萬高隆

摘 要：新加坡二元化法治模式體現(xiàn)了法律至上的精神，統(tǒng)治者奉行“秩序優(yōu)先于自由”的理念，立法明確、精細(xì)，執(zhí)法規(guī)范、嚴(yán)厲，守法全面、誠(chéng)信，司法公正、公信，為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供了秩序保障。以依法執(zhí)政引領(lǐng)法治政府建設(shè)，以依法行政推動(dòng)法治政府建設(shè)，以司法公正推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，刻畫出湖南法治建設(shè)的路線圖。實(shí)施相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)制度，推行行政復(fù)議聽證會(huì)制度，探索行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審案制度，是江蘇海門市建立化解社會(huì)矛盾糾紛長(zhǎng)效機(jī)制的破冰之旅。

關(guān)鍵詞：新加坡；中國(guó)；法治模式；分析

中圖分類號(hào)：DF07 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）34-0120-03

十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)”[1]34。法治是社會(huì)和諧的根本保障，從世界范圍來看，現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容是約束公權(quán)力、保障公民私權(quán)利。法治建設(shè)普遍經(jīng)歷了從政府法治到社會(huì)法治的過程，新加坡“以法治促和諧”已成為世界樣本。就我國(guó)而言，法治建設(shè)的關(guān)鍵在于正確把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與人民當(dāng)家做主的關(guān)系?！案幼⒅胤ㄖ卧趪?guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”[1]25。近年來，湖南省、江蘇省海門市在地方法治建設(shè)方面做了一些有益探索和制度創(chuàng)新，并應(yīng)邀在2011年9月全國(guó)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“加強(qiáng)政府法治建設(shè)”專題研討班上做經(jīng)驗(yàn)介紹，已經(jīng)在全國(guó)形成巨大的示范效應(yīng)。

一、社會(huì)和諧的世界樣本：新加坡二元化法治模式

與西方強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由的文化不同，東方文化注重秩序。有秩序的自由才是真正的自由，有自由的秩序才是良好的秩序。在新加坡，政府的社會(huì)治理原則是依法嚴(yán)管?！叭嗣穸夹判氖阏J(rèn)為個(gè)人的生命和財(cái)產(chǎn)有所保障”。①新加坡能夠成為社會(huì)和諧的世界樣本，正是因?yàn)檎艿脟?yán)，管得好，為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供了秩序保障。

（一）理念：自由只能存在于有秩序的社會(huì)

法治的核心是依法治官、治權(quán)，依照憲法和法律執(zhí)掌政權(quán)，是新加坡人民行動(dòng)黨的執(zhí)政理念。管子云：“名正法備，則圣人無事”。②一方面，依法執(zhí)政就是“定此名分”，以實(shí)現(xiàn)“萬事皆歸于一，百度皆準(zhǔn)于法”，③從而具有權(quán)威性；另一方面，依法執(zhí)政就是“控名以責(zé)實(shí)”，以達(dá)到“憲令著于官府，刑罰必于民心；賞存乎慎法，而罰加乎奸令者也”，④從而具有法治力。

在新加坡領(lǐng)導(dǎo)人看來，在自由與秩序的關(guān)系中，秩序優(yōu)先于自由。西方擴(kuò)大的個(gè)人自由已經(jīng)到了破壞社會(huì)秩序?yàn)榇鷥r(jià)的地步。東方社會(huì)的目標(biāo)是以良好的社會(huì)秩序保障每個(gè)人最大限度地享受自由。如新加坡為了制止毒品違法犯罪，法律賦予任何海關(guān)官員和警察發(fā)現(xiàn)任何人行為可疑（有理由認(rèn)為是處于吸毒狀態(tài)時(shí)）時(shí)就可以對(duì)其進(jìn)行尿檢的權(quán)力，而美國(guó)這樣做就構(gòu)成對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵害，警察也將遭到起訴。在新加坡，透過“自由先于秩序”的形式，看到了“秩序先于自由”的現(xiàn)實(shí)。因?yàn)樵谝粋€(gè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)里，只有秩序已經(jīng)建立，才能依照事先的法律規(guī)范確立主體之間的人際關(guān)系原則。否則，混亂與無政府狀態(tài)就會(huì)取代秩序了。法律必須給予守法者最大的保護(hù)及犯罪分子嚴(yán)厲的懲罰。

“自由只能存在于有秩序的社會(huì)”的理念決定了新加坡的二元化法治模式。形式法治僅指嚴(yán)格依法辦事，注重法的工具性但不管法的好壞；實(shí)質(zhì)法治不僅強(qiáng)調(diào)法的普遍服從，而且強(qiáng)調(diào)良法之治。新加坡特別強(qiáng)調(diào)形式法治，在形式法治與實(shí)質(zhì)法治發(fā)生沖突時(shí)，堅(jiān)持形式法治優(yōu)先于實(shí)質(zhì)法治的原則，并體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法和守法之中。

（二）立法明確、精細(xì)

新加坡的法律規(guī)定十分明確，是與非、罪與非罪的界限非常清楚，處罰和量刑的種類和幅度一目了然。各類法律規(guī)范細(xì)密、滴水不漏，大至經(jīng)濟(jì)政治體制，小到公共衛(wèi)生、酒店管理再到人的言談舉止、衣食住行都有章可循、有法可依。立法數(shù)量之多、范圍之廣實(shí)屬世界罕見。執(zhí)法者的自由裁量范圍極小，避免了最基層的腐敗行為發(fā)生，而基層公務(wù)人員直接和老百姓打交道，他們的廉潔程度影響社會(huì)風(fēng)氣。法律的明確、精細(xì)也為法官迅速判案提供了條件，一個(gè)法官一天可以審結(jié)一般違法交通法規(guī)的案件達(dá)500余宗。

（三）執(zhí)法規(guī)范、嚴(yán)厲

法治的實(shí)現(xiàn)不僅在于有法可依，更重要在于有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。執(zhí)法人員做到嚴(yán)格將法律規(guī)定落到實(shí)處，毫不留情，即使非?，嵥榈母黝惲P款規(guī)定也不例外，如隨地亂扔煙頭的行為，執(zhí)法人員會(huì)一直追趕到違法者的單位處以40新元的罰款。如交通運(yùn)輸管理方面，雖然新加坡只擁有50萬車輛，且僅僅有200多名巡警，其主要依靠電子設(shè)備全面指揮交通，車輛出行如果闖紅燈，監(jiān)測(cè)儀自動(dòng)記錄、拍照并迅速送達(dá)處罰單據(jù)[2]146。如逾期不予繳納，法院傳票立即到達(dá)。新加坡管得嚴(yán)的主要特征是處罰嚴(yán)厲，具體表現(xiàn)在罰款、鞭刑等措施。罰得多、罰得重是新加坡罰款之嚴(yán)的集中表現(xiàn)，罰款警告隨處可見，公園里“不得亂扔垃圾”、“不準(zhǔn)釣魚”、電影院里“不準(zhǔn)吸煙”、地鐵站外“不準(zhǔn)坐在矮墻上”等警示牌中，都標(biāo)有違禁罰款的價(jià)碼，如亂扔垃圾罰100新元，看電影吸煙罰500新元，隨地吐痰最高可罰1 000新元。標(biāo)示這些具體規(guī)定既便于公民守法，也利于執(zhí)法人員執(zhí)法。其嚴(yán)厲處罰，可以使一個(gè)經(jīng)常違法者被罰得身無分文；新加坡是世界上少有的實(shí)施鞭刑的國(guó)家，目前大約有30多種罪名施以鞭刑，這種懲罰雖然不會(huì)致命，但挨過鞭刑的罪犯因?yàn)轱柺軇×姨弁床⒘粝陆K身傷痕，提醒那些可能犯錯(cuò)的人不可重蹈覆轍，效果甚好。

（四）司法公正、公信

司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律，公平公正地審理案件，做到在法律面前人人平等。法治的精神除了公正，還有嚴(yán)格，只有通過實(shí)現(xiàn)普遍主義，相同情況相同處理，不同情況不同對(duì)待，體現(xiàn)法律面前人人平等的原則，法律的權(quán)威和尊嚴(yán)才能夠樹立起來，法治的威懾和教育功能才會(huì)得到彰顯。制度保障是新加坡司法公正的前提，憲法和法律對(duì)法官獨(dú)立判案做出很多具體規(guī)定，如法官任職期嚴(yán)格受到法律的保護(hù)，非經(jīng)法定程序不得任意撤換或者廢除，法官的薪水、法官依法履行職責(zé)的行為免除責(zé)任等等都是由國(guó)會(huì)規(guī)定，從制度上確保法官只對(duì)法律負(fù)責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)和黨派的干預(yù)，贏得公眾對(duì)司法的信任。

（五）守法全面、誠(chéng)信

以新加坡的土地征收為例，“國(guó)家利益優(yōu)于個(gè)人利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于人權(quán)保障”的價(jià)值定位貫穿于《土地征收法》等土地征收法律法規(guī)之中。而對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵采取比較寬泛的界定，從根本上賦予國(guó)家強(qiáng)大的土地征收權(quán)力，自1966-2007年這40多年中，新加坡一直適用“低進(jìn)高出”的原則和方式，即政府低價(jià)征收私人土地，再以更高價(jià)格將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)售給私人開發(fā)商?！锻恋卣魇辗ā芬?guī)定以市場(chǎng)價(jià)值作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)又設(shè)立了市場(chǎng)價(jià)值的兩個(gè)評(píng)估時(shí)間點(diǎn)：征地公告日和法定日期，與此同時(shí)，在這兩個(gè)評(píng)估時(shí)間點(diǎn)的市場(chǎng)估價(jià)之間遵循“就低不就高”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則。所以，在征地過程中，不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)無論如何變化，政府總能夠處于合法贏利的地位，被征收者卻始終處于被動(dòng)和弱勢(shì)的處境。但是，被很多人看作“惡法”的土地征收補(bǔ)償規(guī)則，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中從來沒有出現(xiàn)大規(guī)模的靜坐、堵路、游行、示威乃至以跳樓、自焚等極端的“公民不服從”事件。這還需要?dú)w功于新加坡的形式法治[3]60。

1.法律至上的理念深入人心

“法律至上”并非僅僅只是停留在口號(hào)上，而是體現(xiàn)于政府自身的具體行政行為之中。從內(nèi)閣總理、部長(zhǎng)到普通公職人員，能夠遵循不折不扣地依法辦事原則。“以言代法”、“以權(quán)壓法”、“以權(quán)廢法”、“徇私枉法”等人治思維和模式被視為與法治精神背道而馳的“惡行”。在土地征收過程中，政府方面能夠嚴(yán)格依照法定程序征地，被征收者能夠依法獲得合理補(bǔ)償，有異議者能夠依照法律途徑尋求法律救濟(jì)。在新加坡人的理念中，講政治就是尊重法律，法律至上就是政治至上的根本體現(xiàn)，因?yàn)橹髁髡我庵疽褲B透于法律原則和具體法律條文之中。在新加坡，“惡法亦法”的意識(shí)同樣在人們頭腦中根深蒂固。這種價(jià)值觀念和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)并非意味著每個(gè)公民在內(nèi)心良知上認(rèn)同或接受這些“惡法”，而是特別強(qiáng)調(diào)法律一經(jīng)制定和生效，任何人都必須尊重和服從，切實(shí)維護(hù)法律之安定性。社會(huì)民眾對(duì)法律的這種態(tài)度，體現(xiàn)了新加坡法律所具備的指引性、可預(yù)期性和教育性功能，使“定紛止?fàn)帯钡姆晒δ茉诂F(xiàn)實(shí)中得到了彰顯。

2.以廉潔贏得政府的公信力

徒法不足以自行，任何法律制度都離不開人的能動(dòng)作用。新加坡特色的法治模式能夠取得改善民生、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的實(shí)效，還有一個(gè)重要法寶——政府廉潔。如在土地征收領(lǐng)域，“就低不就高”的估值與補(bǔ)償規(guī)則勢(shì)必會(huì)為公權(quán)力尋租大開方便之門。然而，政府通過“低進(jìn)高出”獲得的巨額財(cái)政收益并未用于修建政府的樓堂館所，或者用于“三公”消費(fèi)（公款吃喝、公車消費(fèi)及公款旅游），而是用之于民。公權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域并未充斥著權(quán)力尋租、貪污浪費(fèi)以及司法腐敗。廉潔的政治和社會(huì)氛圍為“顯失公平”的土地征收法律制度得以成功運(yùn)行四十余載，提供了極好的外部環(huán)境。也正是這種二元法治治理模式為新加坡廉潔、高效政府建設(shè)提供了最終的法治保障。

3.重視社會(huì)建設(shè)，樹立社會(huì)民眾對(duì)法治的信心

雖然新加坡政府歷來反對(duì)西方國(guó)家的高福利政策，但同時(shí)主張，國(guó)家應(yīng)在“住房、教育、醫(yī)療”等民生領(lǐng)域確保民眾共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，新加坡在建國(guó)初便啟動(dòng)了“居者有其屋”的組屋制度。“不正義”的土地征收制度確實(shí)剝奪了少數(shù)公民的自然權(quán)利，但也為組屋制度的全面推行提供了資金支持，使大多數(shù)公民至少擁有一套住房的夢(mèng)想成了現(xiàn)實(shí)。以“小惡”換取“大善”，成為新加坡公眾對(duì)土地征地制度保持寬容乃至默認(rèn)態(tài)度的重要因素。

4.暢通雙軌制救濟(jì)渠道，公眾的訴求得到理性的釋放

有權(quán)利必有救濟(jì)，為了拓展公民理性表達(dá)訴求的渠道，新加坡通過立法構(gòu)建了雙軌救濟(jì)機(jī)制：一是國(guó)會(huì)議員（含內(nèi)閣總理、部長(zhǎng)等高級(jí)官員）在基層社區(qū)每周一次定期接訪，協(xié)助訴求者與政府之間溝通信息（如土地征收和補(bǔ)償方案）。這種溝通機(jī)制成為政府疏導(dǎo)民意、協(xié)助民眾緩解困境和壓力的理性渠道；二是申訴委員會(huì)以及與上訴法院的司法救濟(jì)。獨(dú)立、透明、公正、公開的司法審判，敗訴方雖然不必完全接受，但也只能服從判決。游行示威、靜坐堵路乃至自殘、自焚等極端抗議手段，既不符合新加坡社會(huì)的風(fēng)俗，也為新加坡法律所嚴(yán)格規(guī)制。由于《刑法》及《內(nèi)部安全法》的威懾力，采取影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性行動(dòng)來“倒逼”政府就范的事件就更加難以發(fā)生。

新加坡的法治治理模式表明：對(duì)法律的尊重與謙抑態(tài)度，執(zhí)法與司法工作者不折不扣地遵循法律，民眾嚴(yán)格依法辦事，正是新加坡的“政治正確”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。全社會(huì)形成良好的守法意識(shí)和守法氛圍，也正源于此。

二、中國(guó)地方法治建設(shè)的路線圖：從依法執(zhí)政向法治湖南的跨越

法治建設(shè)的關(guān)鍵是依法執(zhí)政，重點(diǎn)是依法行政。湖南省委、省政府明確提出“抓依法行政就是抓發(fā)展”，“推進(jìn)依法行政就是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展”的理念，以依法執(zhí)政為龍頭，以依法行政為抓手，著力在提升政府工作法治化水平上下功夫，初步形成了具有湖南特色的“一規(guī)劃”①、“兩規(guī)定”②、“六辦法”③的依法行政制度體系。

（一）以依法執(zhí)政引領(lǐng)法治政府建設(shè)

法治湖南的重大突破在于落實(shí)黨委執(zhí)政法治化，用制度規(guī)范地方黨委依法執(zhí)政。不斷改革與完善黨委決策機(jī)制，科學(xué)合理界定各級(jí)黨委的決策權(quán)，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢和決策評(píng)估，將黨委的權(quán)力曬在陽光之下，擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)與參與度，通過推進(jìn)黨委決策的民主化、、規(guī)范化、科學(xué)化，杜絕長(zhǎng)官意志，防止決策的任意性。推行黨委討論、決定重大問題和任用重要干部票決制，以制度杜絕長(zhǎng)官意志，防止決策的任意性。對(duì)法治政府建設(shè)起到引領(lǐng)和示范作用。

（二）以依法行政推動(dòng)法治政府建設(shè)

全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)在于法治政府建設(shè)。湖南法治政府建設(shè)從限制行政權(quán)力，保障公民權(quán)利入手，以限權(quán)和服務(wù)為導(dǎo)向，做出一些在全國(guó)首開先河之舉。

1.規(guī)范行政程序

行政程序的規(guī)范化一直是我國(guó)行政立法的“空白”。2008年，湖南省以行政程序的規(guī)范為抓手，率先在全國(guó)出臺(tái)了第一部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方政府規(guī)章——《湖南省行政程序規(guī)定》。確立了行政決策聽證會(huì)、專家論證和開門立法制度。一是建立聽證會(huì)年度計(jì)劃制度和聽證會(huì)案例指導(dǎo)制度。每年年初編制重大行政決策的聽證會(huì)計(jì)劃，并納入依法行政考核，同時(shí)精選部分聽證會(huì)案例，匯編下發(fā)進(jìn)行實(shí)例指導(dǎo)。2008年以來，全省各級(jí)各部門共舉辦關(guān)乎人民群眾切身利益的重大決策聽證會(huì)1 000余次。2009年，湖南省政府在全省范圍內(nèi)公選了25名公民代表，參與“2009年為民辦實(shí)事聽證會(huì)”[4]180。通過聽取代表們的意見，在原定的38項(xiàng)為民辦實(shí)事建議項(xiàng)目中，撤銷了7項(xiàng)“受益范圍小、與民生關(guān)聯(lián)不大”的項(xiàng)目，新增了3項(xiàng)由代表們共同推出的“城市治安電子監(jiān)控”內(nèi)容。二是省政府帶頭示范，重大行政決策和每年向人大的省政府工作報(bào)告，都要專門聽取專家和省政府參事的意見。省政府還建立了專家列席政府常務(wù)會(huì)議制度。長(zhǎng)沙市建立了邀請(qǐng)市民參與市長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)制度，在西湖文化園建設(shè)過程中，邀請(qǐng)50名市民代表參加市長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，在廣泛聽取代表意見的基礎(chǔ)上，做出了將西湖文化園“還湖于民”的決策。三是省政府實(shí)行“開門立法”和“公推公選”立法項(xiàng)目。2010年，省法制辦公開征集立法建議項(xiàng)目73個(gè)，其中由公眾提出的27個(gè)，最終采納2個(gè)。取得良好的社會(huì)反響和效果。

2.建立規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度

“紅頭文件”泛濫成災(zāi)、文件相互“打架”、“暫行規(guī)定、試行規(guī)定”終身不變，是公權(quán)力不規(guī)范的突出問題。對(duì)此，《湖南省行政程序規(guī)定》確立了規(guī)范性文件的統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布“三統(tǒng)一”制度和有效期制度。任何部門制定規(guī)范性文件都必須向同級(jí)人民政府申請(qǐng)登記并獲得一個(gè)統(tǒng)一的“身份號(hào)碼”，否則，任何規(guī)范性文件將被視為無效。

3.規(guī)范行政自由裁量權(quán)

長(zhǎng)期以來，“合法不合理、同事不同辦、同案不同罰”等行政執(zhí)法中的突出問題，引起社會(huì)的普遍關(guān)注。2009年10月，湖南省制定了全國(guó)第一部規(guī)范行政自由裁量權(quán)的省級(jí)政府規(guī)章——《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》，提出并確定了行政裁量權(quán)的“綜合控制模式”，規(guī)定了控制源頭、建立規(guī)則、完善程序、制定基準(zhǔn)、發(fā)布案例等五項(xiàng)制度，全面、系統(tǒng)規(guī)范行政自由裁量權(quán)，以禁止行政執(zhí)法中“釣魚執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”、“多頭執(zhí)法”、“以罰代管”等多種違法行為。

4.服務(wù)型政府的理念法治化

在建設(shè)法治政府方面，湖南省主要探索兩個(gè)重點(diǎn)方向：一是解決好“政府做什么”的問題，二是解決好“政府怎么做”的問題。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，政府要“正確地做事”、“做正確的事”全面地履行法定職責(zé)[4]392?！罢_地做事”，就是要加強(qiáng)行政程序建設(shè)，政府必須按程序辦事；“做正確的事”，就是要建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)政府的服務(wù)工作。通過規(guī)范行政程序和權(quán)力運(yùn)行這個(gè)手段，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)和公眾的目的。將服務(wù)型政府建設(shè)納入法制軌道，政府為公眾提供服務(wù)成為法定義務(wù)，使政府服務(wù)成為一種約束，其創(chuàng)新之處在于對(duì)地方政府的服務(wù)做出了強(qiáng)制性規(guī)定：市（州）、縣（市）人民政府設(shè)立統(tǒng)一的全天候的社會(huì)救助中心、公共企事業(yè)單位編印服務(wù)手冊(cè)、縣級(jí)以上人民政府設(shè)立行政效能中心，并限時(shí)辦結(jié)行政效能投訴案件。對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員在政府服務(wù)中的違法行為，規(guī)定了一套完整的行政問責(zé)措施，同時(shí)，要求把政府服務(wù)的實(shí)施狀況在一定范圍公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（三）以司法公正推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)

從加強(qiáng)司法公信力建設(shè)入手，各級(jí)黨委帶頭維護(hù)司法權(quán)威，各級(jí)人大及其常委會(huì)要依法實(shí)施監(jiān)督，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要依法參與訴訟活動(dòng)、自覺履行生效裁判、認(rèn)真履行相關(guān)義務(wù)。對(duì)重大行政訴訟案件，建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)出庭應(yīng)訴制度，對(duì)非法干預(yù)司法活動(dòng)，建立備案登記、查處等責(zé)任追究制度，堅(jiān)決排除地方保護(hù)主義和本位主義，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，從而增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法治的信任，形成良好的法治氛圍，向法治湖南演進(jìn)。

三、建立化解社會(huì)矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制：海門市行政復(fù)議制度改革之舉

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)行行政復(fù)議體制機(jī)制不完善、社會(huì)公信力不高等問題隨之突顯，特別是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的從屬地位以及復(fù)議人員的隸屬關(guān)系，使不少行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件時(shí)存在畏難心理：一怕當(dāng)被告，二怕得罪人，三怕?lián)?zé)任。此外，行政復(fù)議管轄“條塊結(jié)合”“多頭共管”的格局，造成行政復(fù)議資源和復(fù)議任務(wù)分布明顯不均衡?！坝腥藳]案辦”、“有案沒人辦”等問題長(zhǎng)期存在。江蘇海門立足于“矛盾化解在基層、化解在行政程序內(nèi)部”的指導(dǎo)思想，以行政復(fù)議制度的改革創(chuàng)新推進(jìn)政府法治建設(shè)。

（一）實(shí)施相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)制度

針對(duì)行政復(fù)議“多頭共管”的弊端，2009年，海門市在江蘇省率先進(jìn)行行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，由市政府相對(duì)集中行使公安、農(nóng)林、交通、地稅、農(nóng)機(jī)、國(guó)稅等7個(gè)部門的行政復(fù)議權(quán)。行政復(fù)議委員會(huì)以市長(zhǎng)或副市長(zhǎng)為主任。在34名委員中，政府以外的法律專家、律師、人大代表、政協(xié)委員等“民間裁判員”占委員總數(shù)的32.4%，使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成更具專業(yè)性和獨(dú)立性。

（二）推行行政復(fù)議聽證會(huì)制度

2002年9月，海門市首次組織了行政復(fù)議質(zhì)證會(huì)，標(biāo)志著行政復(fù)議聽證制度初步確立。為了遏制行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不愿參加聽證會(huì)的現(xiàn)象，2006年12月，海門市下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和參加行政復(fù)議質(zhì)證的通知》，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須參加復(fù)議機(jī)關(guān)組織的聽證活動(dòng)，而且在復(fù)議聽證活動(dòng)中的發(fā)言時(shí)長(zhǎng)不少于被申請(qǐng)人發(fā)言總時(shí)長(zhǎng)的50%，并用專門軟件對(duì)參會(huì)人員的發(fā)言進(jìn)行計(jì)時(shí)，不達(dá)標(biāo)的將在年度考核中予以扣分，以解決行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“參會(huì)不出聲”的問題。

（三）探索行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審案制度

為了有效化解社會(huì)矛盾，海門市自2009年確立了行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主持聽證會(huì)和案審會(huì)制度。2011年，又將“復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主審行政復(fù)議案件”作為年度依法行政的工作要點(diǎn)，對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人眾多的群體性案件、涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的案件、涉及執(zhí)行有關(guān)政策具有一定代表性的案件、涉及重大公共利益或社會(huì)影響面較大的案件以及其他需要市政府出面協(xié)調(diào)的案件，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主持聽證和審理，并趨于常態(tài)化。使行政復(fù)議具有權(quán)威性、超脫性，提升了行政復(fù)議的公信力。

在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)矛盾多樣化的新時(shí)期，大多矛盾糾紛屬于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議。海門市積極探索、不斷創(chuàng)新，使大量行政爭(zhēng)議通過行政復(fù)議得到了有效化解，真正實(shí)現(xiàn)了把矛盾爭(zhēng)議化解在最基層、化解在矛盾初發(fā)狀態(tài)、化解在行政程序內(nèi)部。不僅提升了干部的法律意識(shí)，而且增強(qiáng)了公眾對(duì)法治的信任，產(chǎn)生了定紛止?fàn)?、案結(jié)事了的良好效果。

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