EB/OL].（2007-04-24）[2014-04-30].http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/tiaoli.html.

[2] 新華網(wǎng).十八大報(bào)告（全文）[EB/OL].（2012-11-19）[2014-04-30].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[3] 新華網(wǎng).國辦關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知[EB/OL].（2013-07-10）[2014-04-30].http：//news.xinhuanet.com/2013-07/10/c_116486270.htm.

[4] 莫于川.政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則再檢討——兼從年度報(bào)告看政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則的實(shí)現(xiàn)情形[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：11.

（2）救濟(jì)情況

《公開條例》第33條規(guī)定了舉報(bào)、復(fù)議、訴訟3種政府信息公開個(gè)案救濟(jì)手段，對公民的知情權(quán)進(jìn)行保護(hù)。然而實(shí)踐中，行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)規(guī)則制度復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，公民出于訴訟成本的考慮往往參與性不強(qiáng)，而在缺乏指引的情況下，更是不易獨(dú)立發(fā)起舉報(bào)、復(fù)議和訴訟。

從評測結(jié)果看，云南省16個(gè)地市級政府均不同程度地通過《政府信息公開指南》等制度化形式為公民發(fā)起與政府信息公開有關(guān)的舉報(bào)、復(fù)議和訴訟提供指引。其中，德宏州政府的相關(guān)指引最為具體和詳細(xì)，說明了舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)、復(fù)議受理機(jī)構(gòu)，以及向公民說明可以向法院提起訴訟；保山市政府、臨滄市政府、麗江市政府、楚雄州政府、西雙版納州政府、大理州政府、怒江州政府的《政府信息公開指南》對舉報(bào)進(jìn)行了具體的指引，并提示公民可以通過訴訟和復(fù)議尋求個(gè)案救濟(jì)，但沒有說明具體的復(fù)議機(jī)關(guān)；昆明市政府、玉溪市政府、曲靖市政府、昭通市政府、普洱市政府、紅河州政府、迪慶州政府、文山州政府為公民舉報(bào)提供了指引，但沒有對復(fù)議和訴訟提供指引，沒有說明具體的受理機(jī)構(gòu)。

在政府是否啟用了個(gè)案救濟(jì)制度，實(shí)際受理政府信息公開行政復(fù)議、參加政府信息公開訴訟的考察中，只有昆明市政府實(shí)際受理了政府信息公開行政復(fù)議并參加了政府信息公開訴訟；昭通市政府、西雙版納州政府分別在2009年、2011年實(shí)際受理了1起政府信息公開行政復(fù)議。評測員通過網(wǎng)絡(luò)檢索各項(xiàng)政府信息公開規(guī)范性文件、政府信息公開工作年度報(bào)告等權(quán)威信息來源，并未發(fā)現(xiàn)云南省其他地市級政府實(shí)際受理政府信息公開行政復(fù)議、參加政府信息公開訴訟。從評測結(jié)果看，云南省僅有18.8%的地市級政府實(shí)際受理了復(fù)議和參加訴訟，云南省各地對《公開條例》中救濟(jì)制度的實(shí)施情況實(shí)在令人堪憂，政府信息公開的行政復(fù)議和訴訟在云南省仍處在初級階段，案件數(shù)量少、受理比例小、公眾參與度低。可見，目前在云南省還普遍存在公眾對政府信息公開制度不了解、不便用、不愿用、不敢用的現(xiàn)象。另外，從評測員在評測過程中與被測評行政機(jī)關(guān)政府信息公開相關(guān)工作人員的溝通交流來看，一些地方的行政公務(wù)人員和法官對于政府信息公開爭議納入行政復(fù)議和行政訴訟范圍的立法規(guī)定缺乏正確認(rèn)知也是導(dǎo)致有關(guān)的復(fù)議和訴訟案件立案難、法律救濟(jì)制度運(yùn)行很不平衡的原因。制度的價(jià)值在于實(shí)施，應(yīng)提高認(rèn)識，暢通救濟(jì)機(jī)制，敞開行政復(fù)議和行政訴訟的大門，不能以種種不符合《公開條例》立法精神為理由，將政府信息公開的行政復(fù)議和訴訟阻隔在行政救濟(jì)制度之外。

三、結(jié)論

根據(jù)以上測評所反映的情況，《公開條例》實(shí)施7年來，云南省各地市級政府信息公開制度的建構(gòu)已初顯成效，主要體現(xiàn)在以下6個(gè)方面：一是普遍設(shè)立了專門負(fù)責(zé)政府信息公開工作的機(jī)構(gòu)并配備專職人員；二是制定了政府信息公開工作的綜合規(guī)范與保密審查制度、工作考核制度、責(zé)任追究制度，定期發(fā)布年度報(bào)告；三是主動(dòng)公開行政事業(yè)性收費(fèi)信息和政府集中采購信息；四是建立政府信息公開查閱場所并提供服務(wù)；五是政府網(wǎng)站的建設(shè)集成度較高，功能較完備和有效；六是電子郵件、郵寄等傳統(tǒng)的政府信息公開申請方式可用率相對較高。這些舉措客觀上推動(dòng)了透明政府的建設(shè)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，有效地保障了公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

地市級政府信息公開是我國建設(shè)“透明政府”的主力，起著承上啟下的作用，對上是對省部級政府改革精神的傳達(dá)和落實(shí)，對下則對縣區(qū)級政府起到好的表率和指導(dǎo)，因此地市級政府信息公開的水平直接決定了我國政府行政透明的程度。此次測評研究數(shù)據(jù)也反映出，云南省各地市級政府信息公開方面存在的一些問題，主要有：財(cái)政預(yù)決算主動(dòng)公開率低；依申請公開方面，申請渠道不暢通，電子平臺建設(shè)與維護(hù)不到位，同意公開率低；各項(xiàng)工作制度銜接不明確，社會化公開程度低，缺乏實(shí)效性；救濟(jì)制度中公民參與不足等。這些問題均是政府信息公開領(lǐng)域中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，或群眾關(guān)注度高，或在工作中處理起來復(fù)雜疑難，應(yīng)當(dāng)作為我國地市級政府信息公開建設(shè)中關(guān)注的重點(diǎn)和完善優(yōu)化的主要方向。

拋開我國政府信息公開的社會文化傳統(tǒng)缺失的歷史原因，通過調(diào)研數(shù)據(jù)的反映和評測中與政府部門及其工作人員的溝通交流，現(xiàn)階段我國地市級政府信息公開方面存在問題的原因主要在于：《公開條例》實(shí)施過程中缺乏權(quán)威的規(guī)范化指導(dǎo)和有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制；政府信息公開工作基礎(chǔ)薄弱，未給予高度關(guān)注并做出足夠投入，未依法搭建好信息平臺和渠道；觀念滯后和認(rèn)識片面，廣大行政公務(wù)人員尚未普遍樹立起依法公開政府信息的法治意識。

針對當(dāng)前我國地市級政府信息公開中存在的問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來推動(dòng)和改善政府信息公開制度的實(shí)施：一要進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開各項(xiàng)制度的可操作性和實(shí)效性建設(shè)，尤其注重基層部門各項(xiàng)制度的細(xì)化、銜接與社會化公開；二要推進(jìn)重要事項(xiàng)如“三公”經(jīng)費(fèi)、財(cái)政預(yù)決算的主動(dòng)公開力度和范圍；三要加強(qiáng)信息公開網(wǎng)絡(luò)電子平臺、新聞發(fā)言人制度、政府熱線電話建設(shè)，充分依托這些平臺，展示公開信息，答復(fù)公眾詢問，回應(yīng)公眾關(guān)切；四要有針對性地加強(qiáng)對不同層級政府工作人員的政府信息公開培訓(xùn)，逐步普及政府信息公開理念與基本知識，樹立和強(qiáng)化行政公務(wù)人員“透明政府”下的為民服務(wù)理念；五要通過加強(qiáng)社會宣傳等推動(dòng)社會公眾對于政府信息公開工作的參與。

公開是民主政治的核心理念，也是法治社會的必備要素，政府信息公開就是對公眾負(fù)責(zé)。公眾參與到公共管理過程中來，通過掌握政府信息，對政府作出準(zhǔn)確評價(jià)，來幫助政府更有效地進(jìn)行運(yùn)作。它對于人們節(jié)省收集信息的成本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)督政府行為、確保行政的公正和民主特別是防止政府腐敗，能起到重要作用。[4]政府信息公開制度作為現(xiàn)代法治政府的基本理念，是當(dāng)代行政法制發(fā)展的基本趨向，是促使行政機(jī)關(guān)積極優(yōu)質(zhì)地為公民和社會提供行政服務(wù)的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，其有效實(shí)施是推動(dòng)我國行政體制改革的重要一環(huán)，是建設(shè)一個(gè)透明、公正、負(fù)責(zé)、高效和有限政府的題中之義。要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，需要各級政府和行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的重視、投入和努力，也需要公眾的理解、支持和參與。只有全社會形成政府信息公開的常態(tài)化認(rèn)知，公眾出于自身權(quán)益的需求自覺行使知情權(quán)，有效地監(jiān)督政府，才能全面推進(jìn)政府信息公開，促進(jìn)透明政府的建設(shè)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]

溫家寶.中華人民共和國國務(wù)院令（第492號）[EB/OL].（2007-04-24）[2014-04-30].http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/tiaoli.html.

[2] 新華網(wǎng).十八大報(bào)告（全文）[EB/OL].（2012-11-19）[2014-04-30].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[3] 新華網(wǎng).國辦關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知[EB/OL].（2013-07-10）[2014-04-30].http：//news.xinhuanet.com/2013-07/10/c_116486270.htm.

[4] 莫于川.政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則再檢討——兼從年度報(bào)告看政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則的實(shí)現(xiàn)情形[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：11.

（2）救濟(jì)情況

《公開條例》第33條規(guī)定了舉報(bào)、復(fù)議、訴訟3種政府信息公開個(gè)案救濟(jì)手段，對公民的知情權(quán)進(jìn)行保護(hù)。然而實(shí)踐中，行政復(fù)議和行政訴訟相關(guān)規(guī)則制度復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，公民出于訴訟成本的考慮往往參與性不強(qiáng)，而在缺乏指引的情況下，更是不易獨(dú)立發(fā)起舉報(bào)、復(fù)議和訴訟。

從評測結(jié)果看，云南省16個(gè)地市級政府均不同程度地通過《政府信息公開指南》等制度化形式為公民發(fā)起與政府信息公開有關(guān)的舉報(bào)、復(fù)議和訴訟提供指引。其中，德宏州政府的相關(guān)指引最為具體和詳細(xì)，說明了舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)、復(fù)議受理機(jī)構(gòu)，以及向公民說明可以向法院提起訴訟；保山市政府、臨滄市政府、麗江市政府、楚雄州政府、西雙版納州政府、大理州政府、怒江州政府的《政府信息公開指南》對舉報(bào)進(jìn)行了具體的指引，并提示公民可以通過訴訟和復(fù)議尋求個(gè)案救濟(jì)，但沒有說明具體的復(fù)議機(jī)關(guān)；昆明市政府、玉溪市政府、曲靖市政府、昭通市政府、普洱市政府、紅河州政府、迪慶州政府、文山州政府為公民舉報(bào)提供了指引，但沒有對復(fù)議和訴訟提供指引，沒有說明具體的受理機(jī)構(gòu)。

在政府是否啟用了個(gè)案救濟(jì)制度，實(shí)際受理政府信息公開行政復(fù)議、參加政府信息公開訴訟的考察中，只有昆明市政府實(shí)際受理了政府信息公開行政復(fù)議并參加了政府信息公開訴訟；昭通市政府、西雙版納州政府分別在2009年、2011年實(shí)際受理了1起政府信息公開行政復(fù)議。評測員通過網(wǎng)絡(luò)檢索各項(xiàng)政府信息公開規(guī)范性文件、政府信息公開工作年度報(bào)告等權(quán)威信息來源，并未發(fā)現(xiàn)云南省其他地市級政府實(shí)際受理政府信息公開行政復(fù)議、參加政府信息公開訴訟。從評測結(jié)果看，云南省僅有18.8%的地市級政府實(shí)際受理了復(fù)議和參加訴訟，云南省各地對《公開條例》中救濟(jì)制度的實(shí)施情況實(shí)在令人堪憂，政府信息公開的行政復(fù)議和訴訟在云南省仍處在初級階段，案件數(shù)量少、受理比例小、公眾參與度低?？梢?，目前在云南省還普遍存在公眾對政府信息公開制度不了解、不便用、不愿用、不敢用的現(xiàn)象。另外，從評測員在評測過程中與被測評行政機(jī)關(guān)政府信息公開相關(guān)工作人員的溝通交流來看，一些地方的行政公務(wù)人員和法官對于政府信息公開爭議納入行政復(fù)議和行政訴訟范圍的立法規(guī)定缺乏正確認(rèn)知也是導(dǎo)致有關(guān)的復(fù)議和訴訟案件立案難、法律救濟(jì)制度運(yùn)行很不平衡的原因。制度的價(jià)值在于實(shí)施，應(yīng)提高認(rèn)識，暢通救濟(jì)機(jī)制，敞開行政復(fù)議和行政訴訟的大門，不能以種種不符合《公開條例》立法精神為理由，將政府信息公開的行政復(fù)議和訴訟阻隔在行政救濟(jì)制度之外。

三、結(jié)論

根據(jù)以上測評所反映的情況，《公開條例》實(shí)施7年來，云南省各地市級政府信息公開制度的建構(gòu)已初顯成效，主要體現(xiàn)在以下6個(gè)方面：一是普遍設(shè)立了專門負(fù)責(zé)政府信息公開工作的機(jī)構(gòu)并配備專職人員；二是制定了政府信息公開工作的綜合規(guī)范與保密審查制度、工作考核制度、責(zé)任追究制度，定期發(fā)布年度報(bào)告；三是主動(dòng)公開行政事業(yè)性收費(fèi)信息和政府集中采購信息；四是建立政府信息公開查閱場所并提供服務(wù)；五是政府網(wǎng)站的建設(shè)集成度較高，功能較完備和有效；六是電子郵件、郵寄等傳統(tǒng)的政府信息公開申請方式可用率相對較高。這些舉措客觀上推動(dòng)了透明政府的建設(shè)，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，有效地保障了公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

地市級政府信息公開是我國建設(shè)“透明政府”的主力，起著承上啟下的作用，對上是對省部級政府改革精神的傳達(dá)和落實(shí)，對下則對縣區(qū)級政府起到好的表率和指導(dǎo)，因此地市級政府信息公開的水平直接決定了我國政府行政透明的程度。此次測評研究數(shù)據(jù)也反映出，云南省各地市級政府信息公開方面存在的一些問題，主要有：財(cái)政預(yù)決算主動(dòng)公開率低；依申請公開方面，申請渠道不暢通，電子平臺建設(shè)與維護(hù)不到位，同意公開率低；各項(xiàng)工作制度銜接不明確，社會化公開程度低，缺乏實(shí)效性；救濟(jì)制度中公民參與不足等。這些問題均是政府信息公開領(lǐng)域中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，或群眾關(guān)注度高，或在工作中處理起來復(fù)雜疑難，應(yīng)當(dāng)作為我國地市級政府信息公開建設(shè)中關(guān)注的重點(diǎn)和完善優(yōu)化的主要方向。

拋開我國政府信息公開的社會文化傳統(tǒng)缺失的歷史原因，通過調(diào)研數(shù)據(jù)的反映和評測中與政府部門及其工作人員的溝通交流，現(xiàn)階段我國地市級政府信息公開方面存在問題的原因主要在于：《公開條例》實(shí)施過程中缺乏權(quán)威的規(guī)范化指導(dǎo)和有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制；政府信息公開工作基礎(chǔ)薄弱，未給予高度關(guān)注并做出足夠投入，未依法搭建好信息平臺和渠道；觀念滯后和認(rèn)識片面，廣大行政公務(wù)人員尚未普遍樹立起依法公開政府信息的法治意識。

針對當(dāng)前我國地市級政府信息公開中存在的問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來推動(dòng)和改善政府信息公開制度的實(shí)施：一要進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開各項(xiàng)制度的可操作性和實(shí)效性建設(shè)，尤其注重基層部門各項(xiàng)制度的細(xì)化、銜接與社會化公開；二要推進(jìn)重要事項(xiàng)如“三公”經(jīng)費(fèi)、財(cái)政預(yù)決算的主動(dòng)公開力度和范圍；三要加強(qiáng)信息公開網(wǎng)絡(luò)電子平臺、新聞發(fā)言人制度、政府熱線電話建設(shè)，充分依托這些平臺，展示公開信息，答復(fù)公眾詢問，回應(yīng)公眾關(guān)切；四要有針對性地加強(qiáng)對不同層級政府工作人員的政府信息公開培訓(xùn)，逐步普及政府信息公開理念與基本知識，樹立和強(qiáng)化行政公務(wù)人員“透明政府”下的為民服務(wù)理念；五要通過加強(qiáng)社會宣傳等推動(dòng)社會公眾對于政府信息公開工作的參與。

公開是民主政治的核心理念，也是法治社會的必備要素，政府信息公開就是對公眾負(fù)責(zé)。公眾參與到公共管理過程中來，通過掌握政府信息，對政府作出準(zhǔn)確評價(jià)，來幫助政府更有效地進(jìn)行運(yùn)作。它對于人們節(jié)省收集信息的成本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)督政府行為、確保行政的公正和民主特別是防止政府腐敗，能起到重要作用。[4]政府信息公開制度作為現(xiàn)代法治政府的基本理念，是當(dāng)代行政法制發(fā)展的基本趨向，是促使行政機(jī)關(guān)積極優(yōu)質(zhì)地為公民和社會提供行政服務(wù)的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，其有效實(shí)施是推動(dòng)我國行政體制改革的重要一環(huán)，是建設(shè)一個(gè)透明、公正、負(fù)責(zé)、高效和有限政府的題中之義。要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，需要各級政府和行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的重視、投入和努力，也需要公眾的理解、支持和參與。只有全社會形成政府信息公開的常態(tài)化認(rèn)知，公眾出于自身權(quán)益的需求自覺行使知情權(quán)，有效地監(jiān)督政府，才能全面推進(jìn)政府信息公開，促進(jìn)透明政府的建設(shè)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]

溫家寶.中華人民共和國國務(wù)院令（第492號）[EB/OL].（2007-04-24）[2014-04-30].http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/tiaoli.html.

[2] 新華網(wǎng).十八大報(bào)告（全文）[EB/OL].（2012-11-19）[2014-04-30].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[3] 新華網(wǎng).國辦關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排的通知[EB/OL].（2013-07-10）[2014-04-30].http：//news.xinhuanet.com/2013-07/10/c_116486270.htm.

[4] 莫于川.政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則再檢討——兼從年度報(bào)告看政府信息公開法的基本理念、立法目的和指導(dǎo)原則的實(shí)現(xiàn)情形[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：11.