祁雪瑞

摘要：法治原則是預防和化解社會矛盾的基本原則。社會矛盾主要是利益矛盾，而法律是利益分配之器，因而預防和化解社會矛盾必須首先發(fā)揮法治的重要作用，讓法制的引領、規(guī)范、預防、警示功能滲透到社會的方方面面，讓人們自覺以法律為尺度來檢視自己的行為，這是預防和化解社會矛盾的現(xiàn)實需求。糾正政府行為錯位是預防社會矛盾的重要舉措。預防和化解社會矛盾的立法原則有憲法至上原則、社會自治原則、利益共享原則等。預防和化解社會矛盾的機制有國家、市場和社會三領域聯(lián)動機制，政府相關部門聯(lián)動機制，矛盾調(diào)處專業(yè)化機制等。

關鍵詞：社會矛盾；法治；機制完善

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）08-0079-03

社會矛盾的產(chǎn)生與民主政治建設、社會財富分配、人權保障、經(jīng)濟體制改革等密切相關，也與法制的完善、法治的程度關系重大。社會矛盾的解決歸根結底要依靠法治，要通過法制建設去規(guī)范各種利益關系和行為，通過嚴格執(zhí)法和司法去消解引發(fā)社會矛盾的因素。必須運用法治思維和法治方法，把社會矛盾的發(fā)生發(fā)展控制在正常的范圍內(nèi)，把社會矛盾的解決引導到法治的軌道上。

一、社會矛盾與法治的關系法治的主體不是任何現(xiàn)存的組織等主體，而只能是法律本身。①法治的重要功能是保護權利、約束權力，法治的標志是法律之治、規(guī)則之治。社會矛盾主要是利益矛盾，而法律是利益分配之器，因此，預防和化解社會矛盾必須發(fā)揮法治的重要作用。法律的一項重要功能是“定分止爭”。《管子·七臣七主》中說：“法者所以興功懼暴也，律者所以定分止爭也?！倍ǚ旨创_定名分，也就是確定權利歸屬；止爭即止息紛爭，是對當事人雙方存在爭議的利益關系予以確定并作出調(diào)整的過程，也就是矛盾紛爭的化解過程。權利歸屬明確了，就很少有人再抱非分之想了，也就避免了矛盾的發(fā)生。因為有了明確的評判依據(jù)，所以即使發(fā)生了爭議，也能夠很容易地予以化解?！岸ǚ帧笔恰爸範帯钡幕A，同時具有“止爭”的功能。從法律的功能來看，社會矛盾的產(chǎn)生、發(fā)展、消解與法治的程度密切相關。

1.法制滯后于現(xiàn)實，引發(fā)社會矛盾

轉(zhuǎn)型期新型社會矛盾層出不窮，一個很大的原因是舊制度無法涵蓋新問題。法律上的主要矛盾是權利與權力的矛盾，社會矛盾的實質(zhì)是法權關系失衡，權力失衡產(chǎn)生權力主導型矛盾，權利失衡產(chǎn)生權利主導型矛盾。②通過法律化解社會矛盾的實質(zhì)是，通過利益的重新分配，使矛盾沖突的基礎不復存在。相對于判例法而言，制定法的缺陷之一是滯后于現(xiàn)實需求。在社會快速發(fā)展的時期，社會矛盾會因為制定法無法涵蓋新生的權利和新型的侵權行為方式而增多。制定法的這種滯后性既有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因，主觀方面的原因如修改法律的時機選擇失當?shù)取?/p>

2.執(zhí)法不公不力，導致社會矛盾衍生

良法和普遍服從構成了法治的兩個經(jīng)典條件。如果執(zhí)法者缺乏對法律的尊重和信賴，執(zhí)法就將異化為滿足執(zhí)法者私利的工具，從而導致選擇性執(zhí)法等不正?，F(xiàn)象。選擇性執(zhí)法一方面造成公權力尋租、誠信缺失、投機行為等現(xiàn)象發(fā)生，另一方面使人們無法通過正常渠道來實現(xiàn)合理訴求，進而導致社會矛盾衍生、惡化。執(zhí)法不公是侵蝕法治的一種積極方式，它會加劇當事人之間的矛盾，并衍生出當事人與執(zhí)法機關或執(zhí)法人員之間的矛盾?！霸趶碗s的社會中，即使政治自組織中最熱切的努力，也會被源于市場和行政權力的固有體制邏輯的各種反抗性因素所摧毀。”③執(zhí)法不力是侵蝕法治的一種消極方式，它會導致法律的預期效果無法實現(xiàn)，法律的約束作用和威懾作用得不到發(fā)揮，從而給當事人甚至更多人造成法律無用的不良印象。違法成本低意味著守法成本高。文本性的法律規(guī)則如果得不到執(zhí)行，違反社會公平正義的潛規(guī)則就會盛行，就會導致社會活動的無序化，進而引發(fā)甚至激化社會矛盾。

3.法治程度低，刺激社會矛盾激化

制度的公正性會影響人們道德的演化方向。例如，當分配制度不公時，個體會偽造或釋放假信息以獲取利益，久而久之，就會形成誠信缺乏的社會風氣。這種社會風氣具體表現(xiàn)為三種亞文化現(xiàn)象，即鬧文化、尋租文化、投機文化。法律不完善且未得到嚴格執(zhí)行的社會被一些學者稱為軟法制社會④，軟法制容易造成多種社會矛盾集中爆發(fā)?！度嗣袢請蟆?013年2月27日發(fā)表的評論文章《營造法律至上的法治環(huán)境》中提出：“沒有政府的法治化，就不可能有社會的法治化?！碧岣哳I導干部的法治思維，就是要以法治思維取代過去的領導思維、管理思維和行政思維。

4.法治程度高，促使社會矛盾泯滅

實踐證明，必須通過加強法治建設來化解新時期的社會矛盾。加強法治建設首先要建立優(yōu)良的法律制度。優(yōu)良的法制，就是能夠促進社會公平、加強社會保障、健全權力監(jiān)督機制的法制，這樣的法制必然能夠使社會公眾自覺自愿地遵守。人們養(yǎng)成遵紀守法的習慣后，自然會形成規(guī)則意識，當遇到法制空白、無章可循的情況時，就能夠運用公平正義的法治原則去協(xié)商談判、創(chuàng)制規(guī)則、分配利益和化解矛盾。優(yōu)良的法制需要有效的宣傳和教育培訓，使之內(nèi)化于人們的意識中，指導人們的行為。如某街道辦事處規(guī)定了法制宣傳“五個有”制度，要求每個居委會（社區(qū)）有一名法制宣傳員，有一個法律圖書角，有一個法制宣傳專欄，有一所法制學校，每戶有一個法制明白人。該辦事處在征地拆遷中幾乎沒有重大糾紛發(fā)生，表明“五個有”制度預防矛盾的成效顯著。

二、預防和化解社會矛盾的公共行政考量

公共行政關涉到我們生活和工作的方方面面，大量的矛盾糾紛產(chǎn)生于其中。行政法是數(shù)量龐大的法律體系，相應地，行政執(zhí)法部門也種類繁多，行政執(zhí)法人員也數(shù)量眾多。當下我國行政立法理念已經(jīng)向簡政放權的現(xiàn)代立法理念轉(zhuǎn)變，但由于部門利益和執(zhí)法習慣等原因，執(zhí)法有時難以很好地實現(xiàn)立法意圖，由此產(chǎn)生的行政矛盾在當事人法律素養(yǎng)不高的情況下會演化為民事矛盾。因此，必須解決容易引發(fā)社會矛盾的行政本位難題。

1.把握好行政執(zhí)法維度，預防社會矛盾

法律的權威在于實施。依法治國，不僅要看制定了多少法律，而且要看法律的實施狀況，也就是法律效果的實現(xiàn)程度。依法行政是法治建設的核心，糾正政府行為錯位是預防社會矛盾發(fā)生的重要舉措。行政關系主要是一種命令服從關系，市場關系主要是一種等價交換關系，社會關系主要是一種平等互助關系，三者各有自己的運行規(guī)律，外力包括行政執(zhí)法力量不可妄加干預。行政存在的意義在于對市場和社會提供服務，彌補市場機制在資源配置中的缺陷，解決社會機制無法協(xié)調(diào)的矛盾。對社會公眾而言，行政執(zhí)法具有社會風向標的作用，執(zhí)法嚴苛或者執(zhí)法軟弱都會導致相應的社會行為取向。譬如，如果行政執(zhí)法人員在處理信訪案件的工作中無原則地滿足當事人的不合理要求，就會引發(fā)群體效仿，使涉法涉訴信訪無法有效終結，而如果不能給當事人解決實際問題，只是一味地打壓其信訪行為，就會把當事人引向用極端方式表達訴求和不滿的體制外矛盾解決途徑。

2.解決行政本位難題，化解社會矛盾

行政執(zhí)法是法治建設中的重要領域。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些行政工作人員總是自覺或不自覺地站在行政本位的立場看待其工作對象，較少進行換位思考。矛盾處理中的本位考量，會導致行政工作人員與當事人之間溝通不夠，容易引發(fā)話語沖突，降低信任度，增強對抗性。本位考量是人的自利性的自然流露，需要優(yōu)良的法制加以限制。2014年5月筆者參與的一次關于平安建設的專題調(diào)研中，某地一位基層政法工作者坦言：“法制培訓班”是勞動教養(yǎng)的變種，其對于纏訪鬧訪現(xiàn)象可以起到很大的緩沖作用。顯然，他的這種認識完全是基于便利行政管理的立場，從行政本位出發(fā)的。從法治的角度考量，人身自由，非依法律不能限制和剝奪。

三、預防和化解社會矛盾的原則與機制

在當前推進社會矛盾化解的工作中，首要的是堅守法治原則。法治原則包含以下基本要求：法律應是可預見的、不溯及既往的、可能遵守的、已公布的、明確的、相互一致的、穩(wěn)定的，適用于相對有限情況下的命令應在一般規(guī)則的指導下作出，執(zhí)法者本身應遵守規(guī)則并依法律的精神真誠執(zhí)法，執(zhí)法應有司法制度和程序保障等。⑤具體而言，預防和化解社會矛盾應當堅守以下原則和制度。

1.預防和化解社會矛盾的立法原則

立法是社會治理和矛盾防范的長效措施。預防和化解社會矛盾的立法必須遵守三大原則，方能推進社會治理，促進政府社會治理能力提高。（1）憲法至上原則。任何制度安排都不能與憲法相抵觸，這就要求國家盡快建立違憲審查體系，以此作為解決矛盾沖突的最高效力的依據(jù)。憲法至上原則要求法制統(tǒng)一，所有制度安排統(tǒng)一于憲法。有法可依不僅意味著要出臺法律，它還要求法律系統(tǒng)化，要求適時進行法律的“立、改、廢”活動，消除法律本身的矛盾，保障法律的公正。在此意義上，修法甚至與立法具有同等重要的地位，適時修法有時比立法更重要。（2）社會自治原則。社會成員為了某種共同的利益而自愿結合起來，自定行為規(guī)范并相互監(jiān)督，由此形成的社群組織能夠讓特定的群體理性地表達自己的利益要求，減少社會沖突的“面”和量。社會自治原則要求政府退出微觀管理，減少管理型矛盾，把一些不可避免的沖突轉(zhuǎn)化為社會自組織內(nèi)部的關系和利益調(diào)整問題，從而有利于化解矛盾。（3）利益共享原則。在利益關系調(diào)整中，應該加大對利益受損方尤其是弱勢群體的反哺力度，使全社會共享發(fā)展成果，從而增強社會成員之間的認同度和歸屬感，培養(yǎng)公民的主體意識，避免私欲膨脹。在民生領域，社區(qū)民警可以協(xié)助民眾理性地表達利益訴求，并固定沖突現(xiàn)場以利于矛盾的后續(xù)解決。在政策和規(guī)劃領域，公民參與和政務公開是預防和化解社會矛盾的重要舉措。

2.預防和化解社會矛盾的聯(lián)動機制

聯(lián)動有兩方面含義：一是國家、市場和社會三個領域聯(lián)動，既各行其道又共生共贏；二是政府各職能部門聯(lián)動，既各司其職又協(xié)調(diào)配合。（1）預防社會矛盾的三領域聯(lián)動機制。國家、市場和社會三個領域既獨立運行又相互影響制約，可以通過努力讓三者步入良性聯(lián)動的軌道。依據(jù)丹尼爾·貝爾的中軸原理，國家、市場和社會都有支配其正常運行的主要秩序原則，每個領域的中軸不能相互替代，否則就會造成結構紊亂、運行無序的后果，導致社會矛盾叢生。⑥國家層級治理機制主要通過理性設計，為社會管理的網(wǎng)絡機制和經(jīng)濟發(fā)展的市場機制提供法律和制度支持，彌補市場機制在資源配置中的缺陷，解決社會網(wǎng)絡機制無法協(xié)調(diào)的矛盾。（2）化解社會矛盾的多部門聯(lián)動機制。要建立健全政府部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，形成各部門既各司其職，又相互銜接、相互聯(lián)動的矛盾化解機制。通過多部門的共同參與、信息共享、預警聯(lián)動、協(xié)作協(xié)調(diào)，對不安定因素及早開展矛盾預防工作；對于跨區(qū)域、跨系統(tǒng)的矛盾問題，可以由共同的上級部門來調(diào)處。

3.預防和化解社會矛盾的專業(yè)化機制

針對專業(yè)性、政策性較強的征地拆遷、醫(yī)患沖突、勞動爭議等矛盾糾紛，要建立行業(yè)性、專業(yè)性的調(diào)解組織，并配備專職調(diào)解員。筆者在多次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層調(diào)解員熱情有余、專業(yè)能力不足，調(diào)解時只是運用一般的情理而無法釋明法制的約束力及行為的法律后果，致使調(diào)解的效果大打折扣。鑒于此，當前亟須加強調(diào)解員隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化建設，專業(yè)化是目的，職業(yè)化是保障，要通過職業(yè)化實現(xiàn)專業(yè)化。在預防和化解社會矛盾的專業(yè)化機制建設方面，江蘇省昆山市的做法值得借鑒。昆山市在全省率先建立了完整的人民調(diào)解員職業(yè)化和專業(yè)化體系，其將人民調(diào)解員確立為社會公益性崗位向社會公開招聘，并建立薪酬保障、職業(yè)準入、培訓考核、名冊備案、職稱管理等管理機制，促使人民調(diào)解成為一個社會行業(yè)。昆山市司法局與人社局聯(lián)合制定出臺了《昆山市人民調(diào)解員職稱資格評審辦法》（試行），將人民調(diào)解員分為四級職稱即調(diào)解員、助理調(diào)解師、調(diào)解師、高級調(diào)解師，在職業(yè)化的基礎上有效提升了調(diào)解員的專業(yè)化水平。⑦

4.預防和化解社會矛盾的責任追究制度

職權與職責是不可分割的，有權力就有責任，權責對等是法治的要義?，F(xiàn)實中因排查調(diào)處不力致使矛盾糾紛激化的，要嚴格追究有關單位和人員的責任。對于因過錯導致矛盾糾紛發(fā)生的，要采取雙罰制度，追究公職人員和職能部門的責任并予以通報公示，要求責任者查找過錯原因、進行整改和對過錯后果予以補救補償。構建責任追究制度時，要注意準確認定因果關系，避免因追責錯位而對工作人員或職能部門造成不公平對待。

5.預防和化解社會矛盾的司法訴訟制度

伴隨著訴訟案件的大量增加，司法矛盾越來越多?；膺@類矛盾，需要在司法體制改革的大背景下著力完善以下制度：（1）完善立案制度。要規(guī)范立案行為，擴大立案范圍。應當重視立案行為的規(guī)范化，如要求立案庭嚴格遵守《民事訴訟法》的規(guī)定，在接收訴訟材料時出具收據(jù)和清單，不予立案的，應當出具裁定書。另外，要通過立法擴大受案范圍，如刪除現(xiàn)行法律中對于一些案件不予受理的規(guī)定，盡量讓司法作為所有糾紛的最后解決途徑。（2）完善公訴制度。要規(guī)范公訴行為，完善刑事辯護中的律師權利保障制度。近年來刑事訴訟中司法矛盾多發(fā)，公訴方常見的違法行為有兩種：一是違反程序隨意控制辯護方的證人和取證，迫使辯護方證人改變證言；二是違反法律規(guī)定提交訴訟材料，不向法庭提交完整卷宗，造成法庭質(zhì)證困難甚至不得不停止庭審。鑒于此，建議法院系統(tǒng)與司法行政部門聯(lián)合出臺文件，要求法院與律師建立良好的互動關系，保障律師的相關權利。（3）完善執(zhí)行制度。要改進執(zhí)行措施，保證判決得到嚴格執(zhí)行。勝訴的判決書得不到執(zhí)行，是對原告的嚴重不公平，也是涉訴社會矛盾衍生和惡化的一個重要原因。因此，完善判決執(zhí)行制度，加大執(zhí)行力度，是當務之急。近年來法院系統(tǒng)采取措施治理“老賴”并取得了成效，但相關措施仍然不夠系統(tǒng)和有力，需要進一步完善。例如，可以把被告抗拒執(zhí)行的說明書和法院對其財產(chǎn)收入、消費行為予以約束的裁定張貼在被告居住的社區(qū)，同時通知其社區(qū)居委會和所在單位，并在當?shù)卮蟊娒襟w上進行公告，如此，可以對不法行為人形成社會壓力，配合司法拘留等限制人身自由的措施，就可以使“老賴”等不法行為者為其違法行為付出應有的代價。

注釋

①吳敬璉：《呼喚法治的市場經(jīng)濟》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第119頁。②彭清燕：《社會矛盾化解的法權分析》，《前沿》2012年第18期。③[德]尤爾根·哈貝馬斯：《社會交往行動理論》第1卷，重慶出版社，1994年，第32頁。④席酉民：《管理之道：戰(zhàn)略對準》，機械工業(yè)出版社，2008年，第173—175頁。⑤[英]約翰·菲尼斯：《自然法與自然權利》，董嬌嬌等譯，中國政法大學出版社，2005年，第216頁。⑥轉(zhuǎn)引自席偉?。骸讹L險社會與社會管理：在建設和諧社會語境中提升社會矛盾化解理念》，《領導科學》2010年第9期。⑦參見宋愛明：《論現(xiàn)代化進程中社會矛盾糾紛的化解——江蘇昆山社會矛盾化解實例分析》，《中國司法》2012年第12期。

責任編輯：鄧林