鄧琳

摘 要：近些年，公共部門信息的公開與再利用的趨勢(shì)越發(fā)明顯，有關(guān)公共部門信息的收費(fèi)問題引發(fā)了廣泛的討論。本文主要圍繞下面的爭(zhēng)論進(jìn)行闡述：是否向納稅人收取獲得公共信息的費(fèi)用，前提是信息的收集費(fèi)用已經(jīng)由納稅人支付。本文通過分析美國和歐盟有關(guān)公共部門信息再利用的收費(fèi)政策和實(shí)踐，結(jié)合我國的具體實(shí)際，對(duì)信息收費(fèi)問題闡釋了自己的主張。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)；公共部門信息；美國

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2014）08-0080-02

上世紀(jì)90年代末，歐洲委員會(huì)委托PIRA（美國印刷業(yè)研究協(xié)會(huì)）研究歐洲的信息行業(yè)，以便推廣某些倡議的理念，這其中包括如何實(shí)現(xiàn)公共部門信息再利用的指令[1]。圍繞著這一背景，美國氣象局的Peter Weiss發(fā)表了名為Borders in Cyberspace的文章，和PIRA報(bào)告一樣，它們幾乎已經(jīng)成為過去10年每次討論公共部門信息的可用性及成本的參考標(biāo)準(zhǔn)。免費(fèi)提供政府?dāng)?shù)據(jù)是這一理論體系研究的核心內(nèi)容。相比公共數(shù)據(jù)的使用和再利用收費(fèi)這一體制，免費(fèi)提供具有更為有利的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但是針對(duì)公共部門信息免費(fèi)所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)效益這一構(gòu)想并未真正實(shí)現(xiàn)過。歐洲公共部門信息資源測(cè)量委員會(huì)在經(jīng)過近18個(gè)月的調(diào)研后，向歐洲委員會(huì)遞交了報(bào)告，并得出如下結(jié)論[2]：平等且公平地獲取信息最終會(huì)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，更大的再利用量和間接的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，更多基于公共部門信息的商業(yè)活動(dòng)。雖然研究報(bào)告已經(jīng)廣泛證實(shí)了Weiss， PIRA的觀點(diǎn)，但仍不乏有質(zhì)疑的聲音：無論你以哪種方式削減開支，因?yàn)樯婕俺杀荆罱K還是會(huì)討論到由誰來支付這個(gè)不可避免的問題。

一、美國的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

在美國，政府信息公開政策主要基于一下四部法律：

第一，《美國憲法第一修正案》。該案雖然看上去沒有多少涉及信息傳播的相關(guān)內(nèi)容，但是對(duì)于確保言論自由和出版自由仍具有重要的意義。

第二，《信息自由法》。該法頒布于1966年，規(guī)定任何人通過請(qǐng)求都可以獲取聯(lián)邦政機(jī)構(gòu)所掌握的任何檔案或數(shù)據(jù)。當(dāng)然，并不是所有檔案或數(shù)據(jù)都必須接受請(qǐng)求而被公開，例如國家安全信息、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人資料等都有豁免權(quán)，可以拒絕公開。該法案幾經(jīng)修訂，直到1996年，才承認(rèn)電子訪問的重要性。

第三，《版權(quán)法》。它明確規(guī)定美國政府的任何工作都不受版權(quán)保護(hù)。這一規(guī)定使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的信息成為一種公共資源。

第四，1995年的《文書削減法》修正案。該法案直接涉及到聯(lián)邦管理與預(yù)算局的相關(guān)工作。它規(guī)定聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)向用戶收取的政府信息費(fèi)用不得超過其傳播成本的費(fèi)用。傳播成本不包括最初收集和處理的費(fèi)用。

在2004年的關(guān)于系統(tǒng)科學(xué)的夏威夷國際會(huì)議上，布魯塞爾自由大學(xué)的Pas and De Vuyst 提交的一份報(bào)告顯示，歐盟的公共部門信息的總價(jià)值粗略估計(jì)大約有6800萬歐元。PIRA預(yù)估美國公共部門信息的市場(chǎng)價(jià)值超過歐洲10倍，即75000萬歐元[3]。但是Weiss在描述美國的實(shí)踐和政策時(shí)，盡量避免或掩蓋了聯(lián)邦政府和州政府關(guān)于信息條款間的差異性。

二、歐盟的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前歐洲已結(jié)成多個(gè)類似歐盟的合作組織。盡管如此，合作從來就不是件容易的事，尤其是要跨越如此廣泛的語言和傳統(tǒng)習(xí)俗。更多的實(shí)例證明合作必須要借助經(jīng)濟(jì)力量、法律力量甚至是軍事力量。為了與美國聯(lián)邦一級(jí)的公共部門數(shù)據(jù)的易操作性和低成本相抗衡，歐盟在2003年通過了《公共部門信息再利用指令》。該指令為各成員國在公共部門信息再利用的政策與實(shí)踐方面提供了基本的指導(dǎo)框架，規(guī)定了收費(fèi)上限，并鼓勵(lì)成員國免費(fèi)提供或采用邊際成本收費(fèi)。

在歐洲，英國一直是公共部門信息再利用的領(lǐng)軍人物。英國于2005年通過了《公共部門信息再利用規(guī)則》，規(guī)定政府信息的再利用可以在成本之外再收取“合理的投資回報(bào)”，但是要受到政府價(jià)格管制政策“收費(fèi)上限”規(guī)定的約束。英國把氣象局、測(cè)繪局等諸多的政府部門納入“政府貿(mào)易基金部門”范疇，通過信息消費(fèi)收入彌補(bǔ)運(yùn)營成本，形成自負(fù)盈虧的模式[4]。自20世紀(jì)70年代起，英國就已建立了20個(gè)貿(mào)易基金組織，這些組織的運(yùn)作是在半商業(yè)的基礎(chǔ)上的，根據(jù)資本收益率，由財(cái)政部設(shè)定財(cái)務(wù)目標(biāo)。這些貿(mào)易基金的年度財(cái)務(wù)報(bào)告顯示，2004 -2005年度，所有20個(gè)組織的總收入為26.02億英鎊，而營業(yè)利潤總額為1.04億英鎊。根據(jù)為他們?cè)O(shè)定的目標(biāo)，預(yù)計(jì)支付給財(cái)政部的股息，2004-2005年度共計(jì)5500萬英鎊。與政府稅收收入總額相比，雖然貿(mào)易基金組織支付給財(cái)政部的股息5500萬英鎊顯得微不足道，但重要的是，財(cái)政部通過貿(mào)易基金組織凈流入了資金，而不是走上補(bǔ)貼這條道路。

三、歐美信息收費(fèi)利弊的爭(zhēng)論

上述數(shù)據(jù)說明，英國公共機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧的模式是值得借鑒的。如氣象局和地形測(cè)量所這些組織生產(chǎn)的信息被普遍認(rèn)為是高品質(zhì)的，而且他們沒有給國家財(cái)政造成負(fù)擔(dān)。相反，它們有助于減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使節(jié)省下來資金用于其他重要的服務(wù)，比如醫(yī)療和教育。然而，批評(píng)者認(rèn)為，英國貿(mào)易基金追求短期財(cái)務(wù)收益會(huì)損害該領(lǐng)域內(nèi)的更廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。根據(jù)PIRA的調(diào)查，美國和作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)整體的歐洲從這些信息中獲得的凈收益分別為7500億歐元和680億歐元，這說明了政府更加自由和開放的態(tài)度是有益的。

雖然PIRA的研究報(bào)告以令人信服的證據(jù)來支持美國模式，但是帕斯合德公司（2004年）指出，這有可能是一個(gè)缺點(diǎn)，會(huì)阻礙公共機(jī)構(gòu)出售他們信息。如果沒有存在于整個(gè)泛歐層面的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，他們認(rèn)為，一些公共部門和組織可能不會(huì)繼續(xù)生產(chǎn)一些數(shù)據(jù)，因?yàn)檫@并不總是國家授權(quán)的其核心活動(dòng)的一部分，這可能會(huì)導(dǎo)致整體上產(chǎn)生的信息質(zhì)量的降低和信息廣度的縮減。

擁有較高權(quán)威的英國經(jīng)濟(jì)咨詢公司OXERA盡管基本贊同PIRA-Weiss假設(shè)，但是認(rèn)為免費(fèi)公開數(shù)據(jù)或僅僅收取原始數(shù)據(jù)傳播的邊際成本存在一些問題。最明顯的是公共機(jī)構(gòu)由于失去了商業(yè)收入，即銷售數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)增值利用的收入而導(dǎo)致收入降低，這給公共造成了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另外，如果大量數(shù)據(jù)是免費(fèi)的，公共部門將沒有額外的費(fèi)用來擴(kuò)大數(shù)據(jù)的供應(yīng)范圍[5]。endprint

四、對(duì)我國信息再利用的啟示

1.政府在履行職責(zé)的過程中，所收集到的任何數(shù)據(jù)，其市場(chǎng)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其最初價(jià)值。在一般情況下，政府不應(yīng)該禁止訪問，除非是一些涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私等信息。為了滿足用戶的需求，方便用戶快速找到他們所需的數(shù)據(jù)，政府應(yīng)該打開方便之門。我國可以借鑒歐美的經(jīng)驗(yàn)，建立自己的門戶網(wǎng)站，提供具有革新意義的信息產(chǎn)品和服務(wù)，使網(wǎng)站成為獲取不同的公共機(jī)構(gòu)所持有的大量數(shù)據(jù)集的主要渠道，方便用戶使用公共信息。

2.關(guān)于公共部門信息的收費(fèi)問題，不難發(fā)現(xiàn)，美國的地方政府和歐盟成員國對(duì)能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的公共部門信息基本在成本以外收取一定的費(fèi)用，并逐步向邊際成本方向靠攏。我國的公共部門信息再利用還處于起步階段，大部分信息并未得到有效的利用，在收費(fèi)方面也還沒有建立完善制度。應(yīng)針對(duì)信息的稀缺程度、實(shí)用程度以及用戶的使用價(jià)值來制定合理的收費(fèi)準(zhǔn)則。鼓勵(lì)一般公共部門免費(fèi)提供信息，個(gè)別部門可在半商業(yè)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行運(yùn)營。這樣既可以使公眾獲得有效信息，形成經(jīng)濟(jì)效益，也能夠讓政府緩解財(cái)政壓力，把相關(guān)收入投入到其他需要發(fā)展的領(lǐng)域。

3.政府由于自身具備收集、生產(chǎn)信息的能力，所以具有一定的壟斷性。為了確保收費(fèi)的公平性，避免因領(lǐng)域不同產(chǎn)生的不公，應(yīng)由專門的機(jī)構(gòu)，制定公平的交易規(guī)則，監(jiān)督公共部門信息公開的透明度。此外，應(yīng)建立相關(guān)的審核機(jī)制，定期進(jìn)行審核，以確保信息公使的公平，防止不必要的政策沖突。

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參考文獻(xiàn)：

〔1〕PIRA International Ltd， University of East Anglia and Knowledge View Ltd （September 2000） Commercial Exploitation of Europes Public Sector Information.Brussels：European Commission.

〔2〕Helm Group & Zenca for the European Commission Directorate General Information Society. Measuring European Public Sector Information Resources： Final Report of Study on Exploitation of Public Sector Information.

〔3〕Johan Pas （Institute for European Studies， Vrije Universiteit Brussel） & Bruno De Vuyst （Vesalius College，Vrije Universiteit Brussel） 2004 The Use and Re-use of Government Information from an EU Perspective.

〔4〕李汝峰.英國政府信息資源管理改革及其啟示[J].蘭臺(tái)世界，2011，（27）：14-15.

〔5〕Public Information， Private Profit： How Should Government Agencies Compete？ OXERA Agenda October， 2005.

（責(zé)任編輯 徐陽）endprint