唐武武

摘 要：在城市建設(shè)對(duì)村居集體資產(chǎn)的征遷中，政府往往不能補(bǔ)償?shù)轿欢斐纱寰蛹w資產(chǎn)大量流失，影響了村居集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)力，使一些農(nóng)民在城市化中喪失集體經(jīng)濟(jì)的福利。該文就因征地造成村居集體資產(chǎn)流失情況作了調(diào)查，并提出一些對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：村集體資產(chǎn)；流失；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1007-7731（2014）14-11-03

莆田市城廂區(qū)霞林街道辦事處地處城鄉(xiāng)結(jié)合部。近幾年來(lái)因城市發(fā)展空間不斷拓展，征地拆遷頻發(fā)，所轄11個(gè)村居均有涉及征地。這其中涉及到不少村居集體資產(chǎn)資源，如空地、村道、橋梁、防洪堤、樹(shù)木、房產(chǎn)、宮廟、電桿等的征用。村居集體除獲得土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、地上附著物和青苗補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用外，還可享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地或保障性用房供給政策、獲得配套設(shè)施建設(shè)用地及相應(yīng)的建設(shè)資金，以及其它征遷資金等。村居利用這些資金資產(chǎn)資源，建起了市場(chǎng)、綜合樓等，把土地轉(zhuǎn)化成了商鋪、廠房等商業(yè)物業(yè)，一些原財(cái)政空殼村因此盤(pán)活了集體資產(chǎn)，村財(cái)收入有了持續(xù)、穩(wěn)定的來(lái)源。此外，村居還建設(shè)了一些公益設(shè)施（如老人活動(dòng)中心、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等）豐富群眾文化生活。但是村居集體資產(chǎn)被征遷往往無(wú)法按政策、文件等的規(guī)定補(bǔ)償?shù)轿?，流失情況較為嚴(yán)重，村居集體經(jīng)濟(jì)利益受到了損害，影響了村居集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)力，集體積累難以為繼，運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用失去來(lái)源；有的村居還要背負(fù)沉重的失地后帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，村財(cái)收入僅能維持日常開(kāi)支甚至擠占挪用其它專項(xiàng)資金，寅吃卯糧，沒(méi)有足夠的財(cái)力去補(bǔ)助失地農(nóng)民，從而使一些農(nóng)民在城市化中喪失集體經(jīng)濟(jì)的福利，群眾意見(jiàn)較大。本文就因征地造成村居集體資產(chǎn)流失情況作了調(diào)查，并提出一些對(duì)策建議。

1 村集體資產(chǎn)流失現(xiàn)狀

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地得不到享受，保障性用房未能供給到位 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例（一般按10%），作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村居可以利用這些留用地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，以此來(lái)大大增加村財(cái)收入。近8～9a來(lái)，因城市道路及其它重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的征地，霞林街道辦事處主要集中在8個(gè)村居，單這些村居就被征地共約266.67hm2，可劃撥留用地約26.67hm2，平均每個(gè)村居近3.33hm2。2007年開(kāi)始政府不再實(shí)行單一的留用地方式，而是按征地面積8m2/667m2的建筑面積安排給村居集體保障性用房，按征地266.67hm2計(jì)算，保障性用房面積為32 000m2，平均每個(gè)村居約4 000m2。但不管是留用地還是保障性用房，截至目前均未能兌現(xiàn)，最長(zhǎng)拖欠時(shí)間已達(dá)9a之多。雖然政府以會(huì)議紀(jì)要等正式文件予以確認(rèn)，承諾，村居、街道辦事處也多次向上級(jí)有關(guān)部門(mén)及政府反映，但至今仍沒(méi)有得到有效解決，村居集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失，經(jīng)濟(jì)損失無(wú)法估量。

1.2 補(bǔ)償安置未能置換、補(bǔ)償?shù)轿?村居集體一些房產(chǎn)被征后，以產(chǎn)權(quán)置換方式進(jìn)行補(bǔ)償安置，莆糖居委會(huì)2006年被征集體房屋建筑總面積5 695m2，其中以產(chǎn)權(quán)置換面積3 080m2，安置房為臨街一幢建占面積2 400m2的12層帶4坎店面樓房。該安置房雖于2010年建成，但目前仍未驗(yàn)收、結(jié)算和交付使用，從被征遷至今已有8a之久。居委會(huì)無(wú)法利用這些樓房進(jìn)行出租以增加居財(cái)收入。保守估計(jì)，集體經(jīng)濟(jì)每年因此損失至少40萬(wàn)元。此外，該社區(qū)還有2 615m2的房產(chǎn)和2 715m2的空地實(shí)行貨幣方式安置，按協(xié)議居委會(huì)早已委托相關(guān)具有房地產(chǎn)評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，價(jià)值400萬(wàn)元左右，但土地部門(mén)不予認(rèn)定，也不再重新安排評(píng)估，至今未給居委會(huì)一分補(bǔ)償。不僅造成村居集體經(jīng)濟(jì)損失，而且群眾意見(jiàn)也極大，影響社會(huì)安定穩(wěn)定，社區(qū)干部壓力因此也很大。

1.3 征遷服務(wù)費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)被大量拖欠 征遷服務(wù)費(fèi)（包括征地服務(wù)費(fèi)和房屋拆遷服務(wù)費(fèi)，前者按征地補(bǔ)償費(fèi)總額8%比例提取，后者按被拆遷房屋建筑面積26元/㎡提取，村占其中的一定比例，主要用于征遷入戶動(dòng)員、政策宣傳等相關(guān)費(fèi)用；參與征遷工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)）未能及時(shí)足額發(fā)放到位。我辦各村居均被拖欠，且拖欠金額較大，時(shí)間較長(zhǎng)。粗略計(jì)算，截至2013年底，近8～9a來(lái)應(yīng)付給征地集中的8個(gè)村居征遷服務(wù)費(fèi)共約850萬(wàn)元，實(shí)到位370萬(wàn)元，尚欠480萬(wàn)元，平均每個(gè)村居欠約50多萬(wàn)元。一些村居征遷過(guò)渡費(fèi)也被拖欠，如上述莆糖居委會(huì)以產(chǎn)權(quán)置換面積3 080m2，按安置方案過(guò)渡費(fèi)每m26元/月，3a后翻倍，從被征遷至今已近8a，過(guò)渡費(fèi)計(jì)算至2013年底已達(dá)231萬(wàn)元，實(shí)到位僅70萬(wàn)元，尚有161萬(wàn)元未付清。又如肖厝村2011年綜合商務(wù)區(qū)項(xiàng)目征遷的宮廟臨時(shí)過(guò)渡房建設(shè)資金40萬(wàn)元未下?lián)艿轿?，村集體只好挪用其它專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于建設(shè)宮廟臨時(shí)過(guò)渡房。

1.4 征地提留款被拖欠 按照貫例，作為附加條件，村居在征地時(shí)會(huì)要求用地單位直接支付一定數(shù)額的征地提留款給村居集體作為村財(cái)收入，一般按征地款的30%計(jì)提，但個(gè)別用地單位失守信用，有意拖欠，導(dǎo)致村財(cái)流失。如嶼上村2010年征地2.53hm2，提留款85 920元被用地單位一直拖欠至今。

1.5 配套設(shè)施不完善 村居集體土地被征遷后，政府一般會(huì)給予每個(gè)村居配套安排市場(chǎng)、老人活動(dòng)中心、宮廟等生活、民俗設(shè)施建設(shè)用地，并撥付專項(xiàng)補(bǔ)助資金（如每個(gè)市場(chǎng)補(bǔ)助200萬(wàn)元）用于這些配套設(shè)施的建設(shè)。但這其中也存在問(wèn)題導(dǎo)致村居集體資產(chǎn)流失。一是配套設(shè)施未能配套到位，如嶼上村2005年因城市道路建設(shè)征地配套1 334m2土地用于建設(shè)市場(chǎng)，但因安置房不足，該地塊被土地部門(mén)用于建設(shè)為7層安置房，僅留1～2層給村集體（約750m2/層），3層以上全部用于安置拆遷戶，也不再另行安排其它地方建設(shè)市場(chǎng)。村集體除失去部分補(bǔ)助款外，還因此每年損失至少7～8萬(wàn)元的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效益。又如肖厝村荔園路與新村連接道路未配套建設(shè)，影響群眾出入，村集體只好暫行墊資19萬(wàn)元用于修建，土地部門(mén)答應(yīng)予以補(bǔ)償，但至今未兌現(xiàn)。二是規(guī)劃起點(diǎn)低，建設(shè)不完善。如肖厝村征地配套的老年人活動(dòng)中心設(shè)計(jì)為6層建筑面積約2 000m2，不符合將來(lái)發(fā)展要求，村委會(huì)、辦事處曾請(qǐng)求有關(guān)部門(mén)重新規(guī)劃設(shè)計(jì)為高層建筑。另外我辦4個(gè)安置區(qū)共50多幢安置房，現(xiàn)居住群眾3萬(wàn)多人，相關(guān)道路、下水道、生活垃圾處理等配套設(shè)施建設(shè)不到位，造成安置區(qū)內(nèi)衛(wèi)生狀況差，經(jīng)常污水橫流，村居因此投入大量的資金用于日常維護(hù)，增加了村財(cái)負(fù)擔(dān)，無(wú)形中也造成了村居集體資產(chǎn)的流失。三是配套設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度緩慢，周期長(zhǎng)。如2011年征遷配套的肖厝村老人活動(dòng)中心目前僅有設(shè)計(jì)圖紙；同年征遷配套的棠坡居委會(huì)市場(chǎng)建設(shè)至今未投入使用，無(wú)法及時(shí)為居委會(huì)產(chǎn)生效益，這些都無(wú)形中使集體資產(chǎn)流失。

1.6 村居集體資產(chǎn)未能得到有效開(kāi)發(fā)而無(wú)法保值增值 我辦屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部，片區(qū)改造項(xiàng)目多，但有的片區(qū)征遷進(jìn)展十分緩慢，一些村居從征遷開(kāi)始至今已7～8a仍只完成局部。因規(guī)劃限制，村居集體資產(chǎn)資源得不到開(kāi)發(fā)利用，無(wú)法為集體產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。如村居有邊角地因不能建設(shè)只能租作臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)，有20世紀(jì)80年代蓋的舊廠房但不能改建，有天然溫泉但不能開(kāi)發(fā)等，只要一有動(dòng)作，就以“兩違”（違法用地、違章建設(shè)）處理。有的村居舊村部被征遷，而要建新村部又得不到審批，只能臨時(shí)暫租套房辦公。以上這些造成了集體資產(chǎn)不能保值增值，也是集體資產(chǎn)流失的一方面。

2 對(duì)策建議

2.1 各級(jí)政府要提高對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作重要性的認(rèn)識(shí) 集體資產(chǎn)是廣大農(nóng)民多年來(lái)辛勤勞動(dòng)積累的成果，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，因此維護(hù)集體資產(chǎn)的安全與完整，對(duì)于壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的凝聚力，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，都有著十分重要的意義。集體資產(chǎn)的流失，不僅使集體經(jīng)濟(jì)遭受了損失，使農(nóng)村生產(chǎn)力受到破壞，而且導(dǎo)致一些地方的黨群、干群關(guān)系緊張，增加了不安定因素。對(duì)村居集體資產(chǎn)的征遷，要充分尊重村居集體資產(chǎn)的所有權(quán)，依法依規(guī)進(jìn)行，要維護(hù)既定政策的嚴(yán)肅性、連續(xù)性和統(tǒng)一性，不能為趕進(jìn)度，求政績(jī)而對(duì)村居集體進(jìn)行行政威懾拆遷，漠視、損害村居集體的經(jīng)濟(jì)利益，甚至將應(yīng)賠付給村居的集體資產(chǎn)停留在口頭上、文字上，把集體資產(chǎn)當(dāng)作“唐僧肉”而隨意拖欠、改變權(quán)屬、無(wú)償占用。對(duì)暫時(shí)沒(méi)有辦法解決兌現(xiàn)的，要給村集體、群眾以合理公開(kāi)透明的說(shuō)明、解釋。

2.2 加強(qiáng)對(duì)村居集體資產(chǎn)拆遷薄弱環(huán)節(jié)的管理 要不斷完善農(nóng)村集體資產(chǎn)拆遷的政策，成立專門(mén)機(jī)構(gòu)予以跟蹤落實(shí)監(jiān)管，抓緊將征遷造成村集體資產(chǎn)流失問(wèn)題納入治理程序，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)要予以村居集體這方面的支持與協(xié)調(diào)。村居自身也應(yīng)加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。首先要熟悉征遷的相關(guān)法律法規(guī)，掌握相關(guān)的征遷補(bǔ)償政策，做到心中有一本賬。其次，在平時(shí)就要摸清家底，特別是村集體留的機(jī)動(dòng)地，村四邊小塊地，舊土塘，舊磚瓦窯等易忽略的零散土地資源，建立完整規(guī)范的臺(tái)賬，以防在征遷時(shí)遺漏造成征遷前的流失。再者，征遷后要做好有關(guān)征遷補(bǔ)償安置文件、合同協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要等資料的收集歸檔工作，并以這些資料為依據(jù)將這些賬外資產(chǎn)分類(lèi)登記造冊(cè)，即對(duì)這些看不到實(shí)物的未達(dá)資產(chǎn)也進(jìn)行“一臺(tái)賬兩附件”進(jìn)行管理，以書(shū)面的形式將這些資產(chǎn)進(jìn)行掛賬，建立臺(tái)賬，避免口頭賬、記憶賬，或因村居干部換屆離任造成進(jìn)一步的流失。這些資料要報(bào)一份給鎮(zhèn)街三資監(jiān)管中心備案。

2.3 配套設(shè)施規(guī)劃環(huán)節(jié)起點(diǎn)要高，要有遠(yuǎn)慮 要從更高、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去思考如何與城市產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)和環(huán)境綜合效益的對(duì)接；要（下轉(zhuǎn)26頁(yè)）（上接12頁(yè)）充分考慮集體經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)造血功能，規(guī)劃要納入大霞林、大城廂，特別是社區(qū)的計(jì)生、土地納入城市管理，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施等也要跟上。對(duì)現(xiàn)有存在問(wèn)題的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善，提升設(shè)施功能；對(duì)將要開(kāi)發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目要加強(qiáng)管理，盡快完善設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)審核工作的聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，以便做好計(jì)劃，成熟考慮，避免產(chǎn)生半拉子工程而造成村居集體資產(chǎn)的隱性流失。

2.4 在遵循大政策、大原則的前提下，適當(dāng)靈活調(diào)優(yōu)政策 一是用活留用地政策。留用地對(duì)無(wú)地村、少地村是一項(xiàng)重要的生產(chǎn)資料，村集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)留用地的開(kāi)發(fā)發(fā)展“樓宇經(jīng)濟(jì)”、“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”，打破目前大部分村居以租金收入為主的單一經(jīng)濟(jì)來(lái)源格局，對(duì)壯大集體經(jīng)濟(jì)、安置失地農(nóng)民，提高集體事務(wù)管理能力有著重要的作用，其實(shí)質(zhì)是一種有效安置方法。一方面有關(guān)部門(mén)要積極引導(dǎo)村居對(duì)今后留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)，既要服從土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，又要有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使之符合《劃撥供地目錄》，為各村居及早享受留用地政策打下基礎(chǔ)；另一方面，如果留用地政策就地難以實(shí)現(xiàn)的，可打破村莊行政界線統(tǒng)籌安排，對(duì)各村留用地在本街范圍內(nèi)跨村居就近安排，集中布置，集約用地。同時(shí)實(shí)行宏觀調(diào)控，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，避免出現(xiàn)一個(gè)村一個(gè)小規(guī)劃，破壞城市用地布局的平衡；再一方面對(duì)因用地緊張、受城市規(guī)劃限制等因素造成安排留用地難以實(shí)現(xiàn)而轉(zhuǎn)為“集體保障性用房補(bǔ)償”或“貨幣補(bǔ)償”方式的，也要給予村居一定的優(yōu)惠條件，如可在村居周邊回購(gòu)商業(yè)店面后轉(zhuǎn)讓給村居，解決本村保障性用房房源不足問(wèn)題，雖然這兩種方式缺乏明顯的政策優(yōu)勢(shì)和吸引力，但在對(duì)留用地何時(shí)兌現(xiàn)的期望遙遙無(wú)期的情況下，村居還是可以接受的，也能最大限度挽回村集體的資產(chǎn)流失。二是遵循“嚴(yán)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、區(qū)別對(duì)待、有保有壓”的原則，增加規(guī)劃彈性，出臺(tái)的政策要實(shí)事求是，不能一刀切。要將村集體建設(shè)與“兩違”區(qū)別開(kāi)來(lái)，對(duì)有利于村居集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，政府在政策上要予以支持、傾斜，確保村居集體資產(chǎn)的保值增值。 （責(zé)編：徐煥斗）