康楓翔

摘 要：行政調(diào)解作為我國目前力推的“大調(diào)解”的環(huán)節(jié)之一，在解決糾紛時受到了行政機關的青睞。然而，盲目的推廣可能導致對法治價值的損害，因此，行政調(diào)解的進行需要以尊重法治為前提，行政機關在調(diào)解的過程中，必當認識到行政調(diào)解的能力范圍，警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟途徑等認識上的誤區(qū)，從而防范其對法治價值可能帶來的損害。

關鍵詞：行政調(diào)解；范圍；程序；效力；救濟途徑

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0076-02

在國內(nèi)構建“大調(diào)解”制度的呼聲下，行政調(diào)解作為解決糾紛的重要組成部分，受到了行政機關的青睞。近年來，全國各級行政機關也在積極探索行政調(diào)解的實踐經(jīng)驗，北京市于2011年6月發(fā)布了《加強行政調(diào)解工作的意見》，對行政調(diào)解的意義、原則、對象范圍、工作機制、工作體制以及社會參與機制予以明確。在社會矛盾凸顯的社會轉(zhuǎn)型期，行政調(diào)解以其專業(yè)性和靈活性、快捷性的優(yōu)勢，其在糾紛解決方面的重要作用不容輕視?！霸诂F(xiàn)實中沒有通過訴訟得到解決的糾紛不計其數(shù)，即通過當事者之間的交涉、第三者的斡旋及調(diào)解、仲裁等達到解決的，甚至通過訴訟外的方式解決的糾紛，相比于通過審判解決的占壓倒的多數(shù)。”[1]然而，需要注意的是，行政調(diào)解的進行需以尊重法治為前提，行政調(diào)解并非萬能，行政機關在調(diào)解的過程中，必當警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟途徑等認識上的誤區(qū)，從而防范其對法治價值可能帶來的損害。

一、行政調(diào)解范圍的能與不能

哪些糾紛可以由行政機關進行調(diào)解？對該問題的判斷應當考慮兩個層次。

一是以法律規(guī)范的規(guī)定為限。只能法律規(guī)范授予行政機關調(diào)解職能的，行政機關才能進行調(diào)解。對于法律規(guī)范確定應當予以行政處罰、行政強制的案件，不應當有損其剛性規(guī)定，否則即使達到了息事寧人、維護穩(wěn)定的目的，也是以損害法治秩序和權威為代價。

二是法律規(guī)范未規(guī)定的，應當限于“與行政職責相關的民事糾紛”。行政機關在履行職責的過程中，必然涉及對相關民事糾紛的處理，如果法律規(guī)范對此沒有規(guī)定的，行政機關可以靈活采用調(diào)解方式進行調(diào)處，既可以為相關爭議提供專業(yè)性知識的支撐，又可以滿足行政管理的需求，符合行政領域的效率原則。

對于與行政職能、職責無關的純民事糾紛應當排除在行政調(diào)解的范圍之外。這樣的制度設計是基于以下考慮：首先，社會的糾紛解決機制作為一個整體，其中各種糾紛解決方式在不同方面的作用各有側(cè)重，不能指望行政調(diào)解包打天下，對于與其行政職能無關的純民事糾紛應當更多地通過其他方式（如仲裁、人民調(diào)解等）予以解決，這體現(xiàn)了行政機關對民事糾紛的介入限度；其次，行政機關的人力、財力、物力有限，不應在純民事糾紛的調(diào)解中過度耗費，否則反而影響了行政機關的工作質(zhì)量和效率；最后，從行政機關內(nèi)部來看，各個行政機關負責某個特定領域的行政管理工作，與行政職能相關的民事糾紛的解決，是行政機關的行政管理職責所在，不同的行政機關應當在特定范圍內(nèi)調(diào)解特定糾紛，而不能越俎代庖。在美國，行政調(diào)解也對除了勞工、運輸?shù)忍厥忸I域的民事糾紛采取不予介入的態(tài)度，能夠列入行政調(diào)解范圍的民事糾紛通常與行政職權或行為有關，或者由于行政機關所具有的專業(yè)性可以快速解決的民事糾紛。

二、行政調(diào)解手段的能與不能

行政調(diào)解過程中需謹防強制調(diào)解。為及時化解社會矛盾，維護公共利益，避免延誤糾紛解決時機，行政機關也可依職權主動進行調(diào)解。根據(jù)北京市《加強行政調(diào)解工作的意見》對于資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會穩(wěn)定的糾紛要主動進行調(diào)解。

然而，不應將主動調(diào)解演變?yōu)閺娭普{(diào)解。自愿原則是調(diào)解行為的精髓，行政機關主動進行調(diào)解并不意味著行政調(diào)解的必然啟動，在行政機關主動要求調(diào)解時，如果有任何一方當事人明確表示不同意調(diào)解，行政機關不能單方啟動調(diào)解程序。

另外，行政機關可能通過行政調(diào)解進行變相的強制，不自覺地將自己的意志強加于相對人，從而異化行政調(diào)解的功能。這樣的擔憂不無道理，因此，需要通過對行政調(diào)解原則、程序、監(jiān)督和救濟制度的構建，對行政機關進行原則和規(guī)則上的約束，行政調(diào)解就不會淪為變相強制的手段。

三、行政調(diào)解效力的能與不能

“由于行政機關具有公權力屬性和中立第三方的地位，其調(diào)解具有較高的合法性、合理性和規(guī)范性，所主持達成的調(diào)解協(xié)議效力理應高于一般民間調(diào)解協(xié)議。這樣不僅可保障公權力和資源的合理使用，也有利于敦促當事人履行?！盵2]

然而，需要警惕的是，雖然行政調(diào)解協(xié)議效力應當高于一般民事調(diào)解協(xié)議，但絕對不能有終局的效力，司法對行政調(diào)解的審查應當是必要的，保障當事人的訴權應當是社會公平正義的應有之義；其次，不宜直接賦予行政調(diào)解執(zhí)行力，行政調(diào)解過程中沒有行政權的直接運用，不屬于具體行政行為，也就不具備行政行為的執(zhí)行力；最后，若賦予行政調(diào)解協(xié)議不同于一般民事調(diào)解協(xié)議的效力，其前提是程序設計上應當保證獨立性、專業(yè)性、公平性，否則必然會適得其反。

綜上所述，筆者認為，當事人應當按照約定自覺履行行政調(diào)解協(xié)議，但應規(guī)定提出異議的期限，若逾期未明確提出異議且不履行的，可以由行政機關或一方當事人將行政調(diào)解協(xié)議送交有管轄權的法院進行確認。經(jīng)法院確認有效的行政調(diào)解協(xié)議書，與法院的正式判決效力相同，可以成為申請強制執(zhí)行的依據(jù)。如此的制度設計，既規(guī)定相對人在一定期限內(nèi)可以任意反悔，不違背自愿原則，保障了當事人訴權；又使其不同于一般民事調(diào)解協(xié)議的合同效力，有助于促使當事人認真對待自己的權利，有利于秩序的迅速恢復，是調(diào)解二者矛盾的有效平衡點。

四、行政調(diào)解程序的能與不能

行政調(diào)解的程序設計固然重要，可以保證其公平、公正。然而不容忽視的是，行政調(diào)解的優(yōu)勢恰恰在于其靈活快捷性，不宜為其設置過多的條條框框，因此程序的設計應當限定于基本的認識和原則問題，防止將行政調(diào)解程序設置過于煩瑣嚴格。

緣于行政調(diào)解的多樣性，其影響的利益大小程度相差甚遠，因此其程序也應當相應地進行雙重構建。對于案情簡單、責任清楚的行政調(diào)解，一般由行政管理人員當場調(diào)解，對于程序的要求并不嚴格。這種非正式的簡易程序?qū)嶋H上是實踐中行政調(diào)解的常態(tài)形式，最能體現(xiàn)行政程序的靈活性、非正式性、效率性；對于重大、復雜的行政調(diào)解，應當適用正式程序。包括啟動、確定調(diào)解人員、調(diào)查、實施調(diào)解、行政調(diào)解的終結(jié)等環(huán)節(jié)。

另外，需謹防久調(diào)不解，通過規(guī)定調(diào)解的時限，可以保障調(diào)解的效率，逾期不能達成調(diào)解的，行政調(diào)解機構應當及時終結(jié)調(diào)解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟方式，有利于消除久調(diào)不解而浪費資源的現(xiàn)象發(fā)生。

五、行政調(diào)解救濟途徑的能與不能

由于行政調(diào)解行為不具有直接強制力，行政調(diào)解機構和調(diào)解人員對上級調(diào)解或法院判決改變調(diào)解協(xié)議的不承擔責任。不宜將其納入行政訴訟的受案范圍，當事人對調(diào)解協(xié)議反悔的，可以向法院就原有民事糾紛提起民事訴訟，這在現(xiàn)行法律中已有體現(xiàn)。例如《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！?/p>

如果行政調(diào)解過程中調(diào)解員故意或有受賄行為影響調(diào)解的公正，能否就調(diào)解行為本身提起行政訴訟，對此學界尚有爭議。有學者認為“如果行政機關及其工作人員在調(diào)解過程中采取了不適當?shù)氖侄危鐝娖犬斒氯苏{(diào)解或者達成調(diào)解協(xié)議的，……對這種行為不服的，應允許當事人以調(diào)解事項為由向上級行政機關申請復議或提起行政訴訟”[3]。

這種觀點的不合理之處在于：首先，這是沒有意義的，現(xiàn)行體制已經(jīng)對糾紛提供了充分的救濟渠道，對原有糾紛的調(diào)解結(jié)果有異議，完全可以通過民事訴訟、仲裁等方式解決，如果對調(diào)解行為提起行政訴訟，經(jīng)過訴訟請求撤銷調(diào)解協(xié)議，再重新進行調(diào)解，對調(diào)解結(jié)果仍有異議，再提起民事訴訟，這一系列漫長的過程無異于是對司法資源的極大浪費，同時也可能成為當事人有意將行政機關牽入糾紛的借口；再次，對行政調(diào)解人員的不端行為，可以用行政訴訟之外的其他手段，例如由監(jiān)察部門按有關規(guī)定和程序追究相關人員的責任。這樣的懲戒措施在現(xiàn)行制度下是可行的，對于約束監(jiān)督調(diào)解員的行為是行之有效的。

六、結(jié)語

有批評者認為行政調(diào)解等替代式糾紛解決方式是對法治主義的威脅，是以法治之外的價值代替了法治的價值。對此，也有學者進行了辯解：“誠然，ADR程序所關注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心價值。但是應當看到，ADR的適用并不是要重建一個新的法律價值體系。恰恰相反，它是在法治主義原則和法律規(guī)則的指引下而運行的。當事人之間進行對話交涉的理據(jù)并不僅僅是對利益的追逐。有效的對話和交涉必須以對原則和規(guī)則的認同和尊重為基礎。在法律原則和規(guī)則指引下的交涉與合意，是作為一種生活方式的法治主義的應有之義。”[4]通過本文分析，可以肯定的是，在進行行政調(diào)解時，應當在解決糾紛的功能和法治秩序構建之間尋求合理的平衡點，不能顧此失彼。目前的調(diào)解浪潮應當特別關注法治視野下的行政調(diào)解制度構建。

參考文獻：

[1][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，1994.

[2]范愉.行政調(diào)解問題芻議[J].廣東社會科學，2008，（6）.

[3]許玉鎮(zhèn)，李洪明.在調(diào)解中尋求平衡——試論當代中國的行政調(diào)解[J].行政與法.2003，（1）.

[4]王錫鋅.規(guī)則、合意與治理——行政過程中ADR適用的可能性與妥當性研究[J].法商研究，2003，（5）.