張秀蘭+莊媛

摘 要我國的公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作開展已近10年，按照國家相關(guān)政策文件的精神，我國公共文化服務(wù)的供給者主要是政府，但由于各方條件的限制，在公共文化服務(wù)的供給上，我國政府在法律法規(guī)體系、財政投入力度、供給的均等性及績效評估等方面還存在著問題和不足。論文總結(jié)了我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)中政府的職能與作用，分析了政府在公共文化服務(wù)供給上存在的問題，重點提出了解決問題的對策建議。

關(guān)鍵詞公共文化服務(wù)政府行為政府職能財政投入服務(wù)均等性績效評估

分類號G249.20

2005年10月召開的黨的十六屆五中全會提出了“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”的偉大目標(biāo)和任務(wù)，從此我國邁出了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的步伐。關(guān)于公共文化服務(wù)的供給，黨的十七屆六中全會進(jìn)一步指出，加強(qiáng)公共文化服務(wù)“要以公共財政為支撐，以公益性文化單位為骨干”，“必須堅持政府主導(dǎo)，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求……讓群眾廣泛享有免費或優(yōu)惠的基本公共文化服務(wù)”[1]?？梢?，在我國公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中，政府是最重要的責(zé)任主體，公共文化服務(wù)的供給者主要是政府，政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系方面負(fù)有無可推卸的責(zé)任[2]。然而，由于種種條件的制約，我國政府在推動公共文化服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展方面還存在著一些問題，研究這些問題并提出相關(guān)對策是目前面臨著的一項重要課題。

1我國政府在公共文化服務(wù)中的職能及作用

1.1建立健全方針政策體系，為公共文化服務(wù)提供制度支撐

目前，我國政府已經(jīng)出臺了一系列支持公共文化服務(wù)的法律法規(guī)、政策文件、管理辦法、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等等，為公共文化服務(wù)提供了制度保障。如：2005年，黨的十六屆五中全會提出“加大政府對文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”[3]；2006年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出要“形成實用、便捷、高效的公共文化服務(wù)體系”[4]；2007年6月16日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會議，專門研究加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)問題，會議提出了加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重大意義、目標(biāo)任務(wù)、政策措施；2007年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又出臺了《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》[5]，再次強(qiáng)調(diào)我國加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要意義，并提出了具體建設(shè)意見；2010年黨的十七屆五中全會又提出了“十二五”時期“基本建成公共文化服務(wù)體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)[6]；2012年的《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中也提出了到2015年我國文化改革發(fā)展的主要目標(biāo)：“……覆蓋全社會的公共文化服務(wù)體系基本建立……”[7]；2012年的黨的十八大又提出了“完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”[8]的戰(zhàn)略任務(wù)。這些方針政策的制定為我國公共文化服務(wù)體系的建設(shè)提供了政策引導(dǎo)和支撐。

同時，我國地方政府也因地制宜地制定了符合本地區(qū)實際的公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)條例或文件，如2011年杭州市出臺了《杭州市“十二五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，2012年廣東省開始實施《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》。這些文件的制定和實施有利于地方公共文化服務(wù)的健康發(fā)展與持續(xù)繁榮。

1.2不斷加大投入力度，為公共文化服務(wù)提供財政支撐

公益性是公共文化服務(wù)的基本特征之一，公益性意味著對于人民群眾來說公共文化服務(wù)產(chǎn)品應(yīng)是免費或基本免費的，為此政府就必須對公共文化服務(wù)進(jìn)行持續(xù)不斷的投入。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府對文化事業(yè)的財政投入力度也在不斷加大，這些財政投入為公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了強(qiáng)有力的財政支撐[9]。2011年我國政府投入的文化事業(yè)費達(dá)392.62億元，與2007年的198.96億元相比，幾乎翻了一番。2011年我國人均文化事業(yè)費達(dá)29.14元，與2007年的15.06元相比增幅達(dá)93.49%。在基層文化設(shè)施建設(shè)方面，財政部2008至2011年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站安排的專項設(shè)備購置費達(dá)15億元[10]。2009至2010年，中央財政為了對全國面積不達(dá)標(biāo)的447個公共圖書館、1147個文化館進(jìn)行擴(kuò)建及修繕，共投入資金5.8億元，顯著改善了基層公共圖書館、文化館的整體面貌。2012年，國家發(fā)改委、文化部和國家文物局針對我國地市級公共圖書館、文化館和博物館建設(shè)的現(xiàn)狀又共同出臺了《全國地市級公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》,計劃在“十二五”時期中央財政出資70億元用于地市級公共圖書館、文化館和博物館的建設(shè)[11]。這些強(qiáng)有力的財政供給保證了公共文化服務(wù)產(chǎn)品的提供，也使我國完善公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)得以逐步實現(xiàn)，使政府在公共文化服務(wù)中的作用不斷得到彰顯。

1.3行使管理職能，促進(jìn)公共文化服務(wù)規(guī)范化發(fā)展

近年來，文化部制定了一系列針對公共文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使公共文化服務(wù)的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化。如：起草了《公共圖書館法（草案送審稿）》，并報送國務(wù)院法制辦，頒布了《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》《博物館條例（征求意見稿）》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工文化工作的意見》《關(guān)于開展全國基層文化隊伍培訓(xùn)工作的意見》等一系列的標(biāo)準(zhǔn)、意見、辦法和規(guī)范。這些法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺及實施，不僅建立健全了公共文化機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，也為公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化及規(guī)范化發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

在制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的同時，相關(guān)部門還開展了公共圖書館、文化館、博物館的評估定級工作。如按照文化部辦公廳每四年進(jìn)行一次全國文化館評估定級工作的要求，2011年底開展了全國第三次文化館評估定級工作。2013年開展了全國第五次圖書館評估定級和全國首次博物館評估定級工作。公共文化機(jī)構(gòu)行業(yè)評估工作的開展進(jìn)一步加強(qiáng)并規(guī)范了各公共文化機(jī)構(gòu)的管理，促進(jìn)了公共文化事業(yè)的發(fā)展。

1.4重視對少數(shù)民族地區(qū)及特殊群體的公共文化服務(wù)，促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化發(fā)展

均等性是我國公共文化服務(wù)的又一基本特征，所謂均等性就是不分男女老少、不分富人窮人，不分城市鄉(xiāng)村，不分東中西部，都能平等地享受公共文化服務(wù)[12]。我國自公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作開展以來，政府在消除差距、實現(xiàn)均等化方面做了大量的工作。

為保障少數(shù)民族地區(qū)群眾的基本文化權(quán)益，文化部開展了“春雨工程”——全國文化志愿者邊疆行活動。該活動以文化志愿者為骨干，分期分批赴邊疆民族地區(qū)開展“大舞臺”“大講堂”“大展臺”系列活動，為邊疆民族地區(qū)群眾送去了精神文化大餐，支援了邊疆民族地區(qū)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

在面向特殊群體尤其是弱勢群體的公共文化服務(wù)方面，政府采取補(bǔ)貼、發(fā)放文化消費券等措施，促使公共文化資源向農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、下崗失業(yè)人員、低收入人群、殘障人群等特殊群體傾斜，不斷加強(qiáng)對特殊群體的公共文化供給，使公共文化服務(wù)均等化發(fā)展。2011年，文化部、人力資源和社會保障部、中華全國總工會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工文化工作的意見》，把農(nóng)民工的公共文化服務(wù)工作擺在了十分重要的位置。2011年和2012年元旦、春節(jié)，文化部連續(xù)兩年特別組織了慰問農(nóng)民工文藝晚會。上述措施使特殊群體的文化權(quán)益得到進(jìn)一步維護(hù)和保障，也使文化發(fā)展的成果真正惠及到每一個人。

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1.5重視人才隊伍的建設(shè)，保證公共文化服務(wù)的質(zhì)量

人力資源是文化發(fā)展的最重要資源，是提升公共文化服務(wù)能力，保證公共文化服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，而我國目前還存在著公共文化服務(wù)人才短缺的問題，這一問題在公共文化服務(wù)的末端——農(nóng)村的“村”及城市的社區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，基層人才的短缺和青黃不接，長期以來一直困擾著我國基層公共文化服務(wù)體系的建設(shè)。為加強(qiáng)基層人才隊伍的建設(shè)，文化部于2010年下發(fā)了《關(guān)于開展全國基層文化隊伍培訓(xùn)工作的意見》[13]，《意見》要求從2010年開始，文化部用五年時間對現(xiàn)有的24.27萬個縣鄉(xiāng)專職文化工作者和366.85萬左右的業(yè)余文化工作者（包括業(yè)余文藝骨干、村/社區(qū)文化活動室工作人員等）進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)[14]，同時，逐步建立基層文化隊伍培訓(xùn)的長效機(jī)制，建立健全覆蓋全國的基層文化隊伍培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，建立網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程培訓(xùn)服務(wù)平臺，推動培訓(xùn)工作科學(xué)化、系統(tǒng)化、常態(tài)化。

此外，文化部還積極推廣在鄉(xiāng)村及城市的社區(qū)建立政府補(bǔ)貼的“文化協(xié)管員”制度?！拔幕瘏f(xié)管員”制度起源于福建，2007年為了加快新農(nóng)村文化建設(shè)，福建省決定在全省14 000多個行政村設(shè)立村級“文化協(xié)管員”[15]?！拔幕瘏f(xié)管員”的主要職責(zé)是組織開展豐富多彩、群眾喜聞樂見的文化活動。同時，管理好圖書閱覽室，開展讀書、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等教育活動；發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奈幕z產(chǎn)資源，做好當(dāng)?shù)氐奈幕Ｗo(hù)和文化市場管理工作等等[16]。這一制度在農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)方面取得了積極的成效，文化部對此給予了充分的肯定，并決定在全國推廣。

2我國政府在公共文化服務(wù)供給中存在的問題及對策

2.1應(yīng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系

如前文所述，自黨的十六屆五中全會以來，我國制定了一系列建設(shè)公共文化服務(wù)體系的方針、政策，對我國各類公共文化服務(wù)提供者的行為予以指引和規(guī)范，因此可以說我國有關(guān)公共文化服務(wù)的政策體系還是比較完善的，但相應(yīng)的法律法規(guī)體系還沒有建立起來，這使我國公共文化服務(wù)活動的開展失去了法律依據(jù)。法律法規(guī)的直接作用就是強(qiáng)制和規(guī)范，就我國目前的現(xiàn)狀來看，我們需要這樣的強(qiáng)制和規(guī)范，因為建設(shè)公共文化服務(wù)體系是我國廣大人民群眾的共同意愿。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民群眾的文化需求日益增長，人們越來越重視自己的基本文化權(quán)益有所保障，因此，我國公共文化服務(wù)活動開展的必要性是顯而易見的。政策只能起到引導(dǎo)的作用，沒有強(qiáng)制性，正是因為沒有法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，某種程度上使得我國有些地方相關(guān)活動開展得并不理想。因此，筆者認(rèn)為，我國需要以法律法規(guī)的形式對提供公共文化服務(wù)的各種主體，包括各級政府在開展公共文化服務(wù)工作中的權(quán)力，尤其是義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，從財政投入、管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共文化產(chǎn)品的提供到資源配置等方面做出強(qiáng)制性要求，以對各種主體的公共文化服務(wù)供給進(jìn)行規(guī)范。其次，經(jīng)過近十年的發(fā)展，有現(xiàn)有的政策體系的支撐，我國建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系也是可行的。

2.2應(yīng)著力解決地區(qū)、城鄉(xiāng)、民族、群體間的供給不均等問題

我國幅員遼闊、民族眾多、人員構(gòu)成復(fù)雜。由于上述國情，我國公共文化服務(wù)均等性的實現(xiàn)存在著較大的困難，地區(qū)、城鄉(xiāng)、民族、群體間的供給不均衡現(xiàn)象普遍存在，其中區(qū)域和城鄉(xiāng)間的文化差距較為明顯，這種差別存在的主要責(zé)任還應(yīng)歸結(jié)于政府。因此，政府需要進(jìn)一步從體制、財政、管理等方面制定各種法規(guī)和政策，將投入和文化領(lǐng)域公共資源配置的重點向農(nóng)村傾斜，向經(jīng)濟(jì)文化欠發(fā)達(dá)的地區(qū)傾斜，向弱勢群體傾斜，從而縮小地區(qū)差距，平衡城鄉(xiāng)供給，關(guān)注弱勢群體，逐步實現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化。

2.3進(jìn)一步加大財政投入力度

如前所述，近年來我國政府不斷加大了在公共文化服務(wù)上的財政投入力度，但從每年的投入總量上看仍顯不足。2011年以前我國文化事業(yè)經(jīng)費占全國財政支出的比例基本在0.4%左右，且多年維持在這個水平，沒有顯著增長[17]。2012年起，我國進(jìn)入第十二個五年規(guī)劃階段，政府加大了對文化事業(yè)的投入。據(jù)中華人民共和國2013年1月公布的2012年我國財政收支情況統(tǒng)計報告顯示，2012年全國累計公共財政支出125 712億元，其中文化體育與傳媒支出2 251億元，同比增長358億元，增長18.9%[18]。但是我國文化事業(yè)支出占財政總支出的比例，與目前國際上中等發(fā)達(dá)及以上國家高達(dá)1%的比例相比還存在較大差距。文化事業(yè)經(jīng)費占全國財政總支出的比重過低衍生出公共文化服務(wù)設(shè)施總量不足，公共文化服務(wù)設(shè)備落后，公共文化機(jī)構(gòu)分布不均等一系列問題，導(dǎo)致公共文化服務(wù)的能力愈加難以滿足人民日益增長的文化需求。

因此，中央及各級地方政府在財政政策方面還應(yīng)逐步加大資金投入力度，既要加大資金投入總量，也要提高文化預(yù)算占財政總投入的比例。對于一些重大的文化工程項目，政府應(yīng)給予專項經(jīng)費支持。

然而，我國還沒有邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的行列，政府的財力畢竟是有限的，如果僅僅依靠政府的投入，我國公共文化服務(wù)也會失去可持續(xù)發(fā)展的后勁，這就需要政府在不斷加大投入力度的同時，制定各種政策引導(dǎo)社會資本規(guī)范有序的進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，形成多元主體合作的經(jīng)費保障模式，在這方面政府要進(jìn)一步組織人力進(jìn)行研究。

2.4應(yīng)組織構(gòu)建公共文化服務(wù)的績效考評體系

目前，我國公共文化服務(wù)績效考評體系還未建立起來，既沒有完善的科學(xué)合理的考評指標(biāo)體系，也沒有組織起專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，而績效考評體系應(yīng)是公共文化服務(wù)體系的一項重要組成內(nèi)容。評估機(jī)制的缺失不利于政府部門對各文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)績效進(jìn)行監(jiān)管，也不利于公共文化機(jī)構(gòu)對自身工作開展情況進(jìn)行內(nèi)部控制。

因此，政府要建立起一套對公共文化服務(wù)的效果進(jìn)行評價的評估指標(biāo)體系，多方面對公共文化服務(wù)的開展情況進(jìn)行考評與監(jiān)管。在公共文化服務(wù)的績效評估方面，我國有些學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了研究，并嘗試構(gòu)建了評估的指標(biāo)體系，我國的“公共文化服務(wù)體系建設(shè)專家委員會”也應(yīng)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，開展相關(guān)研究，或?qū)W(xué)者已經(jīng)提出的指標(biāo)體系進(jìn)行認(rèn)證，使國家層面的評價指標(biāo)體系盡快出臺。

3結(jié)語

在我國建設(shè)公共文化服務(wù)體系，保障人們基本文化權(quán)益的進(jìn)程中，政府面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)，因此政府應(yīng)明確自己在公共文化服務(wù)供給中的角色定位，找到完善公共文化服務(wù)的供給策略，全面實現(xiàn)黨的十八大提出的“完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”的戰(zhàn)略任務(wù)。

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