龍御天

摘 要：十八屆三中全會召開以后，小產(chǎn)權(quán)房再次成為社會熱議的話題。面對目前小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量巨大、遍布大中小型城市且難以治理的現(xiàn)狀，如何整治已成為了一個關(guān)系國計民生的重要問題。在保持社會穩(wěn)定性的同時，區(qū)別對待各種不同情形，兼顧農(nóng)民、中低層收入者的切身利益與國家利益，標(biāo)本兼治，有條不紊的解決小產(chǎn)房方是上策。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；房地產(chǎn)市場；市場經(jīng)濟(jì)；住房保障體系

中圖分類號：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-2596（2014）06-0150-03

十八屆三中全會剛剛閉幕不久，會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)性用地出讓，租賃，入股，實行與國有土地同權(quán)同價，同等入市。由于對決定的錯誤解讀，“小產(chǎn)權(quán)房即將轉(zhuǎn)正”的言論不絕于耳。與之相對應(yīng)的，全國各地不約而同的興起了新一輪的“小產(chǎn)權(quán)熱”。面對該情況，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部接連下發(fā)通知，明確提出小產(chǎn)權(quán)房不會合法化，堅決遏制小產(chǎn)權(quán)房交易行為。

一、小產(chǎn)權(quán)房的釋義及特征

學(xué)界并未對小產(chǎn)權(quán)房做嚴(yán)格的定義，平日里所提及的小產(chǎn)權(quán)房也只是生活中一個約定俗成的稱謂，在此，結(jié)合小產(chǎn)權(quán)房的特征，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)“是建造在農(nóng)村集體建設(shè)用地上，未繳納土地出讓金及相關(guān)稅費，而售賣給非本集體經(jīng)濟(jì)組織（包括城鎮(zhèn)居民和其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員）的房屋”。

（一）小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體所有土地上的住宅

根據(jù)我國現(xiàn)行法律，任何單位和個人如若需要建造住宅，需依照法定程序向土地管理部門申請國有建設(shè)土地。個人需繳納土地出讓金，而房地產(chǎn)公司需采取競拍的方式中標(biāo)后才能獲得土地的建設(shè)使用權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體所有土地上的，其用地類型以宅基地為主，往往也會建造在集體建設(shè)用地甚至占用農(nóng)耕地來建設(shè)房屋。建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房所使用的相關(guān)土地并沒有依法辦理國有建設(shè)用地的相關(guān)手續(xù)，也沒有繳納相關(guān)稅費。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的買受人是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員

依照相關(guān)法律，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員依法可獲得宅基地建設(shè)住宅。需要指出的是該宅基地的分配屬于針對農(nóng)民的福利性政策，所以對建設(shè)在宅基地上的房屋的流通做了嚴(yán)格的限制。建設(shè)在集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地上的小產(chǎn)權(quán)房的售賣對象具有不特定的特點，決定了其具有了商品房的性質(zhì)。但在現(xiàn)行的法律制度下，城鎮(zhèn)居民是不得在農(nóng)村購買住房的。而在現(xiàn)實實踐中，大部分小產(chǎn)權(quán)房的買受人往往是來自城市的中低層收入者。買受人主體的不合法性決定了買受行為是無效的。如果買受方為其他村村民，買賣行為合法嗎？答案同樣是否定的，現(xiàn)行法律對建設(shè)在集體建設(shè)用地上的房屋交易做了嚴(yán)格的限制，買受雙方僅限于該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員。同理，其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員若購買該村的住宅就屬于買受主體不適格，其買賣行為是不成立的。

以上兩點是小產(chǎn)權(quán)房的基本特征，也是所有小產(chǎn)權(quán)房的共同要素，同樣可以作為是否為小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

二、小產(chǎn)權(quán)房熱背后的原因分析

（一）小產(chǎn)權(quán)房熱的現(xiàn)實原因

1.房地產(chǎn)市場的虛假泡沫。近年來，房地產(chǎn)市場一片欣欣向榮的景象，為當(dāng)?shù)刎斦砭薮蟮氖杖搿？商摷俜睒s的背后是城市高昂的房價，高收入者對投資房產(chǎn)的熱衷導(dǎo)致的是房價始終居高不下。在“房叔”“房姐”層不不窮的今天，更多的中低收入家庭和農(nóng)民工卻無力在城市范圍內(nèi)承擔(dān)起一套住房。而與此同時城郊地帶小產(chǎn)權(quán)房興起，價格卻不及商品房的一半甚至1/3，促使一大批中低收入的家庭將他們的安居夢寄托在了這些高風(fēng)險、無權(quán)屬證明的小產(chǎn)權(quán)房上。

2.城市住房保障體制的不完善。不得不指出的是，國家近年來雖然加大了經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)和廉租房建設(shè)的投入，可廣大地區(qū)保障性住房建設(shè)仍舊跟不上需求。與加緊建設(shè)保障性住房相比，地方政府更多的精力投入到依靠土地出讓拉動財政增長上。加上保障性住房申請監(jiān)管的缺失，暗箱交易時有發(fā)生。享受到政策優(yōu)惠的居民本就是少數(shù)，更多的還是經(jīng)濟(jì)較寬裕的人們，導(dǎo)致對經(jīng)適房和廉租房需求的缺口越來越大。

（二）小產(chǎn)權(quán)房熱的制度原因

1.小產(chǎn)權(quán)房游走于法律制度缺失的灰色地帶?！稇椃ā返诎藯l明文規(guī)定“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地，自留山”。且《憲法》第十條清楚寫著“農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定的由國家所有除外，歸集體所有”。翻閱《中華人民土地管理法》第四十三條規(guī)定，村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的不用報備土地主管部門。根據(jù)以上法律可以推論出在農(nóng)村集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行交易自建的房屋。2007年國家主管部門試圖加強(qiáng)小產(chǎn)權(quán)房的整治工作，可僅僅以通知或政策等方式禁止，并未出臺相關(guān)法律法規(guī)，加上整治工作的拖拉，給大眾造成雷聲大雨點小的錯覺。“法不責(zé)眾”在群眾思想中根深蒂固和國家對待該問題的曖昧態(tài)度共同造成了小產(chǎn)權(quán)房火熱的現(xiàn)狀。

2.土地制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。與西方國家不同，我國特色的二元結(jié)構(gòu)的土地制度是小產(chǎn)房持續(xù)升溫的根本原因。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八條可得知，我國土地所有權(quán)性質(zhì)分為國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)性質(zhì)?！段餀?quán)法》中規(guī)定不同主體的所有權(quán)是平等的，故可以推理得知集體土地所有權(quán)應(yīng)和國有土地所有權(quán)享有同等的法律地位。但在實踐中，《土地管理法》第六十三條卻規(guī)定農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，也就是說農(nóng)民集體建設(shè)用地是限制流通的。同樣是土地使用權(quán)，國有建設(shè)用地有一套完整的土地使用權(quán)的拍賣體系，實行市場定價。而農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系與價格體制遲遲未能建立起來，造成了如今同地不同價。民法規(guī)定所有權(quán)具有占有、使用、收益和處分的權(quán)能，是一種完全物權(quán)。可我國當(dāng)今卻對集體土地所有權(quán)的權(quán)能做了諸多限制，直接導(dǎo)致集體土地所有權(quán)財產(chǎn)權(quán)利遭到限制。另一方面現(xiàn)今的土地征收制度是不合理的，由于國家不允許集體建設(shè)用地自主流入一級土地市場，所以集體所有的土地只有經(jīng)過國家征收后方才可出讓給房地產(chǎn)商。而和當(dāng)?shù)卣鲎屚恋孬@得的巨額收入相比，被征收土地的農(nóng)民所獲得的征收補(bǔ)償是微不足道的。農(nóng)民名義上享有土地使用權(quán)，卻無法享受到土地升值所帶來的收益，這也是為什么會有那么多農(nóng)民或村集體“自立更生”的開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，試圖依靠這種鋌而走險的方式致富的深層次原因。

三、小產(chǎn)權(quán)房火熱利弊分析

小產(chǎn)權(quán)房熱所帶來的社會效應(yīng)是弊大于利的。表面上小產(chǎn)權(quán)房的火熱解決了城市中低收入群體的住房問題，實現(xiàn)了農(nóng)民增收，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，沖擊了房地產(chǎn)市場，間接地遏制了房價的飛速上揚，起到了平抑地價的作用。但若深入思考，小產(chǎn)權(quán)房的火熱現(xiàn)狀還是帶來了很多社會矛盾和問題。

（一）小產(chǎn)權(quán)房交易存在較大風(fēng)險

小產(chǎn)權(quán)房建造在集體建設(shè)用地之上，沒有繳納土地出讓金及相關(guān)稅費，也不在房產(chǎn)管理部門的監(jiān)管范圍之內(nèi)，故無法辦理權(quán)屬登記。小產(chǎn)權(quán)房交易之后，交易雙方之間不存在物權(quán)轉(zhuǎn)移，出賣人和買受人之間僅僅存在合同關(guān)系。但由于合同主體的不適格，該買賣合同不能成立，不受法律的保護(hù)。一旦發(fā)生由于房價及地價的上升導(dǎo)致出賣方反悔的情況，該種不穩(wěn)定的合同關(guān)系就為糾紛埋下了隱患。從以往判例來看，如若發(fā)生糾紛，法院通常認(rèn)定該合同無效，只保護(hù)合同中債權(quán)關(guān)系，要求出賣人歸還購房款，買受人歸還房屋。這無疑對買受人的利益是種極大的損害。同時由于并未進(jìn)行相關(guān)的權(quán)屬的登記，一旦買受人意外死亡，其近親屬無法依照法定程序繼承該房產(chǎn)。需要提醒大家的是，由于小產(chǎn)權(quán)房管理部門的缺位，房屋的質(zhì)量、售后沒有保障，質(zhì)量、售后問題及爛尾問題在小產(chǎn)權(quán)房上屢見不鮮。

（二）小產(chǎn)權(quán)房擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序、破壞城鄉(xiāng)土地規(guī)劃

小產(chǎn)權(quán)房的流入市場對房地產(chǎn)行業(yè)是個巨大的沖擊，不公平的競爭帶來的是合法開發(fā)商利益的損失，破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，不利于房地產(chǎn)行業(yè)的良性發(fā)展。而且由于小產(chǎn)權(quán)房成功的躲避了土地出讓金及相關(guān)稅費，直接造成了地方財政收入的損失。

當(dāng)今小產(chǎn)權(quán)房的分布與城鄉(xiāng)土地總體規(guī)劃是格格不入的，低房價帶來的是購房需求向城郊的遷移，城市內(nèi)房產(chǎn)需求降低，城市國有建設(shè)用地使用率下降。同時小產(chǎn)權(quán)房不僅占用了農(nóng)村建設(shè)用地，更有數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房建造在農(nóng)耕地之上。耕地不斷的被小產(chǎn)權(quán)房所蠶食，帶來的則是在不久的將來我國糧食需求的缺口會被無限的放大，必然威脅到國家的長治久安。

(三)農(nóng)民的權(quán)利實質(zhì)上遭到損害

從短期效益上看，小產(chǎn)權(quán)房的出售給農(nóng)民帶來了不菲的收入?？蓮拈L遠(yuǎn)來看，大量的小產(chǎn)權(quán)房建造在耕地之上，這無疑是切斷了農(nóng)民和土地之間的聯(lián)系。而我國是一個農(nóng)業(yè)大國，土地依然是廣大農(nóng)民收入的主要來源。和城市居民相比，農(nóng)民的知識水平不高，社會競爭力低，失去土地之后，大部分農(nóng)民成為了“城里沒工作，村里沒田種”的城市邊緣人。當(dāng)農(nóng)民沒有穩(wěn)定的收入來源時，當(dāng)初可觀的賣房款也漸漸的被坐吃山空。調(diào)查顯示，過半的農(nóng)民認(rèn)為賣房后的生活水平反而不如以前，大量的農(nóng)民在賣房后連最低生活標(biāo)準(zhǔn)都無法維系。

四、小產(chǎn)權(quán)房問題解決途徑探析

小產(chǎn)房所帶來的社會效果既然更多的是惡劣的社會影響，那么其治理就已迫在眉睫。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)乃是多方利益博弈的結(jié)果，其治理工作必然會涉及各個社會階層的利益。所以整治是勢在必行，但切忌激進(jìn)的方式，要在保持社會穩(wěn)定及法律權(quán)威的前提下，有條不紊的區(qū)別對待各類小產(chǎn)權(quán)房，加強(qiáng)制度建設(shè)，標(biāo)本兼治，力求有效的徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

（一）區(qū)別對待，保護(hù)中低收入群體的利益

近年來，小產(chǎn)權(quán)房如同雨后春筍在全國各地成片出現(xiàn)。數(shù)量的龐大及情況的復(fù)雜性無疑加大了整治的難度。一味的強(qiáng)行拆除既不符合當(dāng)前國情，也與人民群眾的利益相違背，有關(guān)部門必須具體問題具體分析，區(qū)別對待各類小產(chǎn)權(quán)房，做好摸底工作，妥善處理已有的小產(chǎn)權(quán)房，立即停止在建、在售的新房。對于建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，可以復(fù)墾的，要堅決予以拆除。不能復(fù)墾的由國家出資收回，可作為經(jīng)適房或廉租房使用。即最小化的減少買賣雙方的財產(chǎn)損失，又做到了物盡其用。對于建設(shè)在宅基地或集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的且質(zhì)量合格的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)根據(jù)實際情況，采取不同的整治措施。戶主確屬中低收入群體家庭困難的，可酌情采取補(bǔ)交適當(dāng)土地出讓金及相關(guān)稅費的形式，幫助戶主實現(xiàn)“小轉(zhuǎn)正”。若戶主家庭寬裕，購買小產(chǎn)權(quán)房是出于投資和休閑等目的時，該類合同行為要堅決判其無效。買受人歸還房屋，出賣人退還房款。歸還的房屋，原所屬農(nóng)民如若需要可保留自住，閑置的房屋可由國家購買收回作為保障性住房向市場供應(yīng)。

（二）改革城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)

要想從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，就必須改革我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元土地制度結(jié)構(gòu)，完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系。采取試點的方式定點定量的先允許部分集體建設(shè)用地流入一級土地市場，然后結(jié)合實際情況，逐步實現(xiàn)集體建設(shè)用地市場定價，使集體建設(shè)用地和城市的國有建設(shè)用地達(dá)到“同地，同權(quán)，同價”。只有將農(nóng)民納入到土地增值的利益分配機(jī)制中來才能從根本上解決問題。

（三）完善土地征收制度

國家限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并對土地一級市場進(jìn)行壟斷。地方政府“一征一收兩定價”，土地出讓和土地征收之間巨大收入差是慫恿農(nóng)民不惜鋌而走險建造小產(chǎn)權(quán)房的重要原因。大幅度提高征收農(nóng)地補(bǔ)償金，使農(nóng)民享受到土地增值帶來的收益是解決該問題的必要措施。

（四）改善當(dāng)前的住房保障體系

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，當(dāng)前我國正處于住房需求激增的重要時期。城市房價長期居高不下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了普通居民的購買能力。雖然購買小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)險極高，可對于那些中低收入家庭來說，這是解決他們住房需求最現(xiàn)實的方式。因此改善當(dāng)前的住房保障體系顯得極為迫切。首先，政府要加大保障性住房的供應(yīng)數(shù)量，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)，優(yōu)先解決困難居民的住房問題。其次，打破房地產(chǎn)市場的壟斷格局，鼓勵機(jī)關(guān)單位集資建房，或者個人之間集資建房，穩(wěn)步實現(xiàn)住房供應(yīng)渠道的多樣化。一旦房地產(chǎn)商的壟斷被打破，房價回落至一個理性的區(qū)間也就變成了可能。如果不同收入群體的住房需求都能滿足，那么還有誰會去購買沒有權(quán)屬證明的小產(chǎn)權(quán)房呢？

作為我國二元土地結(jié)構(gòu)下的特有產(chǎn)物，小產(chǎn)權(quán)房的治理并沒有有效的經(jīng)驗可以借鑒。加上其涉及的利益主體眾多，已逐漸成為不同社會階層矛盾的焦點，這注定了小產(chǎn)權(quán)房問題的解決任重而道遠(yuǎn)。在未來相當(dāng)長的一段時間里，小產(chǎn)權(quán)房問題依舊會是社會關(guān)注的焦點。

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（責(zé)任編輯 姜黎梅）