孫國

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國最基層的一級財政，在鞏固農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但由于多方面的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、資金調(diào)度緊張、包袱沉重等問題已成為社會普遍關(guān)注的熱點、難點問題。

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的困難和問題

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍是全國財政最薄弱、最困難的環(huán)節(jié)，嚴重制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難和突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）收支劃分不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力增長緩慢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政在分稅制前基本就是“吃飯財政”。實行分稅制以后，中央與省的財政分配關(guān)系基本理順，但省以下的財政體制，特別是縣鄉(xiāng)財政體制需要逐步規(guī)范和調(diào)整。1994年以來，縣以上各級政府基本都建立了財權(quán)與事權(quán)基本相適應(yīng)的分稅制體制，但在確定縣、鄉(xiāng)兩級財政體制時，“保縣緊鄉(xiāng)”的思想一直占據(jù)主導(dǎo)地位。在具體操作中，不少縣市在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制時，把一些來源比較固定、數(shù)額大且易于征收的稅種，如營業(yè)稅、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅、土地出讓金等稅種作為共享收入，縣鄉(xiāng)共同“瓜分”，而把一些稅源分散、征管難度大、穩(wěn)定性差、增收潛力小的稅種劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的不一致，從體制上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展?jié)摿Γ焕陟柟袒鶎诱?quán)和調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當家理財?shù)姆e極性，也阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增長慢，支持經(jīng)濟與社會發(fā)展的力度較弱

從收入結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入以農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的稅收為主。以甲市為例，2007年，該市鎮(zhèn)級地方財政收入完成28685萬元，其中，工商稅收完成20120萬元，農(nóng)業(yè)四稅完成5740萬元，企業(yè)所得稅完成1309萬元，分別占鎮(zhèn)級地方財政收入的70.1%、20%和4. 6%。從增長幅度看，自1997年至2007年11年間，該市鎮(zhèn)級財政收入年均僅增長21.4%，而財政支出年均增長27%以上，遠遠不能滿足財政支出的需要。從支出結(jié)構(gòu)看，2007年，該市鎮(zhèn)級生產(chǎn)建設(shè)性支出比重僅為12%，財政支出幾乎全部為行政事業(yè)費，是典型的“吃飯”財政，對經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的支持力度明顯不夠。

（三）各鎮(zhèn)財政差距過大，財政保障能力不足，拖欠工資現(xiàn)象不斷增多

由于歷史原因及經(jīng)濟發(fā)展等諸要素的復(fù)雜影響，各鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，差距非常大，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政上的表現(xiàn)尤為突出。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政執(zhí)行中央出臺工資政策不到位以及拖欠工資問題日趨突出，成為困擾各級黨委、政府的重大難題。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，醞釀著較大的財政風險

鄉(xiāng)鎮(zhèn)為招商引資，通過向銀行舉債等方式加大資金投入進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致負債累累，陷入招商引資的怪圈。個別鎮(zhèn)已資不抵債，嚴重降低了鎮(zhèn)政府在人民群眾中的威望與形象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是國家財政困難的集中體現(xiàn)，是廣大農(nóng)村社會、經(jīng)濟諸多矛盾的綜合反映，如不盡快加以解決，將會進一步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加社會不穩(wěn)定因素，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大危害。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的成因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治經(jīng)濟生活中各種矛盾相互作用的結(jié)果，是各種矛盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中反映。綜合分析，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題形成的原因主要有以下幾個方面：

（一）經(jīng)濟原因

財政是經(jīng)濟發(fā)展的"晴雨表"，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，從根本上來說，主要是經(jīng)濟發(fā)展不快、經(jīng)濟增長質(zhì)量不高。從財政比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟狀況、財源結(jié)構(gòu)分析，其經(jīng)濟總量明顯偏低，且財源結(jié)構(gòu)不合理。截止到2007年底，甲市財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有3戶企業(yè)年納稅額超過100萬元，基本沒有骨干稅源。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的所有制結(jié)構(gòu)看，一個突出的特點是，困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉外稅收寥寥無幾。2007年，該市市級以上10處財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉外稅收僅為118.4 萬元，僅占全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的0.5%。

（二）政府行為對財政運行的影響

1、政府職能轉(zhuǎn)變滯后。從整體上看，我國政府行為適應(yīng)市場化的程度較低，是市場化進程中最為薄弱的環(huán)節(jié)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，目前仍對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)比較多，政企不分，政資不分的問題比較突出。表現(xiàn)在財政上，就是要求財政增加對企業(yè)的投資，為企業(yè)直接融資、提供擔保，或通過稅收減免優(yōu)惠、先征后返等形式支持企業(yè)發(fā)展。政府職能的錯位，直接影響財政改革進程，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。

2、政府行為的短期化給財政運行帶來了一定困難。大凡財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)一般比較落后，與經(jīng)濟發(fā)展和群眾日益提高的需求不相適應(yīng)。在這種情況下，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大投資力度，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展，就使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資超越自身財力的可能，結(jié)果沒有帶來多大經(jīng)濟效益，反而拖垮了財政，嚴重影響了財政經(jīng)濟的正常運行。

（三）管理原因

1、硬性約束機制淡化。政府支出擴張的欲望，是市場經(jīng)濟條件自然形成的。目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債規(guī)模還沒有一個控制、管理的辦法，沒有形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟運行的硬性約束。同時，在干部的政績評價、任免使用上，還缺乏對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運營績效在內(nèi)的全面量化考核。

2、財經(jīng)紀律沒有得到認真貫徹執(zhí)行。一是財政支出的順序比較混亂。近年來，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把保工資放在財政支出管理的首要位置，一方面拖欠工資，另一方面仍然上項目、搞投資，花錢大手大腳。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧自身實際和我市要求，仍然對外發(fā)放借款。

（四）來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部的影響

1、財政剛性支出增長過快，超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承受能力。近幾年來，國家、省、市各級都出臺了若干增加工資的政策，這些政策多數(shù)規(guī)定必須由財政負擔，個別項目雖規(guī)定從單位包干經(jīng)費結(jié)余中解決，實際上最后還得由財政負擔。

2、人員機構(gòu)膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負。2007年末，甲市23處鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）財政實際供養(yǎng)人口11187人，比1997年凈增加3527人。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增幅不大，從而造成收支增長比例差距較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力增大。

3.各種形式的達標升級活動有增無減，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的正常安排和財政平衡。近幾年來，科、教、文、衛(wèi)、體、計劃生育、農(nóng)業(yè)、社會治安等各項經(jīng)費都要求占財政支出的一定比例或達到某項標準，因是上級硬性規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能執(zhí)行，從而加重了財政困難。

二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的對策

當前，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題應(yīng)重點抓好以下幾點：

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革成果。轉(zhuǎn)變政府職能，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要目標，也是壓縮財政支出的基礎(chǔ)和前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)按照社會主義市場經(jīng)濟要求，重新規(guī)范政府自身職能，堅決將與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相悖的職責盡快剝離，切實把工作重點轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上來，使財政資金用得其所，用得有效。同時，要以機構(gòu)改革為契機，切實建立嚴格的人員編制、經(jīng)費管理制度，強化編制約束，維護編制的嚴肅性，徹底走出“精簡--膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。通過改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員、人員經(jīng)費支出建立在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相適應(yīng)、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況相適應(yīng)的水平上。

（二）加快經(jīng)濟發(fā)展，增強財政實力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把財源建設(shè)作為解決財政困難的根本措施長期堅持下去，同時，轉(zhuǎn)變政府財政培植財源的思路與方式，努力實現(xiàn)由資金投入向政策引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由直接管理向重在服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由扶持生產(chǎn)向培育市場的轉(zhuǎn)變，嚴格把握政策導(dǎo)向、典型引路、營造市場、多元投入等幾個重點環(huán)節(jié)，加強政府宏觀調(diào)控，切實把經(jīng)濟發(fā)展的成果體現(xiàn)到財政增收上來。

（三）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，嚴格依法理財。把創(chuàng)新體制與加強管理有機結(jié)合起來，提高財政管理的規(guī)范化、法制化水平。

一是嚴格支出順序，確保工資的正常發(fā)放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。要嚴格遵循"一是吃飯，二要建設(shè)"的原則，按照一保工資、二保機構(gòu)運行、三保重點事業(yè)發(fā)展的財政支出順序，合理安排預(yù)算、調(diào)度資金。實行工資專戶制度，工資資金封閉運行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴格執(zhí)行，不得截留、挪用工資資金。

二是嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》和有關(guān)政策法規(guī)，認真貫徹"量力而行、量入為出、收支平衡"的原則，預(yù)算一經(jīng)確定，必須嚴格執(zhí)行，不得隨意變更。

三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范財政風險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要強化償債意識，按照"誰受益誰負擔、誰借款誰償還"的原則，分別進行清償和消化。對于財政性資金建設(shè)的規(guī)模要充分考慮財政承受能力，堅持量力而行，認真論證，嚴格控制，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

四是要加快財政改革步伐，建立公共財政體制框架。當前重點要實施綜合財政預(yù)算、零基預(yù)算，全面推行政府采購和行政事業(yè)單位統(tǒng)一核算管理，盡快建立一個結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、約束有力、講求效益、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的財政支出管理新體制。

五是要完善考核辦法，加強對政府行為的約束。建議將工資發(fā)放、"削赤減債"等內(nèi)容納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟工作的考核，以更好地發(fā)揮激勵約束作用。

（四）內(nèi)外結(jié)合，上下聯(lián)動，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的盡快解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，必須作為一項系統(tǒng)工程，充分發(fā)揮社會各方面的積極性，共同予以解決。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要切實加強對財政工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實履行當家理財?shù)穆氊煟呀鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的健康運行作為一項戰(zhàn)略重點來抓，重理財，明理財，嚴理財，不斷提高當家理財?shù)乃?。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認清形勢，眼睛向內(nèi)，自力更生，艱苦奮斗，靠發(fā)展，靠自身的努力，增強財政實力，解決財政困難。其次結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)規(guī)劃、"削赤減債"規(guī)劃及財政改革方案，統(tǒng)籌研究稅收、收費、體制、預(yù)算、監(jiān)督、管理人員等涉及財政的問題，堅持改革與管理并重，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行納入規(guī)范、科學的軌道，在發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡快解決過去積累下來的矛盾和問題。最后，上級部門要切實轉(zhuǎn)變職能及工作方式、方法，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、服務(wù)，減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟運行的干擾。要嚴格控制各種達標升級活動，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排預(yù)算的應(yīng)有的自主權(quán)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出壓力。進一步強化考核，加大獎懲力度，轉(zhuǎn)變扶持方式，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)造血功能，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的盡快解決。