摘要：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，服務(wù)型政府的目標(biāo)及任務(wù)是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有效地提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施以及公平公開(kāi)的稅制服務(wù)、規(guī)制管理的制度框架，以強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。建設(shè)服務(wù)型政府是一個(gè)從理念變革到流程再造直至行為改造的全面、全過(guò)程、全員性的系統(tǒng)工程，因此是我國(guó)目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的一項(xiàng)重要而艱巨任務(wù)。本文從轉(zhuǎn)變職能、提高治理質(zhì)量等六個(gè)方面探析我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)解決的若干問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府治理質(zhì)量政府職能轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民意識(shí)的增強(qiáng)，公民對(duì)政府提供的服務(wù)有了更高層次的要求，公民不再僅僅滿足于政府管理好社會(huì)公共的一般事務(wù)，還要求政府提供更多、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以滿足日益進(jìn)步和覺(jué)醒的公民意識(shí)。為此，西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。旨在轉(zhuǎn)變政府的規(guī)制施政理念，從傳統(tǒng)的以行政管制為主的模式，逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的要義在于關(guān)注服務(wù)公民社會(huì)，以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)職能與政府職能的協(xié)調(diào)為目標(biāo)，以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)充性原則為指導(dǎo)，將政府職能定位在政策制定、秩序維護(hù)、體制創(chuàng)新、社會(huì)整合等方面，來(lái)設(shè)計(jì)政府公共管理及公共服務(wù)的職能及其程序。因此，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)該解決好以下問(wèn)題：

1 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，為服務(wù)型政府建設(shè)奠定基礎(chǔ)

服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的首要任務(wù)，也是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的前提。服務(wù)型政府不排斥規(guī)制，只是將“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄Ｕ嬖诘哪康氖菫楣裆鐣?huì)進(jìn)行成本和利益的競(jìng)爭(zhēng)制定規(guī)則①；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有效地提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施以及公平公開(kāi)的稅制服務(wù)、規(guī)制管理的制度框架，以強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府之間的關(guān)系是密切相關(guān)的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般周期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性越高對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展越有利。只有充分開(kāi)放和充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，才能達(dá)到最優(yōu)的資源配置。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時(shí)期，比如遇有重大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)或國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)期間，需要政府加大對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的局限在于其過(guò)于自由、放任。在市場(chǎng)行為和政府權(quán)力的邊界方面，需要有基本的法律制度框架進(jìn)行規(guī)范和約束?！缎姓S可法》是我國(guó)深入進(jìn)行行政審批制度改革的重要法律依據(jù)。根據(jù)法治的基本思想，對(duì)公民而言，法無(wú)禁止即可為；對(duì)政府而言，法有禁止則不可為。只有秉承法治的思想意識(shí)，以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)充性原則為指導(dǎo)，將政府職能定位在政策制定、秩序維護(hù)、體制創(chuàng)新、社會(huì)整合等方面，來(lái)設(shè)計(jì)政府公共管理的職能及其程序，才能提高政府治理的質(zhì)量，推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

2 提高政府治理質(zhì)量是服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一個(gè)核心內(nèi)容是提供規(guī)制管理的規(guī)則、制度性基礎(chǔ)設(shè)施以及規(guī)制管理的制度框架。服務(wù)型政府追求的應(yīng)該是政府治理質(zhì)量，而不是簡(jiǎn)單的行政效率。測(cè)度政府治理質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，就是從企業(yè)和社會(huì)公民的角度判斷政府能否和是否高效提供了上述的治理服務(wù)。因此，政府在公共管理決策及資源配置上應(yīng)該以滿足民之所需、民之所愿為目標(biāo)。

就我國(guó)政府而言，提高政府治理質(zhì)量，最有效的措施在于對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行合理的解構(gòu)，從源頭進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督。任何不受約束的權(quán)力運(yùn)行，必然導(dǎo)致行政效率的低下和政府行政效果的打折。從西方社會(huì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府的一部分權(quán)力是可以交付給社會(huì)組織的，通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的合理解構(gòu)，不僅可以精簡(jiǎn)政府人員，節(jié)約財(cái)政資金，還可以壯大社會(huì)公民組織，培育公民的社會(huì)自覺(jué)意識(shí)。一些專業(yè)領(lǐng)域的責(zé)任也可以由社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)，政府出資購(gòu)買第三方社會(huì)團(tuán)體的服務(wù)。比如在社會(huì)工作這個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，政府完全可以放開(kāi)限制，把城市社區(qū)服務(wù)交給專業(yè)社區(qū)工作機(jī)構(gòu)，這樣政府的職能就實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，制定權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，對(duì)第三方的權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督。培育強(qiáng)大社會(huì)組織既是發(fā)揮公民社會(huì)公民治理之積極作用的要求，也是降低我國(guó)長(zhǎng)期居高不下之行政成本的要求。

3 從執(zhí)政為民出發(fā)，把服務(wù)作為構(gòu)建服務(wù)型政府的使命

人們聯(lián)合成為國(guó)家并受制于政府的一個(gè)重大目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)，以及他們的自然權(quán)利②。這是執(zhí)政為民的基本法理來(lái)源。因此，執(zhí)政為民的根本體現(xiàn)就是維護(hù)公共利益。這是服務(wù)型政府的根本標(biāo)志，也是服務(wù)型政府的使命。這也是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨立國(guó)之根本宗旨。從公共利益出發(fā)要求切實(shí)解決當(dāng)前的一個(gè)突出問(wèn)題，就是政府部門(mén)中存在的程度不同的公共利益部門(mén)化的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴(yán)重背離了服務(wù)型政府的宗旨和使命，起到了損害民眾利益、敗壞社會(huì)風(fēng)氣、積聚民怨的不良作用。政府既是對(duì)人類精神作用的巨大力量，又是為了公共事務(wù)的一套有組織的制度安排③。政府在公民社會(huì)具有示范作用和導(dǎo)向作用。歷史上不少大家對(duì)政府和人民之間的關(guān)系做了深入的研究。比如老子在《道德經(jīng)》里指出：“我無(wú)欲，而民自樸。”這句話中的“我”，是比做執(zhí)政者——政府及其公務(wù)人員隊(duì)伍。現(xiàn)代的意思就是，執(zhí)政者如果沒(méi)有過(guò)多過(guò)高的私欲，老百姓的民風(fēng)就會(huì)純樸自然，社會(huì)風(fēng)氣良好。如果不是，則社會(huì)風(fēng)氣就會(huì)敗壞。在我國(guó)社會(huì)利益日益分化和整合的今天，各個(gè)階層、利益團(tuán)體、社會(huì)普通群眾之間在博弈的同時(shí)也在尋找著最大的利益交集。我國(guó)的政府從其性質(zhì)上來(lái)講，代表著最廣泛普通群眾的利益，因此，要以最廣大普通群眾的利益訴求為根本出發(fā)點(diǎn)，積極協(xié)調(diào)各個(gè)利益群體之間的關(guān)系，加快社會(huì)分散團(tuán)體的利益整合，在博弈和平衡之間尋找共識(shí)，維系整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)良性運(yùn)行。

4 尊重和保護(hù)公民知情權(quán)、參與權(quán)是服務(wù)型政府建設(shè)的重要條件

公民參與過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是善治的過(guò)程和體現(xiàn)。善治的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸；善治的過(guò)程就是還政于民；善治的實(shí)現(xiàn)有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同④。因此，公民參與是善治的重要保障，是服務(wù)型政府建設(shè)的重要條件。廣泛的公民參與既能為政府科學(xué)決策提供全方位的信息，尤其是專業(yè)化團(tuán)體的專業(yè)意見(jiàn)，能夠減少政府決策的失誤，避免政府官員短視行為帶來(lái)的危害，也是實(shí)行政府治理社會(huì)監(jiān)督的客觀要求。每一個(gè)公民都享有獲得與自己利益相關(guān)的信息的權(quán)利。這就要求政府信息公開(kāi)，治理程序透明，并將政務(wù)公開(kāi)制度化。置于公眾監(jiān)督下的公權(quán)力不易產(chǎn)生腐敗。這也是執(zhí)政為民的根本要求。服務(wù)型政府不僅是一個(gè)透明的政府，也是一個(gè)問(wèn)責(zé)的政府。

5 在法律的框架下運(yùn)行權(quán)力是服務(wù)型政府建設(shè)的保障

黨的第十八次代表大會(huì)報(bào)告中明確指出：以制度管權(quán)力。其實(shí)質(zhì)就是要在法律的框架下運(yùn)行權(quán)力。新一屆高層領(lǐng)導(dǎo)從制度層面對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行約束，是為法治社會(huì)的構(gòu)建做出的重大決策。政府權(quán)力來(lái)源于人民，其權(quán)力的使用也必須受到人民的監(jiān)督，在監(jiān)督政府權(quán)力方面，法律制度是最為有效的。服務(wù)型政府的一切權(quán)力的行駛，都要在法律的制度框架內(nèi)進(jìn)行。尊重法律、敬畏法律是服務(wù)型政府制定決策、執(zhí)行決策的重要基石。韓非子說(shuō)過(guò)：“國(guó)無(wú)長(zhǎng)強(qiáng)，無(wú)長(zhǎng)弱。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱”⑤。服務(wù)型政府必以法治為理念，以完善的法律條文細(xì)則與規(guī)范自由裁量權(quán)的應(yīng)用為體現(xiàn)。在服務(wù)型政府的法治理念中，法律具有至高無(wú)上的地位，法有禁止則不為。這也是法治社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的整體系統(tǒng)，包含法治社會(huì)、公民社會(huì)的維度。而基于法律的約束框架，任何人在法律面前一律平等，政府的權(quán)力運(yùn)行，需要法律加以約束和規(guī)范。

6 提高政府公務(wù)人員整體素質(zhì)是服務(wù)型政府建設(shè)不可或缺的重要條件

服務(wù)型政府的建設(shè)和運(yùn)行離不開(kāi)一支具有較高服務(wù)意識(shí)、較高職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)能力的公務(wù)人員隊(duì)伍。他們肩負(fù)著公共政策的制定、公共管理規(guī)制的制定、規(guī)制管理的制度框架的制定、市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序的維護(hù)、制度性基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)及其建設(shè)監(jiān)管等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供重任。他們是公權(quán)力的具體行使者，是服務(wù)型政府的具體踐行者。他們的行為直接關(guān)系到服務(wù)型政府宗旨的實(shí)現(xiàn)。因此，為建設(shè)服務(wù)型政府，我們應(yīng)該著力加強(qiáng)公務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)：

6.1 加強(qiáng)宣傳教育并使之持之以恒，從整體上樹(shù)立“權(quán)為民所賦”、“權(quán)為民所用”、“權(quán)為民所想”的執(zhí)政為民意識(shí)，并將這種意識(shí)貫穿到執(zhí)政的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)和各項(xiàng)活動(dòng)中去。如時(shí)下中央在全黨開(kāi)展的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。要將這項(xiàng)活動(dòng)納入制度框架里，而不是把它當(dāng)做運(yùn)動(dòng)過(guò)過(guò)場(chǎng)。通過(guò)持之以恒的宣傳教育，使公共管理真正成為一種職業(yè)，一種為公民社會(huì)服務(wù)的職業(yè)，而不是一場(chǎng)權(quán)力的追逐。這才是服務(wù)型政府的彰顯。

6.2 重新認(rèn)識(shí)和定位公務(wù)員隊(duì)伍的人力資本投資，從整體上提高公務(wù)員隊(duì)伍執(zhí)政為民的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力。提高政府治理能力靠的是一支深諳公共管理事務(wù)以及公共服務(wù)程序、具有較高社會(huì)管理水平的公務(wù)員隊(duì)伍。他們受過(guò)良好的職業(yè)訓(xùn)練，具有較強(qiáng)的職業(yè)化意識(shí)和職業(yè)能力，能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)以及多變的社會(huì)現(xiàn)象，有較高的執(zhí)行力和一定的創(chuàng)造力（主要指公共服務(wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域）。但是，與此同時(shí)我們要從人員招聘、人員培訓(xùn)、人員使用等環(huán)節(jié)，切實(shí)警惕并消除公務(wù)員隊(duì)伍中存在的人力資本嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不僅不利于服務(wù)型政府的建設(shè)，而且還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值觀念的異化，最終背離執(zhí)政為民的宗旨。

6.3 加快并加強(qiáng)政府績(jī)效考核制度變革，以績(jī)效考核導(dǎo)向提升公務(wù)員隊(duì)伍的執(zhí)政質(zhì)量，從而促進(jìn)服務(wù)型政府的實(shí)現(xiàn)?？?jī)效考核制度是政府及其公務(wù)員執(zhí)政行為的導(dǎo)航儀、指揮棒?？?jī)效考核的一系列指標(biāo)體系代表著各級(jí)政府給公務(wù)員下達(dá)的公共事務(wù)目標(biāo)以及公務(wù)員執(zhí)政的基本要求與標(biāo)準(zhǔn)。因此，有什么樣的績(jī)效考核制度必有什么樣的公務(wù)員執(zhí)政過(guò)程及其結(jié)果，也就有什么樣的政府治理質(zhì)量。政府績(jī)效考核制度變革直接關(guān)系到是否能建設(shè)一個(gè)服務(wù)型的政府。

7 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)從理念變革到流程再造直至行為改造的全面、全過(guò)程、全員性的系統(tǒng)工程。不僅需要政府及其公務(wù)員隊(duì)伍達(dá)成共識(shí)，也需要社會(huì)公民的積極響應(yīng)和參與。

注釋：

①[美]喬治·費(fèi)雷德里克森：《公共行政的精神》（張成福等譯），中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版，第25頁(yè)。

②[美]約翰·洛克：《政府論》（葉啟芳等譯），商務(wù)印書(shū)館，1964年版，第59頁(yè)。

③[英]J·S·密爾：《代議制政府》（汪暄譯），商務(wù)印書(shū)館，1982年版，第29頁(yè)。

④參見(jiàn)俞可平：《民主與陀螺》，北京大學(xué)出版社，2006年版，第86頁(yè)。

⑤《韓非子》，山西古籍出版社，2003第一版，第20頁(yè)。

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