韓麗芳

摘 要：李克強(qiáng)總理在政府報告中提出："推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，改革信訪工作制度，及時就近化解社會矛盾。"這對當(dāng)下我國現(xiàn)有信訪制度提出了新要求并指明改革的方向。本文從我國信訪制度發(fā)展歷史角度分析信訪制度發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題以及新時期背景下的改革措施。

關(guān)鍵詞：信訪制度；群訪；改革

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）08-0086-02

經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，我國已進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期。傳統(tǒng)的價值觀念不斷受到?jīng)_擊，利益主體日趨多元化，政治開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化繁榮同步推進(jìn)。社會活動的參與主體、所倡導(dǎo)的價值觀念以及相關(guān)利益主體的多元化直接考驗(yàn)政府執(zhí)政能力，滿足人民群眾日益豐富的多元化的要求是政府及執(zhí)政黨必須面對的問題。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2013年公布的我國過去十年的基尼系數(shù)，2012年為0.474，處在收入差距過大階段。逐漸拉大的收入差距引發(fā)了中下層民眾對社會的不滿情緒，加之領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍中出現(xiàn)的個別權(quán)力腐敗，將個人利益凌駕于廣大人民群眾的利益之上等問題，更加激發(fā)了民眾仇富仇官情緒。面對這種情況，需要政府部門為廣大人民群眾提供訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障的暢通渠道。而信訪作為社會管理的重要組成部分，就成為人民群眾與政府部門進(jìn)行溝通的橋梁，對于協(xié)調(diào)利益沖突、平息社會矛盾發(fā)揮著穩(wěn)定器的作用，這對維護(hù)社會的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定以及構(gòu)建中國特色社會主義和諧社會意義重大。

一、我國信訪制度的建設(shè)

1951年，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志了我國信訪制度的建立。《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》規(guī)定，縣（市）以上的各級人民政府，“責(zé)成一定部門在原編制內(nèi)指定專人，負(fù)責(zé)處理人民群眾來信，并設(shè)立問事處或接待室，接見人民群眾；領(lǐng)導(dǎo)人要經(jīng)常進(jìn)行檢查和指導(dǎo)”。這項(xiàng)決定雖然內(nèi)容簡略，但這是第一次將信訪制度提上國家政權(quán)建設(shè)的層面。1957年5月，中共中央、國務(wù)院召開第一次全國信訪工作會議，會議對1951年發(fā)布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》在政治制度、組織制度和業(yè)務(wù)流程等多個方面進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，首次規(guī)定各級國家機(jī)關(guān)“必須有一個領(lǐng)導(dǎo)人親自掌握機(jī)關(guān)的處理人民來信和接待人民來訪工作”，同時要求“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)信訪工作，這使得信訪工作的體制化程度得到很大提高，也確立了信訪制度在我國的政治地位。隨后到來的文化大革命，使信訪工作淪為“左傾”與“右傾”路線的工具，脫離群眾實(shí)際，粗暴對待群眾的訴求，最終遭到人民群眾的抵制。1963年，國務(wù)院頒布試行《國家機(jī)關(guān)處理人民來信和人民來訪工作條例（草稿）》，其中包含允許設(shè)立帶有明確行政級別的的信訪專職機(jī)構(gòu)，但這些舉措都因“文革”的爆發(fā)而被擱置一旁。

1978年底，全國信訪工作第二次會議于京召開。第二年10月，《人民日報》上刊登一篇社論《正確對待上訪問題》，表明我國的信訪觀念發(fā)生變化，強(qiáng)調(diào)沖突的化解。信訪觀念的改變直接引發(fā)了信訪制度的變革。國務(wù)院于1980年頒布了《關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項(xiàng)規(guī)定》，并要求各級政府和干部善于借助信訪“去聽群眾的呼聲，了解群眾的疾苦，……團(tuán)結(jié)廣大群眾，改進(jìn)我們的工作”。1982年國家發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，明確了各級信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置。對比“文革”之前，該條例對信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立提出更加明確的要求，使得信訪機(jī)構(gòu)的分布更為普遍，也提升至更高的行政級別，也由此奠定了縣級以下黨政機(jī)關(guān)至少應(yīng)配備信訪專職人員、縣級及以上黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位設(shè)立專門信訪機(jī)構(gòu)、配備信訪專職人員的信訪體制基本格局。

1995年10月，國務(wù)院頒布實(shí)施《信訪條例》，時隔10年的2005年5月1日，國務(wù)院頒布新修訂《信訪條例》。這兩大階段性舉措，標(biāo)志著我國的信訪工作走向法制化、規(guī)范化軌道，體現(xiàn)了加強(qiáng)民主法制建設(shè)以及堅(jiān)持以人為本、構(gòu)建和諧社會的時代要求。新修訂的《信訪條例》充分體現(xiàn)了黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系，人民群眾的合法權(quán)益得到充分保護(hù)，使得行政機(jī)關(guān)依法行政有理可依，從而推進(jìn)了信訪工作的制度化、程序化和規(guī)范化，開啟了信訪工作的新篇章。

2013年11月召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出要創(chuàng)新社會治理體制：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序?！倍鴮ζ饦蛄鹤饔玫男旁L工作，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別強(qiáng)調(diào)：“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。”在不久前結(jié)束的十二屆全國人大二次會議上，李克強(qiáng)總理在政府報告中也指出：“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，改革信訪工作制度，及時就近化解社會矛盾?！?/p>

二、我國信訪制度面臨的困境

信訪制度是具有中國特色的時代產(chǎn)物，是一種具有中國特色的解決社會矛盾與糾紛的機(jī)制，也是權(quán)力行使及相互監(jiān)督的一種特殊機(jī)制。信訪制度在我國社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但隨著時代的發(fā)展，信訪工作也面臨著困境。

1.信訪機(jī)制的缺陷。自信訪制度建立以來，上至中央下至地方，各個部門、機(jī)構(gòu)都有信訪辦事處等處理信訪問題的機(jī)構(gòu)，一些地方街道辦事處也有類似信訪機(jī)構(gòu)的信訪接待室。這些眾多基層信訪機(jī)構(gòu)雖然在體察社會最真實(shí)的民情方面具有全方位的、多視角的功能，但這些信訪機(jī)構(gòu)互不隸屬，也缺少合作，這必然會造成信訪資源的的浪費(fèi)，也會降低信訪工作的成效。

2.信訪量大，上訪主體多元化。近年來隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會逐步轉(zhuǎn)型，我國社會矛盾激增，信訪案件總量屢創(chuàng)新高。社會矛盾逐漸增多使得人民群眾不相信地方政府有能力解決問題，而寧愿長途跋涉進(jìn)京上訪，這是政府公信力的下降的體現(xiàn)。而且上訪人員也越來越不限于農(nóng)村或者城市的某一類人群，涉訪問題包括農(nóng)村土地征收、城市拆遷與拆遷安置、國有企業(yè)破產(chǎn)與勞保問題、特權(quán)階層腐敗問題、環(huán)境污染等方方面面，而和這些問題相關(guān)的信訪人，幾乎涉及社會的各個階層。endprint

3.群訪、激訪、越級上訪的現(xiàn)象增多。隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，涉及群眾集體利益的社會問題逐漸增多，再加上群眾認(rèn)為人多會給政府施加更大的壓力，在信訪過程中群訪數(shù)量激增，采取過激行為來表達(dá)信訪訴求的也呈上升趨勢。當(dāng)信訪要求得不到滿足或信訪權(quán)利受到侵犯時，不是尋求正規(guī)的法律援助而采取自殺、自殘等過激舉動，以引起大眾甚至整個社會的關(guān)注。

三、我國信訪制度的改革路徑探析

1.加快改革步伐，提高信訪效率。（1）信訪機(jī)構(gòu)林立，各信訪機(jī)構(gòu)互不隸屬切甚少交流，這必然導(dǎo)政令執(zhí)行不一，各部門相互推諉踢皮球等問題，降低了信訪效率，增加了信訪成本。因此，必須捋順信訪機(jī)構(gòu)的關(guān)系，明確各自的職責(zé)。（2）建立上下通暢的信訪渠道。信訪制度設(shè)立之初就是為了體察民情，將人民群眾的實(shí)際訴求傳達(dá)到政府的耳朵里，使政府能夠體察下情。因此要完善村、鎮(zhèn)、縣三級信訪網(wǎng)絡(luò)，建立相關(guān)信訪干部定期接待上訪群眾的機(jī)制，拓寬信訪渠道，并充分發(fā)揮新時期多媒體網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢。

2.加快信訪立法。要實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化，就必須加快信訪方面的立法?，F(xiàn)階段，我國的《信訪條例》法律位階有待提升，且《信訪條例》的各項(xiàng)規(guī)定操作性不強(qiáng)。面對與日俱增的信訪案件，以及信訪工作中的種種問題，加快信訪立法已是當(dāng)務(wù)之急。

3.完善責(zé)任制定，規(guī)范工作人員行為。我國《信訪條例》中有明確規(guī)定，對于信訪工作人員在工作中有失職、瀆職行為的應(yīng)予以處罰，但沒有確規(guī)定具體的處罰措施，這顯然與法治社會的要求是不相適應(yīng)的，完善信訪工作人員的責(zé)任追究制度已勢在必行。在要求上訪人遵守法律的同時，信訪機(jī)構(gòu)工作人員也必須遵守法律，保證信訪權(quán)利人的權(quán)利。對于肆意侵害權(quán)利人權(quán)利的行為，必須依照相應(yīng)的追究機(jī)制予以處罰，使信訪工作真正發(fā)揮化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。

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（責(zé)任編輯 徐陽）endprint