劉 偉

社會(huì)嵌入與地方政府創(chuàng)新之可持續(xù)性*
——公共服務(wù)創(chuàng)新的比較案例分析

劉 偉

本文分析地方政府創(chuàng)新難以為繼的原因，同時(shí)提煉地方政府創(chuàng)新持續(xù)力的來源。在回顧分析了有關(guān)創(chuàng)新持續(xù)力的文獻(xiàn)之后，提出了“社會(huì)嵌入”這一變量，即創(chuàng)新要與現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)訴求進(jìn)行嵌入。隨著“嵌入”的進(jìn)行，一方面能將社會(huì)力量與公眾納入創(chuàng)新的設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中，另一方面也使得政策創(chuàng)新能與現(xiàn)有的社會(huì)環(huán)境進(jìn)行良好的對接，并逐步融合，最終對原有的社會(huì)體系進(jìn)行改善與提升。隨后，運(yùn)用中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的案例庫，從中選取公共服務(wù)創(chuàng)新的案例進(jìn)行了比較分析，進(jìn)一步論證了“社會(huì)嵌入”對創(chuàng)新持續(xù)性的決定性影響。

政策創(chuàng)新;社會(huì)嵌入;可持續(xù)性

創(chuàng)新對地方政府治理具有重大意義。從“道”的角度看，地方政府創(chuàng)新可以通過治道變革，實(shí)現(xiàn)以民主政府、法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、效益政府、專業(yè)政府、較少管制政府與透明廉潔政府為目標(biāo)的“善治”。①從“術(shù)”的角度講，通過創(chuàng)新尋找管理公共事務(wù)，解決公共問題的工具與手段，可以提升管理水平、降低成本、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。近幾年地方政府創(chuàng)新在學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界都引起了極大的關(guān)注。特別是從2000年開始，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)開始了民間的“中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的評(píng)選，更是直接推動(dòng)了中國地方政府創(chuàng)新的開展與深化。

但在中國地方政府創(chuàng)新的過程中，卻存在著一個(gè)難以破解的困境，即地方政府創(chuàng)新的主觀積極性與客觀可持續(xù)性的不協(xié)調(diào)。一方面地方政府創(chuàng)新層出不窮，地方政府官員對于“創(chuàng)新”趨之若鶩。以“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”為例，從2000年到2013年底，該評(píng)選已經(jīng)進(jìn)行了六屆，共評(píng)選出優(yōu)勝項(xiàng)目60個(gè)，而候選項(xiàng)目逐屆增加。但另一方面，這些地方政府的創(chuàng)新似乎難以為繼，可持續(xù)性不強(qiáng)。包國憲與孫斐對“中國創(chuàng)新網(wǎng)”上地方政府創(chuàng)新的112個(gè)案例(包括優(yōu)勝與入圍項(xiàng)目)樣本的前期分析和研究發(fā)現(xiàn)，具有可繼續(xù)性的有34個(gè)，仍需進(jìn)一步確定其持續(xù)性的有4個(gè)，這兩者合計(jì)僅占案例總數(shù)的33.9%。②另一個(gè)學(xué)者考察了前四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的持續(xù)情況，也發(fā)現(xiàn)即使是那些曾經(jīng)獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的項(xiàng)目，“也有差不多三分之一名存實(shí)亡了”。③

為什么地方政府的創(chuàng)新沒有可持續(xù)性?為什么好的開始沒有帶來完美的結(jié)局?本研究試圖解釋這種現(xiàn)象，分析地方政府創(chuàng)新難以為繼的原因，繼而提煉地方政府創(chuàng)新持續(xù)力的來源。本研究提出，一項(xiàng)地方政府的創(chuàng)新要得以為繼，必須將創(chuàng)新嵌入社會(huì)過程中，引入社會(huì)力量，讓創(chuàng)新具有“自組織”的特點(diǎn)。換句話說，政府部門的創(chuàng)新必須有社會(huì)力量的參與與補(bǔ)充;同時(shí)創(chuàng)新要與現(xiàn)有社會(huì)過程與結(jié)構(gòu)契合。唯有如此，才能將短期的“政策創(chuàng)新”轉(zhuǎn)化為長期的相對穩(wěn)定的“制度創(chuàng)新”，從而實(shí)現(xiàn)治道變革與政治發(fā)展。

本文接下來安排如下:首先對地方政府創(chuàng)新的概念進(jìn)行界定，并提出核心研究問題，即地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性問題。其次本文提出，創(chuàng)新需進(jìn)行社會(huì)嵌入，即在創(chuàng)新政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施中，要引入社會(huì)力量，加強(qiáng)社會(huì)的參與功能與發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用，才能使創(chuàng)新具有持續(xù)性。隨后，通過在公共服務(wù)領(lǐng)域的案例對比研究，本研究進(jìn)一步驗(yàn)證了社會(huì)嵌入對創(chuàng)新持續(xù)性的關(guān)鍵作用，并提出了相關(guān)的政策建議。

一、地方政府創(chuàng)新及其可持續(xù)性問題

本研究討論創(chuàng)新的持續(xù)性問題，并運(yùn)用中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的案例作為實(shí)證資料對理論進(jìn)行驗(yàn)證。因此，無論是從研究問題的實(shí)際需要上，還是從資料數(shù)據(jù)的可獲得性上，都需對本研究所談及的地方政府創(chuàng)新進(jìn)行進(jìn)一步的界定與分析。

對于政府創(chuàng)新，不同學(xué)者有不同的定義，本研究將政府創(chuàng)新界定為“探索政府行政的新方法、新模式、以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)”。④對任何創(chuàng)新而言，一般都要經(jīng)歷從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新的路徑。制度與政策是既有區(qū)別又相互聯(lián)系的兩個(gè)概念。制度與政策在外在的表現(xiàn)形式上是具有重疊性的，同時(shí)在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范人類社會(huì)活動(dòng)等方面也具有共同的功能。⑤但與制度相比，政策具有更大的靈活性與適時(shí)性，而制度則相對穩(wěn)定。就我國的現(xiàn)狀而言，地方政府創(chuàng)新大多是政策創(chuàng)新，而多數(shù)尚未上升到制度創(chuàng)新的層面。我國目前的創(chuàng)新多發(fā)生于基層政府，大多表現(xiàn)為基層政府為滿足社會(huì)的要求(如“發(fā)展-主動(dòng)型”或“發(fā)展-被動(dòng)型”創(chuàng)新)或應(yīng)對社會(huì)問題(如“危機(jī)-被動(dòng)型”與“危機(jī)-主動(dòng)型”創(chuàng)新)而進(jìn)行的。⑥只有當(dāng)政策創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)之后，該創(chuàng)新的政策在實(shí)踐中被不斷完善改進(jìn)，才最終有可能成為具有穩(wěn)定性的制度，實(shí)現(xiàn)從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。⑦

因此，從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新體現(xiàn)的是創(chuàng)新的存續(xù)的問題，即創(chuàng)新的持續(xù)性。具體說，創(chuàng)新的持續(xù)性即創(chuàng)新在未來維持存在并能繼續(xù)發(fā)展深化。創(chuàng)新持續(xù)性最簡單的指標(biāo)即經(jīng)過了一段時(shí)間的延續(xù)之后，該創(chuàng)新仍然存在并發(fā)揮著作用。當(dāng)談及“持續(xù)性”這個(gè)概念時(shí)，瑪麗·金(Mary King)說，絕大多數(shù)學(xué)者已經(jīng)形成共識(shí)，可持續(xù)性概念中最首要的是未來。⑧因此，本研究僅考慮一項(xiàng)創(chuàng)新措施在時(shí)間維度上的持續(xù)，即政府創(chuàng)新具有強(qiáng)生命力，其核心技術(shù)或思想能夠在較長的時(shí)期內(nèi)持續(xù)的發(fā)揮作用，向制度化的方向發(fā)展，并最終穩(wěn)定下來。

如果把我國地方政府創(chuàng)新的特色與其持續(xù)性結(jié)合在一起觀察，會(huì)發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)持續(xù)性較強(qiáng)的創(chuàng)新措施在不同的時(shí)間段表現(xiàn)形式也較為不同。在創(chuàng)新的初期，創(chuàng)新措施剛剛出臺(tái)，其表現(xiàn)為新議題、新政策或新工作方法。隨著時(shí)間的推移，創(chuàng)新也在實(shí)踐中不斷進(jìn)行修正，并逐漸固定下來。某些通過創(chuàng)新而產(chǎn)生的政策上升為制度。此時(shí)，制度創(chuàng)新才得以實(shí)現(xiàn)。換句話說，制度創(chuàng)新實(shí)際上是政策創(chuàng)新被制度化的過程。在這個(gè)過程中，之前帶有濃厚的創(chuàng)新色彩甚至探索意味的政策被認(rèn)可、接受、并廣泛擴(kuò)散，從而穩(wěn)定下來而成為制度。進(jìn)一步思考“政策創(chuàng)新”與“制度創(chuàng)新”，會(huì)發(fā)現(xiàn)這兩者之“新”是帶有差異的?！罢邉?chuàng)新”體現(xiàn)了一種“新鮮事物(fresh)”，具有時(shí)間上的要求;而“制度創(chuàng)新”體現(xiàn)的則是新與舊的不同。政策創(chuàng)新或許是爭分奪秒獲得的，而制度創(chuàng)新必須是經(jīng)過時(shí)間的積淀而被選擇的。因而，制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的就是一種(政策)創(chuàng)新的持續(xù)性。圖1簡要的反映出從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新的發(fā)展變遷路徑。T1為時(shí)間段一，此時(shí)政策創(chuàng)新為解決社會(huì)問題或應(yīng)對社會(huì)需求而迅速出臺(tái);T2為時(shí)間段二，即政策創(chuàng)新在持續(xù)一段時(shí)間之后，才穩(wěn)定下來，成為制度創(chuàng)新。

圖1 從政策創(chuàng)新到制度創(chuàng)新

與地方政府創(chuàng)新的沖動(dòng)和積極性相比，地方政府創(chuàng)新的持續(xù)性常常受到忽視。這種忽視既可能是有意識(shí)的，即地方政府官員存在“創(chuàng)新政績”的沖動(dòng)，他們只在意創(chuàng)新想法的提出，而至于創(chuàng)新是否具有可持續(xù)性而不是他們關(guān)注的重點(diǎn);這種忽視也有可能是無意識(shí)的，即地方政府官員真正地想通過創(chuàng)新來為民眾謀取福利，但是最后由于主客觀各種原因，政策創(chuàng)新仍然沒有可持續(xù)。很顯然，我們在現(xiàn)實(shí)中很難區(qū)分和觀測官員進(jìn)行創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)。不過，我們卻可以看見兩組相互對照鮮明的事實(shí):即有一些地方政府的政策創(chuàng)新得以持續(xù)，而另一些地方的政策創(chuàng)新卻沒有得以持續(xù)。這一事實(shí)為關(guān)注地方政府創(chuàng)新的研究者提出了一個(gè)亟待回答的問題:為什么有一些地方政府創(chuàng)新能夠持續(xù)，而其他地方政府的創(chuàng)新卻不能夠持續(xù)?

正是為了回答上述研究問題，本文第二部分將提出一個(gè)解釋變量——社會(huì)嵌入。本研究認(rèn)為，一項(xiàng)政策創(chuàng)新的社會(huì)嵌入程度是決定該政策創(chuàng)新能否持續(xù)并最終成為制度創(chuàng)新的關(guān)鍵因素。與此同時(shí)，為了對這一假設(shè)性變量進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，本文第三部分將使用多案例的比較分析，通過對比地方政府創(chuàng)新具有可持續(xù)性和不具有可持續(xù)性的個(gè)案，來進(jìn)一步說明“社會(huì)嵌入”導(dǎo)致政策創(chuàng)新可持續(xù)的內(nèi)在機(jī)制。最后，本文將指出研究存在的不足，以及進(jìn)一步改進(jìn)的空間和可能性。

二、社會(huì)嵌入:一個(gè)理解地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的分析要素

(一)現(xiàn)有研究

盡管地方政府創(chuàng)新已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，但大多數(shù)研究聚焦于創(chuàng)新的動(dòng)力問題上。相比之下，對地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的研究相當(dāng)薄弱。現(xiàn)有研究主要可以歸納為三種思路。

第一種思路是立足于哈耶克的社會(huì)秩序二元觀的理論對新規(guī)則的持續(xù)性問題。這一思路從哈耶克的“自發(fā)秩序”與組織(政府)“人造秩序”的二元觀出發(fā)，分析個(gè)人與內(nèi)部規(guī)則之間、個(gè)人與組織(政府)之間、內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則之間存在復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)某種創(chuàng)新的規(guī)則滿足了人們的預(yù)期，而這些規(guī)則又獲得政府與公眾認(rèn)可之后，便形成了“內(nèi)部規(guī)則”和“外部規(guī)則”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而推動(dòng)新規(guī)則的持續(xù)發(fā)展。反之，若政府的認(rèn)識(shí)不足、執(zhí)政能力存在問題，又或當(dāng)出現(xiàn)“強(qiáng)權(quán)界定產(chǎn)權(quán)”的現(xiàn)象時(shí)，可能會(huì)引起經(jīng)濟(jì)效率降低和社會(huì)成員的抵觸，從而政府為了降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)而不得不縮減甚至停止創(chuàng)新活動(dòng)。⑨事實(shí)上，從哈耶克的理論出發(fā)，學(xué)者們考察的是創(chuàng)新的“適用性”。其基本結(jié)論是:效果良好的創(chuàng)新具有更大的持續(xù)性，反之則否。

這種思路談及了創(chuàng)新與現(xiàn)實(shí)的契合是維持創(chuàng)新的核心，但所進(jìn)行的只是在哲學(xué)層面進(jìn)行了形而上的理論思辨，并沒有運(yùn)用實(shí)證案例加以支持。

第二種思路是立足于創(chuàng)新本身的動(dòng)因來解釋其持續(xù)性。王煥祥和黃美花將政府創(chuàng)新按照其發(fā)生動(dòng)因的不同而劃分為實(shí)驗(yàn)型、戰(zhàn)略型、探索型、問題型與功利型創(chuàng)新。⑩繼而，他們通過研究認(rèn)為:實(shí)驗(yàn)型創(chuàng)新的可持續(xù)性最強(qiáng)，戰(zhàn)略型創(chuàng)新可持續(xù)性較強(qiáng)，探索型創(chuàng)新可持續(xù)性居中，問題型創(chuàng)新的可持續(xù)性較弱而功利型創(chuàng)新的可持續(xù)性最弱。同前一種思路一樣，這一思路也并未使用實(shí)證案例對假設(shè)進(jìn)行支持。其次，這一思路對創(chuàng)新類型的劃分不具有可操作性，難以確定何為實(shí)驗(yàn)型、何為功利型。因此也存在著實(shí)證檢驗(yàn)的困難。

第三種研究思路較為傳統(tǒng)，試圖通過實(shí)證案例來尋找影響政府創(chuàng)新可持續(xù)性的原因或變量。高新軍對前五屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)進(jìn)行了追蹤調(diào)查，并總結(jié)出了幾個(gè)創(chuàng)新不可持續(xù)的原因，包括缺乏監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)新的動(dòng)力變?yōu)檎兊臎_動(dòng)、以及過分依賴創(chuàng)新制度而忽視了制度政策的執(zhí)行等。（11）在針對重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”為能維持的現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查分析之后，高新軍也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在很多地方政府創(chuàng)新僅僅靠政治動(dòng)員來維持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。他認(rèn)為，要?jiǎng)?chuàng)新持續(xù)，需要?jiǎng)?chuàng)新制度，也需要執(zhí)行這些制度的人。只有這樣，才能將創(chuàng)新開展起來并持續(xù)下去，而不僅僅是紙上談創(chuàng)新。（12）傅金鵬和楊繼君在他們的研究中總結(jié)了影響創(chuàng)新存續(xù)時(shí)間的因素，包括創(chuàng)新的推動(dòng)者、制度化水平和組織(官員)利益、上級(jí)的態(tài)度和社會(huì)關(guān)注等。（13）韓福國等人提出了一個(gè)與創(chuàng)新的持續(xù)性相近的概念:創(chuàng)新的持續(xù)力，并將其定義為使地方政府創(chuàng)新得以維持，并且向制度化方向進(jìn)展的結(jié)構(gòu)性力量。繼而，他們在借鑒前人研究的基礎(chǔ)之上提出了創(chuàng)新持續(xù)力的影響因素，包括國家創(chuàng)新空間、創(chuàng)新動(dòng)力、創(chuàng)新類型、政治民主、合法性、官員資源獲取、組織生存和擴(kuò)張、受益人群、政府職能范圍界定等。（14）王煥祥與黃美花歸納了影響創(chuàng)新持續(xù)性的因素，包括一些創(chuàng)新本身的內(nèi)生變量和外生于創(chuàng)新的變量。（15）

從研究設(shè)計(jì)上看，這一些研究也存在一些問題。首先，這些研究并沒有對地方政府創(chuàng)新持續(xù)性弱的問題進(jìn)行系統(tǒng)的有條理的分析。大部分研究只是列舉出了一些可能的原因，少數(shù)研究也僅僅將原因歸為內(nèi)生與外生兩類。這些研究確實(shí)為尋找原因提供了一些思路與線索，但由于缺乏理論框架的支持與研究設(shè)計(jì)論證補(bǔ)充，因此無法提供適合的證據(jù)與嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的論證過程。其次，大部分研究雖然談及了實(shí)證案例與分析，但實(shí)證性不強(qiáng)。多數(shù)只是提供了一種實(shí)證研究的建議，而并未落實(shí)到數(shù)據(jù)與案例上。

(二)社會(huì)嵌入與政府創(chuàng)新

本研究在兩個(gè)方面彌補(bǔ)了之前對地方政府創(chuàng)新持續(xù)性研究的不足。第一，本研究提出了“社會(huì)嵌入”這一理解政府創(chuàng)新的關(guān)鍵要素，并將社會(huì)力量的介入作為政府創(chuàng)新持續(xù)性的解釋變量。第二，本研究采用比較案例分析方法，進(jìn)行持續(xù)/非持續(xù)的案例對比，從而論證社會(huì)嵌入在維持地方政府創(chuàng)新中起到的關(guān)鍵作用。

可持續(xù)性創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)是社會(huì)嵌入理論，而這一理論也深刻地揭示出我國改革開放過程中國家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。改革過程中市場經(jīng)濟(jì)的逐漸形成與不斷完善加快了國家與社會(huì)的分離。過去那種“全能政府”顯然已經(jīng)不能良好的適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。要獲得持續(xù)的發(fā)展與創(chuàng)新，就需要擴(kuò)大政治參與，將社會(huì)力量吸納或嵌入至治理過程中。

早期的社會(huì)嵌入理論重視“政治吸納”。政治吸納指的在社會(huì)變遷的過程中，政治體系將新興的利益群體的權(quán)利訴求納入決策體系之內(nèi)，并進(jìn)行整合。毫無疑問，能夠?qū)崿F(xiàn)利益表達(dá)與權(quán)利訴求的利益群體是顯現(xiàn)的利益集團(tuán)，它們并非普通的草根階層，而具有精英色彩。因此早期運(yùn)用這一概念分析中國行政管理體系的學(xué)者們更多的關(guān)注政府對精英的吸納，如“行政吸納政治”，其本質(zhì)都是政府主動(dòng)、自覺地“吸收社會(huì)中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量”，（16）并制定有利于社會(huì)精英的公共政策。（17）郎友興（18）和儲(chǔ)建國（19）的研究也分別發(fā)現(xiàn)政治吸納的主要對象是精英或先富群體中的優(yōu)秀者。

但是，隨著國家與社會(huì)互動(dòng)的進(jìn)一步增強(qiáng)與諸多社會(huì)矛盾的顯現(xiàn)，僅僅將民間的精英納入決策層并不能解決地方層出不窮的問題。此時(shí)，“政治吸納”逐步被涉及范圍更大、對象更寬泛的“社會(huì)嵌入”所代替。社會(huì)嵌入指的是將某種新的異質(zhì)性成分嵌入現(xiàn)有的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中，通過這些異質(zhì)性成分的介入激活或改造原有社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的某些功能。（20）

“嵌入”與“吸納”有兩方面不同。首先，從對象上看，社會(huì)嵌入的一方是地方政府;而另一方則不僅僅局限于政府外部的社會(huì)精英，它包含了社會(huì)中為數(shù)更為眾多的利益相關(guān)者。其次，社會(huì)嵌入不僅僅是一種被動(dòng)的吸納，而具有發(fā)展的特質(zhì)。從吸納向嵌入轉(zhuǎn)化的前提是嵌入的雙方力量大體相當(dāng)。（21）國家對社會(huì)的治理發(fā)揮著積極的作用，但同時(shí)社會(huì)也不是簡單的處于“受控”的地位。眾多從事中國國家-社會(huì)關(guān)系研究的學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)，無論是國家與社會(huì)的沖突（22）還是良性互動(dòng)（23），都反映出一個(gè)獨(dú)立并逐步強(qiáng)大的社會(huì)在中國正慢慢形成。在這種背景之下，國家與社會(huì)的嵌入實(shí)際是一種帶有發(fā)展特質(zhì)的“互嵌”，即新的異質(zhì)性成分能激活舊有的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)，使之不斷完善，最終實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)的互嵌，達(dá)到兩者的融合。

可持續(xù)的創(chuàng)新正是以嵌入性理論為基礎(chǔ)，將社會(huì)與公眾納入創(chuàng)新的設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中。隨著“嵌入”的進(jìn)行，新產(chǎn)生的政策創(chuàng)新能與現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)環(huán)境進(jìn)行良好的對接，并逐步融合，最終實(shí)現(xiàn)對原有的社會(huì)體系進(jìn)行改善與提升。換句話說，“社會(huì)嵌入”將“新”與“舊”結(jié)合在一起。而這種結(jié)合的過程中，“新”的要素會(huì)產(chǎn)生持續(xù)性，變得逐步“不新”;而這種“不新”也恰恰體現(xiàn)了一種相對穩(wěn)定的“常態(tài)”，從而使“政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫取?。因此，“社?huì)嵌入”使政策創(chuàng)新獲得了持續(xù)性，并最終轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新。用哈耶克的二元觀可以進(jìn)一步理解“社會(huì)嵌入”的作用過程。現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)預(yù)期是內(nèi)部規(guī)則;而政策創(chuàng)新是外部規(guī)則。社會(huì)嵌入實(shí)際上正是這些外部規(guī)則與內(nèi)部規(guī)則相融合、并實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過程。因此，社會(huì)嵌入實(shí)際上是將哈耶克哲學(xué)思辨的理論進(jìn)行了可操作化處理，并以之解決創(chuàng)新難以持續(xù)這一實(shí)際難題。

同理，當(dāng)政策創(chuàng)新不能與原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)與體系進(jìn)行良好的“嵌入”、外部規(guī)則與內(nèi)部秩序難以融合時(shí)，有可能產(chǎn)生幾種后果。一種可能的后果是這種政策創(chuàng)新在某種外力(如領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng))的干預(yù)之下，被強(qiáng)行的植入社會(huì)之中。而當(dāng)外力消失時(shí)，這個(gè)移植而來且與原基體不相容的“新政策”便會(huì)偃旗息鼓。另一種更為嚴(yán)重的后果是作為外來物種的“政策創(chuàng)新”可能對現(xiàn)有體系帶來負(fù)面影響。

由此，本研究提出的假設(shè)為:創(chuàng)新的“社會(huì)嵌入”是其能否持續(xù)的關(guān)鍵?？沙掷m(xù)的地方政府創(chuàng)新就必須深刻意識(shí)到社會(huì)的功能、考慮社會(huì)的訴求、將創(chuàng)新嵌入現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中。只有如此，政策創(chuàng)新才能促進(jìn)政府與社會(huì)的和諧互動(dòng)，才能具有較強(qiáng)的持續(xù)力，而最終實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。

三、比較案例分析:研究設(shè)計(jì)與實(shí)證分析

為了對第二部分理論假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證，本部分以比較案例分析來解釋地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的內(nèi)在機(jī)制，比較具有可持續(xù)性與不具有可持續(xù)性的地方政府創(chuàng)新之間內(nèi)在差別。

(一)研究設(shè)計(jì)

本研究分析創(chuàng)新的持續(xù)性問題，旨在回答為何有的地方政府創(chuàng)新得到了持續(xù)，多年之后仍然運(yùn)行并被制度化下來;而有的地方政府創(chuàng)新幾年后邊偃旗息鼓銷聲匿跡了。為了回答這一問題，本研究從社會(huì)嵌入理論出發(fā)，提出了“社會(huì)嵌入”這個(gè)變量。

“社會(huì)嵌入”首先意味著社會(huì)力量對政策創(chuàng)新的參與。其次，在不同類別的政策創(chuàng)新中，“社會(huì)嵌入”有更多的內(nèi)涵，則其操作化處理方式與測量也不同。在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)嵌入不僅指社會(huì)力量的參與，也指該政策創(chuàng)新對社會(huì)力量的動(dòng)員、對社會(huì)組織的扶持。在行政創(chuàng)新領(lǐng)域，“社會(huì)嵌入”發(fā)生具有兩個(gè)前提:(1)已經(jīng)有一個(gè)具有一定自覺意識(shí)的社會(huì)存在;(2)行政創(chuàng)新培育了社會(huì)力量，提升了社會(huì)的自覺意識(shí)。在政治創(chuàng)新領(lǐng)域，社會(huì)嵌入除了社會(huì)力量的參與介入，還意味著該創(chuàng)新內(nèi)生于社會(huì)，具有社會(huì)基礎(chǔ)，能回應(yīng)社會(huì)需求。

根據(jù)上文提出的假設(shè):當(dāng)?shù)胤秸恼邉?chuàng)新可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)嵌入時(shí)，則該政策創(chuàng)新的持續(xù)性較強(qiáng)，反之則否。本研究將重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新。這一政策領(lǐng)域直接與社會(huì)對接，能更有效地對“社會(huì)嵌入”這一變量進(jìn)行觀測。在公共服務(wù)領(lǐng)域中，本研究選取持續(xù)與不持續(xù)兩個(gè)創(chuàng)新案例，分別為第四屆地方創(chuàng)新優(yōu)勝獎(jiǎng)的寧波海曙區(qū)“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”與第二屆優(yōu)勝獎(jiǎng)的?？谑旋埲A區(qū)外來工之家。通過案例分析的方式，回溯該創(chuàng)新的發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀，并分析其“社會(huì)嵌入”的狀況及其對其持續(xù)性的影響。

(二)比較案例分析

在空巢老人日益增多的背景下，探索一種新的養(yǎng)老方式成為了緊迫的課題。為了應(yīng)對這一問題，寧波市海曙區(qū)人民政府從2004年3月開始出臺(tái)政策，試行為高齡、獨(dú)居的困難老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。其政策的主要內(nèi)容是由海曙區(qū)政府出資，向非營利組織——星光敬老協(xié)會(huì)購買居家養(yǎng)老服務(wù)。這項(xiàng)創(chuàng)新舉措的運(yùn)作機(jī)制是“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會(huì)參與”。區(qū)政府將購買服務(wù)的開支列入年度財(cái)政預(yù)算。星光敬老協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作，承擔(dān)審定服務(wù)對象，確定服務(wù)內(nèi)容，培訓(xùn)服務(wù)人員，檢查和監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量等工作?！吧鐣?huì)參與”指整合和利用社會(huì)資源，積極推行個(gè)人購買服務(wù)、企業(yè)認(rèn)購服務(wù)以及社會(huì)認(rèn)養(yǎng)服務(wù)等。此項(xiàng)“購買居家養(yǎng)老服務(wù)”項(xiàng)目大量地動(dòng)員了社會(huì)力量。例如，海曙區(qū)政府不再直接介入、大包大攬，而是采取政府購買服務(wù)的方式，將社會(huì)力量納入公共服務(wù)的提供領(lǐng)域作為補(bǔ)充，政府在只扮演居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃者和購買者的角色的情況下，有效地履行了政府職能。同時(shí)，海曙區(qū)政府并未涉入居家養(yǎng)老服務(wù)的具體管理工作，而是通過一個(gè)新的載體——非營利組織“星光敬老協(xié)會(huì)”來進(jìn)行運(yùn)作，有效地發(fā)揮了這一組織在社會(huì)服務(wù)中的作用。動(dòng)員社會(huì)力量對政府的職能進(jìn)行補(bǔ)充，也節(jié)省了政府部門的資金與資源。測算表明，通過這項(xiàng)創(chuàng)新舉措，海曙區(qū)政府每年只需支出一二百萬元，就能履行傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要支出三四千萬元才能履行的職能，同時(shí)豐富了養(yǎng)老服務(wù)的形式，改善了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。而這項(xiàng)創(chuàng)新舉措也得到了持續(xù)與擴(kuò)散。2004年開始實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù);2006年海曙區(qū)成立了居家養(yǎng)老照護(hù)院;2010年成立了居家養(yǎng)老義工招募服務(wù)中心，把社區(qū)服務(wù)、義工服務(wù)和專業(yè)服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來。2004年，居家養(yǎng)老在海曙區(qū)的65個(gè)社區(qū)展開;這項(xiàng)創(chuàng)新政策甚至實(shí)現(xiàn)了從城區(qū)向農(nóng)村的擴(kuò)散，到2009年376個(gè)行政村開展了居家養(yǎng)老服務(wù)。這一由政府主導(dǎo)推動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)力量補(bǔ)充的舉措，展示了其蓬勃的生命力。

與動(dòng)員社會(huì)力量開展居家養(yǎng)老工作不同，海南的?？凇巴鈦砉ぶ摇庇捎谌狈ι鐣?huì)力量的補(bǔ)充支持，未能有效地將創(chuàng)新嵌入現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)，結(jié)果在贏得中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)之后卻并未能持續(xù)下去。2002年，?？谑旋埲A區(qū)在下轄的各鎮(zhèn)(街道)、各村(居)委會(huì)辦起了外來工之家，遵循“政府牽頭、企業(yè)出資、分類建設(shè)、統(tǒng)一管理”的原則，由政府出面組織、協(xié)調(diào)發(fā)動(dòng)企業(yè)入股，完善樓房等基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)不同的功能建設(shè)不同類型的外來工之家，實(shí)行統(tǒng)一管理。這項(xiàng)創(chuàng)新舉措把對外來人口的“管制”改為了“服務(wù)”，把外來工當(dāng)做政府的扶助對象，解決外來工的居住和就業(yè)問題，試圖從中摸索出一條治安綜合治理和市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的流動(dòng)人口管理新路子。實(shí)施幾年來，該項(xiàng)目產(chǎn)生了較好的社會(huì)效益。一方面外來工的權(quán)益得到了保障，另一方面轄區(qū)的社會(huì)治安形勢也明顯轉(zhuǎn)好。但仔細(xì)分析“外來工之家”的模式，會(huì)發(fā)現(xiàn)“外來工之家”的創(chuàng)新舉措雖然源于真實(shí)的需求，但在實(shí)施過程中由于缺乏社會(huì)力量的補(bǔ)充、或社會(huì)力量介入不足，引起了其持續(xù)性弱的問題。問題主要發(fā)生在以下兩個(gè)方面。第一，這個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)存在著重兩頭，輕中間的問題。重兩頭指的是政府和市場均發(fā)揮了作用:即在政府的牽頭之下由企業(yè)為外來工之家買單。這項(xiàng)舉措表面上看解決了外來工的就業(yè)與居住問題;但實(shí)際上，相應(yīng)的社會(huì)組織、社會(huì)部門、以及外來工作為一個(gè)社會(huì)群體本身都沒有被動(dòng)員起來。表面上看外來工之家是推進(jìn)了社會(huì)服務(wù)，但這種社會(huì)服務(wù)的提供還是在政府的行政指令之下實(shí)現(xiàn)的。在政府部門的牽頭之下，企業(yè)為了某些目標(biāo)而掏腰包。由于缺乏了社會(huì)力量作為中間的補(bǔ)充，政府與企業(yè)之間的關(guān)系其實(shí)純粹是交易型的，并不存在社會(huì)嵌入。當(dāng)彼此的交易不存在了，企業(yè)與政府之間的粘合劑不在，則很容易出現(xiàn)企業(yè)撤資，使得項(xiàng)目無法持續(xù)的局面。第二，由于缺乏社會(huì)力量的補(bǔ)充，使得政府成為了“外來工之家”的全權(quán)控制者，可以一己決定項(xiàng)目的生死。因此，“外來工之家”本身毫無生命力與延續(xù)性可言。“外來工之家”之后的發(fā)展印證了這種擔(dān)憂。在獲得中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)之后兩年的2004年7月，龍華區(qū)的近百名公安、治安聯(lián)防隊(duì)員，來到“外來工之家”，強(qiáng)行拆除了為外來工服務(wù)的法制教育、流動(dòng)人口法律援助、勞動(dòng)就業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育等11個(gè)“服務(wù)中心”的牌子，使得2000余名外來工無“家”可歸?；厮荽耸碌脑l(fā)現(xiàn)“外來工之家”所在地高隆購物中心的產(chǎn)權(quán)被一家房地產(chǎn)開發(fā)商所取得，這家開發(fā)商要求位于購物中心中的“外來工之家”限期搬離。可以看出，單純依賴市場機(jī)制無法維持公共服務(wù)創(chuàng)新項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)新的贏利點(diǎn)在市場上出現(xiàn)時(shí)，而創(chuàng)新項(xiàng)目與舉措又缺乏社會(huì)力量作為有效的補(bǔ)充，那么該創(chuàng)新舉措就只能偃旗息鼓，為“經(jīng)濟(jì)效益”讓步了。

從上述兩個(gè)案例中可以看出，這些公共服務(wù)創(chuàng)新都是在政府的設(shè)計(jì)下，為解決問題或回應(yīng)需求而發(fā)生的，但區(qū)別在于政府在實(shí)施創(chuàng)新的過程中如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)嵌入。在海曙區(qū)的案例中，政府間接從社會(huì)組織購買服務(wù)，一方面滿足了居家養(yǎng)老的需求，另一方面也促進(jìn)了社會(huì)組織的培育發(fā)展壯大。反過來，壯大了的社會(huì)組織又提高了創(chuàng)新舉措的持續(xù)性。而在?？谑旋埲A區(qū)的案例中，政府部門指導(dǎo)企業(yè)提供社會(huì)服務(wù)，在這個(gè)過程中未能有效的動(dòng)員整合社會(huì)力量作為補(bǔ)充，只是將政府的政策創(chuàng)新硬性植入到企業(yè)行為中。結(jié)果使得創(chuàng)新措施先天發(fā)育不全，穩(wěn)定性差。當(dāng)政府部門推動(dòng)“外來工之家”的外力消失之后，該創(chuàng)新便未能持續(xù)。

四、分析與討論

為何有的地方政府創(chuàng)新舉措持續(xù)了下來，而為何有的創(chuàng)新中途夭折?本研究提出社會(huì)嵌入的解釋變量，并提出研究假設(shè):創(chuàng)新的“社會(huì)嵌入”是其能否持續(xù)的關(guān)鍵?？沙掷m(xù)的地方政府創(chuàng)新就必須深刻意識(shí)到社會(huì)的功能、考慮社會(huì)的訴求、將創(chuàng)新嵌入現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中。同時(shí)，本研究根據(jù)我國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的案例庫，選取在公共服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域持續(xù)與不持續(xù)的案例進(jìn)行了分析。比較案例分析較好地支持了本研究的假設(shè)。

政府創(chuàng)新是公共管理的永恒話題。政府(包括立法機(jī)構(gòu))與社會(huì)都是公共管理的行為體。隨著政府治理水平的發(fā)展與社會(huì)組織的壯大，已經(jīng)很無法區(qū)分政府與社會(huì)誰是公共管理的主體誰是客體了。政府與社會(huì)協(xié)同一致，共同進(jìn)行公共治理。因此，當(dāng)政府部門出臺(tái)一項(xiàng)政策之后，不能一廂情愿地希望其延續(xù);而需要將這項(xiàng)政策與社會(huì)進(jìn)行互嵌，使該政策在社會(huì)嵌入的過程中獲得持續(xù)力。社會(huì)嵌入能夠使政策創(chuàng)新獲得持續(xù)性。從這一結(jié)論發(fā)出，我們?nèi)匀豢梢垣@得三點(diǎn)更為深刻的啟示。

第一，政府在進(jìn)行治理的過程中，必須充分動(dòng)員現(xiàn)有的社會(huì)力量，并將社會(huì)力量納入治理體系中。我國的地方政府創(chuàng)新多是由政府部門主導(dǎo)與推動(dòng)的，但政府的力量與能力都是有限的，要使創(chuàng)新制度化并持續(xù)下來，還需要社會(huì)力量的補(bǔ)充。在這里，社會(huì)力量的補(bǔ)充起到的更像是一個(gè)“接力”的作用，以外力來補(bǔ)充政府的力量，從而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新行動(dòng)的持續(xù)良性發(fā)展。社會(huì)力量參與可以避免作秀型的創(chuàng)新，只有站在社會(huì)與公眾的角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，才能減少形式上的創(chuàng)新而真正獲得有生命力的可持續(xù)的創(chuàng)新。

第二，政府在治理的過程中，要培育社會(huì)力量，促進(jìn)社會(huì)力量的發(fā)育。我國改革開放后三十余年的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)并非國家的對立面。在我國，一個(gè)法團(tuán)主義的國家正逐步形成，國家與社會(huì)進(jìn)行著良性互動(dòng)，共同發(fā)揮著作用，促進(jìn)繁榮與平等。在創(chuàng)新進(jìn)行社會(huì)嵌入的同時(shí)，也可以帶動(dòng)、啟發(fā)更多的社會(huì)力量。通過更多的創(chuàng)新政策的出臺(tái)、嵌入、與執(zhí)行，不斷提升社會(huì)的活力與能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性自我發(fā)展。

第三，在進(jìn)行政策制定與創(chuàng)新設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮本地區(qū)本階段的現(xiàn)實(shí)情況。若脫離了本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)，脫離了現(xiàn)有的政策環(huán)境而空談創(chuàng)新，是不利于創(chuàng)新與現(xiàn)實(shí)的接駁互嵌的。脫離了現(xiàn)實(shí)的創(chuàng)新實(shí)際是強(qiáng)行而為之的。在這種情況下，最容易出現(xiàn)“人亡政息”的結(jié)果。因此，想要政策創(chuàng)新獲得持續(xù)的生命力，要在社會(huì)現(xiàn)實(shí)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的限制之下。大躍進(jìn)式的創(chuàng)新最終只能使曇花一現(xiàn)的作秀，不但勞民傷財(cái)，且朝令夕改會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府部門的合法性與公信力。因此，只有在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上進(jìn)行創(chuàng)新，才有可能做到創(chuàng)新與社會(huì)相容，，從而保證創(chuàng)新舉措能無縫地嵌入社會(huì)政治體制中，繼而獲得生命力并持續(xù)下去，并將短期的“政策創(chuàng)新”轉(zhuǎn)化為長期的相對穩(wěn)定的“制度創(chuàng)新”，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的治道變革。

注:

①俞可平:《政府創(chuàng)新的理論與實(shí)踐》，浙江人民出版社2005年版;陳國權(quán)、黃振威:《地方政府創(chuàng)新研究的熱點(diǎn)主題與理論前瞻》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2010年第6期。

②包國憲、孫斐:《演化范式下中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。

③（12）高新軍:《地方政府創(chuàng)新緣何難持續(xù)——以重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)為例》，《中國改革》2008年第5期。

④劉靖華:《政府創(chuàng)新》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2002年版。

⑤寧曉玲:《制度與公共政策內(nèi)涵之比較分析》，《管理研究》2002年第6期。

⑥楊雪冬:《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期。

⑦如無特別明確，本研究所用的“地方政府創(chuàng)新”指的是“地方政府所進(jìn)行的政策創(chuàng)新”。

⑧Mary C.King:《可持續(xù)性究竟意味著什么?》，《經(jīng)濟(jì)資料譯叢》2009年第1期。

⑨林文弢、龍?zhí)?《地方政府創(chuàng)新可持續(xù)動(dòng)力研究》，《求索》2011年第9期。

⑩（15）王煥祥、黃美花:《東西部地方政府創(chuàng)新制度化能力及其可持續(xù)性的實(shí)證比較》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2008年第1期。

（11）高新軍:《地方政府創(chuàng)新如何可持續(xù)》，《南風(fēng)窗》2010年第23期。

（13）傅金鵬、楊繼君:《我國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性:影響因素與對策》，《理論導(dǎo)刊》2010年第12期。

（14）韓福國、瞿帥偉、呂曉健:《中國地方政府創(chuàng)新持續(xù)力研究》，《公共行政評(píng)論》2009年第2期。

（16）金耀基:《中國政治與文化》，牛津大學(xué)出版社1997版，第21—45頁。

（17）康曉光:《再論“行政吸納政治”——90年代中國大陸政治發(fā)展與政治穩(wěn)定研究》，《二十一世紀(jì)》2002年8月。

（18）郎友興:《政治吸納與先富群體的政治參與——基于浙江省的調(diào)查與思考》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第7期。

（19）儲(chǔ)建國:《當(dāng)代中國行政吸納體系形成及其擴(kuò)散與轉(zhuǎn)向》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。

（20）談火生:《協(xié)商民主》，景躍進(jìn)、張小勁、余遜達(dá)主編:《理解中國政治——關(guān)鍵詞的方法》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2102年版，第83—100頁。

（21）何艷玲:《“嵌入式自治”:國家-地方互嵌關(guān)系下的地方治理》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2009年第7期。

（22）于建嶸:《當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的一個(gè)解釋框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第2期。

（23）鄧正來、景躍進(jìn):《建構(gòu)中國的市民社會(huì)》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》1992年第1期。

〔責(zé)任編輯:寧 巖〕

Social Embeddedness and the Sustainability of Local Government Innovation

Liu Wei

Governance innovation is one of the most important governance behaviors of local government in China.Recently，various kinds of innovations appears，but more of them could not be sustained.This research focuses on the sustainability of local government innovation by analyzing its causes.After reviewing the extant literature of China’s government innovation，this research proposes a causal variable:social embeddedness，which means that the innovation should be embedded into the current social structure.With embedded innovation，it can mobilize the social forces and the public to join in the design and implementation of innovation;it can also well connect the innovative governance behavior with current social reality，and further promoting sustainability of innovation.This hypothesis is further tested with comparative case studies from China local government innovation awards.

government innovation;social embeddedness;sustainability

D63-3

A

1001-8263(2014)01-0087-07

劉偉，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院講師、博士 北京100872

* 本文是國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“國際公共決策機(jī)制研究”(71103190)的階段性成果。