尚虎平 趙盼盼

我國歷史上政府分層保障公民居住權的績效與啟示*

尚虎平 趙盼盼

近年來，普通大眾的居住問題成為了街頭巷尾熱議的焦點，高房價讓普通大眾“生有所居”的夢想遙不可及。我國歷史上曾經推出過許多以當前眼光來看也非?？茖W、合理的居住權保障政策。從質性指標分析來看，“居者有其地”是歷史上基本做法，限制性是保障居住權的關鍵措施，實物分房保障是常見做法，將社會救濟作為居住權保障的社會保障工具已經登上歷史舞臺。目前政府在保障普通民眾的居住權利時，需要借鑒這些有益做法。

歷史;居住權利;政府;分層;保障績效

一、問題的提出

古語云，“宅者，人之本，人以宅為家”，擁有合適的居所是人的基本需求，是人的一項基本權利，也是人類生存和發(fā)展必不可少的物質條件，它關系到人能否保持基本的生命體延續(xù)。美國前總統(tǒng)胡佛認為，“沒有什么東西比住宅更能為謀求人們幸福和社會安定做出貢獻。”①前聯(lián)合國秘書長德奎利亞爾也指出，“住房是人類的基本權利和需要”。②《中國青年報》在一項名為“幸福和房子的關系”的調查中發(fā)現(xiàn)，69.9%的人認為“房子是幸福家庭所必須”。近年來，住房成為了我國各界關注度最高、影響最大的問題，居高不下的房價讓普通百姓“生有所居”的合理追求逐漸變成了鏡中月、水中花，無房可居者甚至棲身在大橋、山洞、管道中。除了這些“流浪漢”，還有更大量“蟻居族”、“蝸居族”，在廣州上社村“蟻居”著上萬人，在杭州一間130多平方米的房子里竟然“堆”著30多人。目前，甚至還出現(xiàn)了居住“籠屋”的人群，出現(xiàn)了在廢棄面包車、三輪車蜷縮的城市“吉普賽人”，出現(xiàn)了掘地蜷居的“土行孫”、寄居大樹的“鳥人”。這一系列真實的“怪異”事件無疑揭示了目前我國普通大眾居住的艱難，也揭示了我國政府在保證人民“生有所居”的居住權工作中的缺位、虛位、弱位問題。

目前，盡管解決人民“無居”問題的方案層出不窮，但“居者無其屋”的現(xiàn)狀卻依然沒有多大改觀，哪怕是嚴格調控兩年之后，情況依然如故。作為一個有著“上下五千年”光輝歷史的國度，我們曾經創(chuàng)造了“文景之治”、“貞觀之治”、“康乾盛世”等諸多國家富強，人民安居樂業(yè)的盛世局面，在這些時刻，不僅人民“居者有其屋”，且經濟發(fā)展、社會和諧，整個國家呈現(xiàn)出了一幅興盛和諧、繁榮昌盛的景象。既然歷史上有盛世治理的經驗，我們在建國60多年的盛世時刻便有必要向歷史尋求啟迪，找尋解決人民住房難的問題，這也符合諾斯所說的最嚴謹的邏輯和工具在于數學與歷史的判斷。③正是基于這種認識，本文力圖通過大一統(tǒng)時期的唐、宋、明史料來探尋我國歷史上“民各甘其食，美其服，安其俗，樂其業(yè)”④的經驗與解決“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的做法，以期為我國住房政策提供借鑒。

二、研究設計

本研究力圖借鑒規(guī)范質性研究的做法，首先確定分析工具，然后確定史料來源，進而依據工具對史料中的變量進行分析。

1.分析工具與指標

經過概覽全部資料，我們發(fā)現(xiàn)歷史上在保證公民居住權的過程中具有較為確定的階層分類，即“皇室”、“中央官員”、“地方官員”、“商人”、“平民”等，這5個階層就是本文的分析工具。其中，“皇室”是指皇帝及其皇族，包括分封到各地的皇族;“中央官員”是指在中央任職的官員與吏員;“地方官員”是指在地方任職的官員與吏員;“商人”是指從事商業(yè)活動的人群，由于我國古代存在著士、農、工、商的人群分層系列，將“商人”置于所有階層之末，盡管如此，但歷代的商人卻往往能夠利用手中的財富權力影響國家和地方政策，因此我們此處專門將其作為一個單獨變量分析;“平民”是指除了前述4種階層之外的所有公民。

在考察這些階層的過程中，主要依賴于5種共6個指標，它們?yōu)?①宅基地保證。這是指國家直接，或者委托各級地方政府在住宅建設用地上保證“居者有其地”，要保證人民有地方居住，至于人民在這些地上建設高樓大廈還是茅屋草棚，政府不作規(guī)定，這是一種給予地產權的做法。②實物分房。是指政府面向人民，或者某個階層以實物的形式分給房產讓其居住以保障居住權利。③經濟保證。這是從購買力上來保證人民居住權的做法，它不提供房產，也不提供地產，只是全額、部分地提供購房、租房所需要的金錢。經濟保證有2種方式，其一(③a)為購房補貼，包括減免購房款;其二(③b)為租房補貼，包括減免租金。④救濟保障。這是最低限度保障居住權的做法，主要通過對處于特殊狀況的人民，如因水旱、戰(zhàn)亂等引起的流民、乞丐等提供的臨時避難性居住場所。⑤限制性保障。這是補充前述4類指標的逆向指標，通過它來考察歷史上政府在保證居住權時對于強勢人群擁有過多住房以至于抑制、侵犯了弱勢人群的居住權時的制約措施。這6個指標是分析史料的基本抓手，我們通過將歷史資料中反映出來的做法按照這些指標聚類，然后厘清聚類中所呈現(xiàn)的政策績效和規(guī)律性。

2.史料來源

本研究的資料收集工作始于2011年3月27日，止于2012年1月7日，這段時間我們主要在蘭州大學、西北師范大學、山東大學、山東建筑大學等高校的圖書館、歷史專業(yè)所在院系資料室與甘肅省圖書館展開了艱難的資料檢索工作。實事求是地說，檢索居住權保障的史料，與大海撈針無異，我們既要瀏覽《資治通鑒》、《唐史》、《宋史》等通史類資料，還要詳細閱讀《唐焦延隆等居宅間架簿》、《營繕令》、《勘查功臣莊田疏》等專門史類的資料。經過了大約10個月的努力，我們確定了刊載大一統(tǒng)時期住房保障、住房管理、房產管理等內容的《唐六典》、《吐魯番出土文書》、《舊唐書》、《宋會要輯稿》、《全唐文》、《湘山野錄》、《夢粱錄》、《明太祖實錄》、《明史》、《勘查功臣莊田疏》、《皇明經世文編》、《敦煌社會經濟文獻真跡釋錄》、《唐會要》、《續(xù)資治通鑒長編》、《宋史》、《冊府元龜》、《隋唐長安城和洛陽城》、《太平廣記》、《明太祖實錄》、《勘查功臣莊田疏》、《建炎以來系年要錄》、《救荒活民書》、《明太祖寶訓》、《大明會典》、《荒政輯要》等史料作為我們的史料庫。

在史料之外，我們還搜集到了少許當代的相關研究成果，這是我們史料數據庫的補充資料，它們主要包括《十六世紀明代中國之財政與稅收》、《隋唐長安城和洛陽城》、《泊宅編》、《唐畝考》、《唐朝人住房面積小考》、《三千年疫情》、《宋代幾種社會福利制度——居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園》、《中國古代的住房權問題》、《明清“收養(yǎng)孤老”律例與社會穩(wěn)定》、《宋代房屋租賃形式及其主體構成》等。盡管這些當代資料屬于二手，甚至三手信息，但對于補充歷史文獻具有重要作用，本文也將其作為重要的資料源頭。

三、我國歷史上居住權保障的基本做法

在本研究展開中，由10人組成的資料查詢小組在超過10個月的時間里幾乎翻閱了甘肅省圖書館、蘭州大學、西北師范大學等資料室的所有文獻資料，用數碼相機拍攝了上萬張哪怕與居住權保障有一絲絲聯(lián)系的唐、宋、明3個朝代的史料。從絕對意義上來說，這些資料還過于稀少，不太符合魯迅對文獻學“窮盡所有資料”的追求⑤，但它符合社會科學研究的“抽樣原理”。我們所搜集到的資料可以看做所有資料的一個樣本，通過樣本來推斷總體這符合統(tǒng)計學原理。盡管搜集到的資料相對于浩如煙海的所有史料來說還顯得過少，但就是這些資料已經構成了一個龐大的文獻數據庫，我們已經無法在一篇研究報告、一篇論文中將其原樣呈現(xiàn)出來，鑒于此，筆者按照分析工具與分析指標作了簡化性、總結性、概括化處理，形成了表1的概況，它總結了3個大一統(tǒng)王朝政府如何保障不同階層的居住權。

表1 我國歷史上的居住權保障概況

1.宅基地保障

唐朝前期實行均田制，宅基地通過“均”的方式實現(xiàn)。在此期間，平民百姓的宅基地標準為“良口三人已下給一畝，三口加一畝;賤口五人給一畝，五口加一畝”?！锻卖敺鐾廖臅分袑讘羧思业淖》棵娣e有較為詳細的記載:“焦延隆宅，東西十一步，南北九步，內房四口”;“麹義仕宅，東西二十，南三十八，內房二十九”;“懷宅，東西十四，南北二十，內右房九口”⑥，這些細節(jié)性的史料證明唐朝時期普通居民的住宅面積是有保證的。平民有保障，各級官吏的自然要更好一些?！杜f唐書》載，白居易家“地方十七畝”，堪稱豪宅中的豪宅。另據《舊唐書》記載，汾陽王郭子儀在代宗朝立有大功，其家“在親仁里，居其里四分之一”⑦，這說明作為高官的郭子儀的宅基地實際上是一座大莊園。在所有階層中，商人要算是最不愁居住的了?！短綇V記·吝嗇》記載了天寶年間，相州商人王雯擁有大量房屋出租，“莊宅猶廣，客二百余戶”⑧。唐德宗時，長安著名富商竇乂經營房產“造店二十余間，當其要害，日收利數千”⑨。唐朝對前平民、官員(含皇族)、商人的宅基地不僅賦予使用權，也從法令的角度規(guī)定了其完整產權，不僅自身擁有，還可賦予了其子孫的繼承權，如唐代《營繕令》規(guī)定，“其祖父舍宅，門蔭子孫，雖蔭盡，聽依仍舊居住?！奔词乖诖髣邮幹?，唐朝依然強調保護士庶祖產宅舍不受侵犯，德宗明確規(guī)定“……各任如舊，不得輒有侵擾?！雹?/p>

宋朝土地普遍私有化，宅基地和其他類型土地的差別逐漸消失。按照《宋會要輯稿》的記載，當時主要采用了“不立田制”、“不加田賦”、“不抑兼并”等政策，政府對于田宅土地等不動產之買賣不再采取嚴格的限制，并鼓勵強藩武將購買房產，“擇便好田宅市之，為子孫立永遠不可動之業(yè)”（11），同時政府還出面以贈予的方式保證中央，特別是地方有功的官吏的住宅權與宅基地權利，如開寶七年太祖詔賜慶州刺史姚內斌之子田三十頃，紹興六年朝廷詔“建康府于系官內撥上等田十頃賜王稟家”（12）。在這種基本制度設計之下，宅基地保證基本上變成了一種市場行為，不論何種階層，只要有足夠的購買力都可以購置宅基地與住宅。由于商人擁有較好的購買力，其時商人仍有大量房屋出租，如北宋商人牛監(jiān)薄，“別第在繁臺寺西，房緡日數十千”（13），南宋高宗時，許多富商伙同政府官員在臨安“于水次起造塌房數十所，為屋數千間，專以假賃。”（14）總體而言，這種制度實際上主要保證了皇室、京官、地方官和商人的權利，普通民眾由于缺乏購買力，其權利不能得以最大保障。

明朝的宅基地保證采取了“土地國有、按級分配”的方式。明太祖時期以“賜田充祿”制度來保證無論是皇族還是京官、地方官的居住權，在這種制度下土地是政府官員俸祿的一部分，“太祖賜勛臣公侯丞相以下莊田，多者百頃，親王莊田千頃。又賜公侯暨武臣公田，又賜百官公田，以其租入充祿。”（15）“郡王諸子年及十五，每位撥賜田六十頃，以為永業(yè)，并除租稅?！保?6）與唐朝類似，宅基地也可以繼承，“頒祿一定，遂罷公田，其一、二元勛給賜莊宅，垂及后裔，則圣主之特恩耳”（17）。我們沒有找到明代保證平民百姓宅基地的做法，但根據黃仁宇(1978)的估算，實際上明代普通民眾所有的土地所占比重極為龐大，至明末仍占全國土地面積的70-80%左右，（18）這從側面可以證實，平民百姓其宅基地基本上也是有保障的。當然，我們估算的“平民百姓”中也包含了商人。

2.實物保障

唐朝時期，政府為京官、地方官分配實物住房，主要途徑為賜宅和請宅。玄宗時期張九齡曾向玄宗請宅，“比來官宅，隨事借人，與卿寧居，用加修飾……大臣所處，亦以為宜。可擇日移入?！保?9）伏望也曾請宅:“伏緣當家兄弟子侄數多，居住舍屋窄狹……伏望大夫仁恩裁下，特賜居住，已后不令親眷諸人吝護侵奪，伏請?zhí)幏??！保?0）唐朝政府有時也將空置的官宅舍，安排相關官員居住，《據唐會要》記載了安排空宅事件，“取永寧坊張守硅宅以充司大臺，所司量事修理，仍置五官正五人”（21）此外，唐朝政府還會出面修建住宅給京官、地方官居住，如唐太宗在貞觀十七年專門為諸州朝集使建造邸舍三百多所（22）。唐政府在實物保障方面特別照顧從軍者的家屬，“……其家口情愿同去者，聽至軍州，各給田地、屋宅?！保?3）

宋朝直接賜宅的記錄筆者未有發(fā)現(xiàn)，但從“擇便好田宅市之，為子孫立永遠不可動之業(yè)”(《資治通鑒長編》卷二)這項記載來看，宋朝還是有賜宅現(xiàn)象的。明太祖朱元璋出身流民，深知窮人無立錐之地的窘迫，他對普通平民的住房非常重視，出臺了不少實物保障政策?！睹魈鎸嶄洝肪?2記載了朱元璋為南京無房戶提供住房的事例，“京畿民庶之眾，鰥寡孤獨廢疾無依者……命于龍江擇閑曠之地構260間以處之。從之?！焙髞碇煸坝謱⑦@種住房保障推及到了全國，“令天下郡縣訪窮民，無告者，月給以衣食，無依者，給以屋舍?！?/p>

3.經濟保障

在唐代，國家給皇室、京官與地方官發(fā)放工資以外的食祿用于補貼租房錢，《舊唐書·憲宗本紀》記載了元和十五年四月丁亥敕發(fā)放住房補貼的盛況，“內侍省見管高品官、自身都四千六百一十八人，除官員一千六百九十六人外，其余單貧，無屋室居止，宜每人加衣糧半分?！保?4）目前尚無唐朝補助普通百姓與商人居住權利的史料。

宋朝對皇族的照顧可謂無微備至，中央政府在首都設置了專門的房舍供他們居住（25），同時還發(fā)放房租補貼和減免房租。宋時還大量減免京、地方官的房租，對于京官賃宅，政府都給予住房補貼。宋仁宗時期，政府給彰信節(jié)度使、兼侍中李用和“日給官舍僦錢五千”（26）;嘉祐三年，宋政府又賞賜天平節(jié)度使、宣徽南院使張堯佐“僦舍錢日三千”（27）……。在減免各類官員房租之外，宋朝也面向平民推出了大量減免房租性質的廉租房，《宋會要輯稿》載，房屋管理機構“店宅務”在“天禧元年全屋都管二萬三千三百間，天圣三年屋二萬六千一百間”（28），熙寧十年，“左右?guī)暾瑒展苜U屋一萬四千六百二十六間”（29），政府掌握的這些房源為減免房租政策的實施提供了堅強后盾。大中樣符五年正月，因為天氣寒冷，宋真宗下詔，“應店宅務賃屋者，免僦錢三日，此雨雪免房錢之始也”（30），大中祥符七年二月，真宗又規(guī)定“貧民住官舍者，遇冬至、寒食，免僦直三日，此節(jié)日放免之始也”（31）。嘉裕元年，仁宗規(guī)定“天下州縣，自今遇大雨雪，委長吏詳酌，放官私房錢三日，歲勿過三次”（32）。南宋時期，宋高宗也曾多次下詔，令減免房租，私有房屋租賃也包括在內。明代此方面史料較為缺乏。

4.救濟保障

從唐代開始，政府就開始設立一些救助機構提供給亟需居住者，如“悲田養(yǎng)病坊”是唐代設立的一種日常的“恤貧寬疾”的社會保障機構，收養(yǎng)對象包括乞兒、老人、窮困和殘疾之人和無家可歸之人，為他們提供食宿。開元二十二年，玄宗下詔，“禁京城乞兒，悉令病坊收管”（33）。災后修宅也是唐政府住房救濟的重要措施。高宗顯慶元年七月己卯，因涇縣大災“廬舍損壞者，量為營造，并賑給之”（34）《冊府元龜》也記載了相關事例，“其屋宇破壞者，勸課鄉(xiāng)閭，助其修葺。”（35）

宋代是我國行政史上援助鰥寡孤獨政策的重要發(fā)展時期，政府明確了自身的救濟責任，明文規(guī)定要給無家可歸者提供住房。（36）《元符令》規(guī)定，由州縣官僚調查無依無靠的鰥寡孤獨者的情況，國家不僅要承擔撫養(yǎng)他們的義務，還要向無家可歸者提供住房，并按照乞丐法的規(guī)定向他們發(fā)放米豆，“應居養(yǎng)者以戶絕屋居，無戶絕以官屋居之……已居養(yǎng)而能自存者罷”（37）。崇寧元年設立了“居養(yǎng)院”作為收養(yǎng)孤寡等貧窮不能自居者的專業(yè)機構，“九月戍子，京師置居養(yǎng)院，以處鰥寡孤獨?！薄秴强h志》記載了宋時蘇州“居養(yǎng)院”“為屋六十有五，為楹三百有六，為室三十……，籍官民畤千六百六十畝……”宋朝還采用行政手段強令城郭土戶提供住房，“坊郭第一等戶五間，第二等三間，第三等兩間，第四第五等各二間”。（38）

出于對少年時代的感同身受，明太祖朱元璋極度重視對普通民眾的住房救濟，他屢次下詔安濟貧苦民眾，洪武五年，他“詔天下郡縣立孤老院”，使“民之孤獨殘病不能自生者許入院?！敝螅俅紊炅睢案鞣N鰥寡孤獨并篤疾之人貧窮無依不能自存者，有司從實取勘，官給衣糧養(yǎng)贍，為居宇以居?！敝煸巴砟隁J定的《大明律》對不履行社會救濟責任官員規(guī)定了處罰條款:“所在官司應收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十……”另外，明代還規(guī)定如果回鄉(xiāng)的流民沒有房屋，則官府必須代為建造，“成化元年，令流民愿歸原籍者，有司給與印信文憑，沿途軍衛(wèi)有司，每口糧三升，其原籍無房屋者，有司設法起蓋草屋四間……”（39）說的就是此事。

5.限制性保障

唐代出臺了限制住宅規(guī)模的法律文件，規(guī)定“王公、諸臣三品已上九架，五品已上七架，并廳廈兩頭;六品已下五架。其門舍三品已上五架三間，五品已上三間兩廈、六品已下及庶人一間兩廈。五品已上得制烏頭門”。除了限制房子，法律還嚴格規(guī)定了房屋的外形及裝修，“諸營造舍宅、車服、器物及墳瑩、石獸之屬，于令有違者，杖一百。雖會赦，皆令改去之。”“王公已下，凡有舍崖，不得施重拱、藻井……此等之類，具在令文。若有違者，各杖一百”。

宋朝曾3次針對政府官員出臺過住房限制政策。首次限制性政策頒行于仁宗和哲宗時期，仁宗即位便“公卿以下毋過三十頃，牙前將吏應復役者毋過十五頃，止一州之內，過是者論如違制律，以田賞告者”（40）。哲宗元祐六年又規(guī)定，“監(jiān)司及當職官員、吏人，并州縣在任官員或吏人、公人，各不得承買官估賣之物及請佃承買官田宅，違者徙二年”（41）。第二次限制性政策頒布于政和年間，《宋史·食貨志》反映了這些限制:“政和中，品官限田，一品百頃，以差降殺，至九品為十頃。限外之數，并同編戶差科”。第三次限制性政策頒布于紹興十七年，“品官之家，鄉(xiāng)村田產得免差科，一品一百頃，二品九十頃，下至八品二十頃，九品十頃，其格外數形同編戶……”。宋真宗晚年經過三司官員們的商討，“欲應臣僚不以現(xiàn)任罷任、所置莊田以三十頃為限，衙前將吏合免戶役者定十五頃為限”（42）。

朱元璋認為元朝亡于無房可居的流民，他制定了一系列限制性法令來保障人民居住，以防其成為流民，他的后繼者們也都保留了這些限制性政策。明代出臺的限制性政策主要有洪武四年的“親王宮殿制度”、洪武五年的“公主府第制度”、洪武二十六年的“百宮第宅制度”、弘治八年的“王府制度”和天順四年的“郡王府第制度”。萬歷十九年還進一步制定了面向皇親國戚的限制性政策，“皇后家派傳五世，留一百頃?；寿F妃并貴妃家派傳五世……附馬傳至三世，準留十頃，以為公主香火地，永遠給付遵守，余著還官。以后養(yǎng)贍、香火莊田遞減，都照今規(guī)則，永遠為例”（43）。這些政策明確規(guī)定了各層級官員房屋的間架數目、建筑材料等。明朝也限制普通百姓中的住房奢華現(xiàn)象，規(guī)定“百姓或奢侈逾度，犯科條，輒籍沒其家”。

四、我國歷史上政府住房權保障的規(guī)律性與保障績效

如果消極地用傳統(tǒng)史觀看問題，我們可以說歷史上的封建王朝是維護地主階級統(tǒng)治的，但事實并非如此簡單。我們還發(fā)現(xiàn)大一統(tǒng)王朝對普通百姓的居住權保障也是很到位的。我們統(tǒng)計了3個朝代的居住權保障指標值，從它可以看出這幾個朝代較為規(guī)律性的做法。

表2 四個朝代保障居住權利政策頻率統(tǒng)計

(1)“居者有其地”是居住權保障的基本做法。從歷史資料來看，“宅基地保障”(①)是每個朝代都采取的基本政策措施，它在我們的分析框架里共出現(xiàn)了20次。實際上，以現(xiàn)代的眼光觀之，宅基地保障也確實是所有居住權保障的基礎，因為只要有地，哪怕蓋不起房子也可以搭得起草棚來住，就如同當代的印度一樣，盡管貧民很多，但貧民們可以住在自己搭的帳篷中，而不被城管拆除。印度雖貧民甚多，卻鮮因無居而釀成事件蓋與此有關，這種做法符合人居配套規(guī)律。特有的例外是宋朝按照購買力來確定宅基地，這使得廣大人民由于買力有限而無法獲得宅基地保障，這恐怕是宋朝國家富強但部隊戰(zhàn)斗力不強的一個原因(部隊的主力來自于普通民眾)，這從反面說明了宅基地保障在居住權保障中的基礎性作用。

(2)以某種限制性作為保障最廣大公民居住權的關鍵措施。歷史上政府保證住房權的另一個基礎手段是“限制性保障措施”(⑤)，它的頻率達到了18次，與“宅基地保障”一樣遙遙領先于其他措施。可以說，保障宅基地是從底線上來保證廣大公民的居住權平等，它更多具有保障弱勢群體的作用，而通過限制性保障措施則是從反面來保障普通大眾的權益。它實現(xiàn)保障的邏輯是通過限制強勢群體如皇族、京官、地方官，甚至也包括商人遠遠超過自身居住需要的權利來保障廣大普通人民的居住權。因為在宅基地總數不變的情況下，限制了這些強勢群體的份額增加，實際上就是擴大了其他人群的權利份額?！罢乇Ｕ稀迸c“限制性保障”是一套組合性政策工具。

(3)通過實物分房來保障公民的居住權是常見做法?！皩嵨锉Ｕ稀?②)是所有政策變量值中出現(xiàn)頻率第3高的措施，證明這是一種被應用較廣的措施。但從解構的資料來看，盡管唐、宋、明、清用它來救濟流民、難民、貧民，但使用更多的則是將住房作為物質激勵的方式獎勵給有軍功者、皇族、地方官員，普通大眾能獲得此類保障的人數并不算太多。

(4)我國早在歷史上就出現(xiàn)了以經濟補貼的方式來保障人民的居住權。就數據而言，“經濟保障”(③a、③b)的頻率盡管不高，但已經“初聞啼聲”，這在我們一直批判的“封建社會”里出現(xiàn)頗為難能可貴。按照經濟學的觀點，這是一種“按支付能力”保障的政策工具，它依照需要保障者的經濟情況，提供一定的經濟(貨幣)補助，幫助其實現(xiàn)居住權利。從史料來看，基本上每個朝代都實施過此政策，說明這種符合現(xiàn)濟規(guī)律的做法其實早在古代已經有所嘗試。

(5)將社會救濟作為居住權保障的政府工具已經登上了歷史舞臺。盡管將住房作為社會保障是福利經濟學興起后的事情（44），但歷史資料顯示我國古代也已經出現(xiàn)了這種保障的雛形，唐、宋、明代已經將社會救濟作為保障民眾，特別是弱勢民眾居住權的有效措施。

(6)居住權保障方面的路徑依賴與分層保障。我國歷史上每個朝代針對相同階層所采取的住房政策措施基本相同，很多做法并沒有隨著改朝換代而消亡，每個朝代都不斷在前朝的基礎上、結合具體情況和當朝統(tǒng)治者的政治意愿不斷進行完善，這體現(xiàn)出政策制度上的借鑒與繼承，也體現(xiàn)了我國歷史上住房保障方面明顯的的“路徑依賴”。從同一朝代的不同階層來看，各個朝代對于不同階層所采取的居住權保障政策措有明顯差異，這實際上屬于一種分層保障的做法，當然分層保障主中往往對強勢利益團體(皇室、京官、地方官)的權利規(guī)定的更為明晰、周到，而對廣大普通民眾的規(guī)定則較為籠統(tǒng)、不夠具體。

五、我國歷史上保障人民居住權利的做法對當代的啟示

當代的改革是古代改革繼承與揚棄，這幾個大一統(tǒng)王朝的做法對當代仍然具有啟發(fā)性。

1.有序保證宅基地是保證人民居住權的“元政策”

可以說，“地之不存，房將焉附”，要想保證生有所居，首要問題便是解決建筑用地問題。目前城市住房問題之所以成為焦點，就是因為城市居民不具備“宅基地保障權”，設若人人都有一份政府保證的宅基地的話，人民至少可以采取如埃莉諾.奧斯特羅姆所倡導的“自主治理”方式，獨自、抱團建設最起碼的住處，不至于成為“鳥人”、“地老鼠”、“蟻族”等。當然，城市中保證宅基地需要有序進行，否則城市規(guī)劃會走向凌亂、無序。筆者認為，可以通過法令、地方法規(guī)來規(guī)定個人、集體等的宅基地保障權，然后由城市政府的相關職能機構如土地局、規(guī)劃局等統(tǒng)一規(guī)劃好宅基地片區(qū)，在政府指導、約束下由人民自主成立住房建設自治組織，自行籌款或者外包、向政府申請等方式建設住房，這就從底線上保證了人民“生有所居”。

2.住房分類管理，實行分類型住房市場塑造與規(guī)范

從歷史經驗來看，通過實物保障是各個朝代都很重視的重要措施，且每個朝代都有限制強勢人群過多購買房產的政策，這啟示我們:實際上住房并非完全的商品，它是一個分層的商品，如圖1所示，它是一個保證人的基本生存、基本尊嚴，同時又要滿足人的住房享受的物品，它具有商品性與基本需求性。人對居住的需求是從人的基本生存與尊嚴需求向人的享受性生活需求過度的(X軸)，而住房的提供過程是從非市場行為向市場行為過渡的(Y軸)，這兩者的過渡中有一個臨界點(O)，經過臨界點的過渡，最終會形成4種住房提供模式。模式Ⅰ是人的基本需求解決過程，提供應當屬于完全非市場的過程，它涉及在宅基地保證之后自謀住房(自力更生)，如果沒能力建造住房，甚至可以搭建草棚、茅屋、帳篷等，但需要宅基地有基本保障;除了自力更生，也可以“抱團取暖”的自主治理，還可以通過政府、企業(yè)、NGO等多主體提供，由于主體的多樣性，我們認為這是一種“治理模式”，我國歷史上的住宅保障屬于這種模式。模式Ⅱ是政府承擔的保證轄區(qū)內公民“生者有其居”的社會保障模式，它需要政府出面建設，或者政府采取BOT、PPP、BTO等方式建設保障人民基本生存需要的住房，讓人民按照成本原則給付成本費。模式Ⅲ、Ⅳ是滿足享受性住房需求的。模式Ⅲ對應的是非市場處理方式，針對人的享受需求的膨脹，政府要對其進行應有的規(guī)制，推出限價(限制最低價格)供房、限量供房，甚至限制、制止購房，直至采取法律制裁的方式來限制引起社會不公、引發(fā)住房危機、引發(fā)強勢群體擠占弱勢群體生存空間的居住權危機，這就是“規(guī)制模式”。模式Ⅳ是一種純市場化行為，只要有支付能力，住房可以造得極其奢華、可以做成純奢侈品;只要有市場需求，就可以擴大生產，但政府應該依照奢侈品原則征收累進稅、奢侈品稅。未來只要把握了這些模式，就可以實行分類型住房市場的創(chuàng)建。

圖1 住房分層分類的模式與內容

3.推行差別經濟補償來保障最廣大人民居住權

歷史上將經濟補償作為一種基本的居住權保障措施，而我國的類似做法實施的并不到位。我們認為可以按照不同地域的工資水平，政府對家庭收入位于全國下四分位區(qū)內的大約25%的人群每月均給予住房資助金，使其能夠付得起每月的廉租房租金，或者一次性資助一定數量的資金，使其能夠買得起最低限度居住需求的廉購房。這些資金都由中央財政、地方財政按照一定比例分攤，或者按照特定地域中央稅與地方稅年度收入的比率進行分攤。

4.住房政策要符合路徑依賴原理，不能“新政”迭出

從歷史情況來看，我國3個朝代的政策之間有明顯的相互銜接與揚棄的痕跡，而我國目前對房地產市場往往頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，所謂“新政”往往拋棄了原有政策已經取得成效的部分，甚至推出一些所謂符合經濟學規(guī)律的花里胡哨的政策，往往并不能解決問題，這應該是目前我國房價居高不下，大量中低收入者買不起發(fā)，居住權無保證的一個重要原因。下一步的行動中，我們需要兼顧政策的銜接性，保證政策的彼此互補，出現(xiàn)良性的“組合拳”。

注:

①轉引自 President Herbert Hoover，http://dict.youdao.com/example/president_herbert_hoover/#。

②《〈樓市預報〉導言——攜手共創(chuàng)和諧之居》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_3ed653290100gaih.html。

③道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海人民出版社2008年版。

④《老子》第80章，http://app.culture.ifeng.com/poem/poetrysection/detail/230。

⑤李峰:《魯迅的文獻學成就》，《史學史研究》2004年第4期。

⑥黃正建:《唐朝人住房面積小考》，《陜西師大學報》1994年第3期。

⑦《舊唐書》卷120《郭子儀傳》，中華書局1975年版。

⑧《太平廣記》卷165《吝嗇》。

⑨《太平廣記》卷243《竇又》。

⑩《全唐文》卷54德宗《宜慰平盧軍陷淮西將士救》。

（11）《資治通鑒長編》卷二。

（12）《宋會要輯稿·食貨》61之47，中華書局1957年版。

（13）文瑩:《湘山野錄》卷下。

（14）吳自牧:《夢粱錄》卷19《塌房》，符均、張社國點校，三秦出版社2004年版，第294頁。

（15）《明史·食貨志》，志第53。

（16）張廷玉:《明史》卷77，志第53。

（17）陳子龍:《皇明經世文編》卷202夏言，《查勘功臣田土疏》。

（18）根據黃仁宇《十六世紀明代中國之財政與稅收》P435頁附錄A估算。

（19）《全唐文》卷37玄宗《答張九齡讓踢宅批》，中華書局1983年版，第406頁。

（20）唐耕耦，陸宏基:《敦煌社會經濟文獻真跡釋錄》第4輯，北京全國圖書館文獻縮微復制中心1990年版。

（21）《全唐文》卷44肅宗《置司天臺救》，中華書局1983年版，第482頁。

（22）王溥:《唐會要》卷24《諸候入朝》，中華書局1955年版，第459頁。

（23）李林甫等:《唐六典·尚書兵部》卷5，中華書局1992年版，第156-157頁。

（24）劉晌:《舊唐書》卷16《穆宗本紀》，中華書局1975年版，第477頁。

（25）馬元元:《宋代房屋租賃形式及其主體構成》，《蘭臺世界》2011年第1期。

（26）李燾:《續(xù)資治通鑒長編》卷168，皇裕二年秋七月丙申，中華書局1992年版，第4049頁。

（27）李燾:《續(xù)資治通鑒長編》卷188，嘉裕三年九月辛巳，中華書局1992年版，第4528頁。

（28）《宋會要輯稿·食貨》55之5，中華書局1957年版。

（29）方勺:《泊宅編》卷10，中華書局1983年版，第57頁。

（30）李燾:《續(xù)資治通鑒長編》卷77，大中祥符五年己卯，中華書局1992年版，第1750頁。

（31）李燾:《續(xù)資治通鑒長編》卷82，大中祥符七年壬午，中華書局1992年版，第1866頁。

（32）李燾:《續(xù)資治通鑒長編》卷176，至和元年二月乙未，中華書局1992年版，第4252頁。

（33）《唐會要》卷49《病坊》，第863 頁。

（34）（35）王欽若:《冊府元龜·帝王部·恤下二》卷147，中華書局1980 年版，第1777、1778 頁。

（36）參見金中樞《宋代幾種社會福利制度—居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園》，載李建民主編《生命與醫(yī)療》，中國大百科全書出版社2005年版，第299—335頁。

（37）《宋會要輯稿·食貨》卷60，中華書局1957年版。

（38）《救荒活民書》卷下。

（39）《大明會典》卷19。

（40）脫脫:《宋史》卷173《食貨志·農田》。

（41）李燾:《續(xù)資治通鑒長編》卷461，哲宗元祐六年七月壬戌，中華書局1992年版，第11—19頁。

（42）《宋會要輯稿·食貨》1之20，中華書局1957年版。

（43）《明神宗實錄》卷243。

（44）劉鈞:《西方福利經濟學發(fā)展淺探》，《中央財經大學學報》2001年第3期。

〔責任編輯:寧 巖〕

One is Born to Live in Houses:Stratification Rules to Assure the Citizens’Living Rights in China’s History

Shang Huping＆Zhao Panpan

In recent years，the public having no houses to live has drawn a great contention in words.In China’s history，there are a lot of experiences that could help to solve the housing problems which are perplexing the public now.The history materials show that the experiences are rooted in 4 aspects，and they are:residence land assurance being the Meta policy，limitation on the power’s right to get more houses being the important policy，bestowing houses to the needing people being the supplementary policy，etc.The governments at present could guarantee the citizens’living rights by absorbing the historical experience.

ancient time;residence right;government;stratification;assurance performance

D6321.1

A

1001-8263(2014)01-0064-09

尚虎平，蘭州大學管理學院副教授，科技部中國科學技術信息研究所博士后 蘭州730000;趙盼盼，蘭州大學管理學院博士候選人 蘭州730000

* 本文是國家社科基金重大項目“幸福指數導向的我國政府績效評價體系研究”(11＆ZD057)、“中國特色社會管理體系研究”(11＆ZD070)和教育部人文社會科學研究規(guī)劃項目“西部生態(tài)脆弱性評估與政府應對研究”(13YJAZH076)的階段性成果。