嵇愛平

22年來內(nèi)蒙古開發(fā)區(qū)緊緊抓住改革開放、西部大開發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地等歷史機(jī)遇，不斷加大開發(fā)區(qū)建設(shè)力度，大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，探索建立符合開發(fā)區(qū)特點(diǎn)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，總體質(zhì)量和發(fā)展層次明顯提升，輻射帶動能力日益增強(qiáng)，在全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

一、自治區(qū)開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）開發(fā)區(qū)概況

經(jīng)過2003年國務(wù)院對全國開發(fā)區(qū)的清理整頓和2006年我區(qū)對開發(fā)區(qū)的清理整頓，經(jīng)國家發(fā)改委、國土資源部等部門審核、列入國家開發(fā)區(qū)公告目錄的開發(fā)區(qū)共有45個，其中國家級開發(fā)區(qū)6個，自治區(qū)級開發(fā)區(qū)39個。近幾年，自治區(qū)又新增了一批國家級和自治區(qū)級開發(fā)區(qū)，截至2013年底，我區(qū)各類開發(fā)區(qū)總數(shù)已達(dá)到122個。其中，國家級開發(fā)區(qū)9個、自治區(qū)級開發(fā)區(qū)62個、盟市以下級各類園區(qū)51個。71個國家級和自治區(qū)級開發(fā)區(qū)中，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)5個、出口加工區(qū)2個、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)2個、工業(yè)園區(qū)類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)62個。2013年建成區(qū)面積18萬公頃，入園企業(yè)1.2萬戶，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1.16萬億元，對全區(qū)貢獻(xiàn)率達(dá)到69.4%；上繳稅金754億元，對全區(qū)貢獻(xiàn)率達(dá)到35.06%；從業(yè)人員122萬人，占全區(qū)就業(yè)人數(shù)的9.5%?；拘纬闪艘試壹壓妥灾螀^(qū)級開發(fā)區(qū)為主體、盟市和旗縣級各類工業(yè)園區(qū)為補(bǔ)充的戰(zhàn)略架構(gòu)。

（二）我區(qū)現(xiàn)行開發(fā)區(qū)管理體制

開發(fā)區(qū)是改革開放的創(chuàng)舉，1984年國務(wù)院批準(zhǔn)在沿海開放城市設(shè)立第一批14個國家級開發(fā)區(qū)。設(shè)立開發(fā)區(qū)的初衷是利用稅收等優(yōu)惠政策，吸引外資到中國落戶。作為一個帶有試驗性質(zhì)的對外開放經(jīng)濟(jì)區(qū)，自然不具有一級政府的權(quán)力。2007年國務(wù)院《國家級開發(fā)區(qū)管理條例》征求意見稿寫道：“國家對國家級開發(fā)區(qū)實行特別經(jīng)濟(jì)政策和管理體制，賦予其相應(yīng)的管理體制創(chuàng)新試驗權(quán)”；在具體的管理體制與職能上，征求意見稿寫道：“國家級開發(fā)區(qū)實行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對國家級開發(fā)區(qū)實施統(tǒng)一管理?！?/p>

但是《國家級開發(fā)區(qū)管理條例》幾經(jīng)征求意見最終沒有出臺。目前自治區(qū)各類開發(fā)區(qū)大部分采取成立管委會模式，管委會作為政府派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，主要負(fù)責(zé)人由政府派出。開發(fā)區(qū)實施封閉式管理、一站式服務(wù)。

（三）開發(fā)區(qū)的設(shè)立和升級

2006年開發(fā)區(qū)清理整改后，嚴(yán)格明確兩級審批制度。即開發(fā)區(qū)設(shè)立、擴(kuò)建、更名必須嚴(yán)格實行國務(wù)院和?。▍^(qū)、市）政府兩級審批。國務(wù)院各部門、省級人民政府所屬部門以及省級以下各級人民政府均不得自行審批設(shè)立和擴(kuò)建開發(fā)區(qū)。盟市以下政府不具備開發(fā)區(qū)審批權(quán)。

國家級開發(fā)區(qū)設(shè)立和擴(kuò)區(qū)的程序：由省級人民政府提出申請，主管部門會同國務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門、土地管理部門、建設(shè)管理部門和環(huán)境管理部門提出初審意見，符合條件的報國務(wù)院審批。

自治區(qū)級開發(fā)區(qū)設(shè)立、更名、擴(kuò)區(qū)的程序：經(jīng)盟（公署）、市政府向自治區(qū)政府申請，自治區(qū)政府征求發(fā)展改革委、經(jīng)信委、國土資源廳、住建廳、環(huán)保廳的意見（邊境合作區(qū)還需征求商務(wù)廳的意見，科技園區(qū)還需征求科技廳的意見），由自治區(qū)政府批復(fù)。省級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)，由盟（公署）、市政府上報自治區(qū)政府，征求有關(guān)部門意見，經(jīng)自治區(qū)政府上報國務(wù)院請求批復(fù)。

開發(fā)區(qū)設(shè)立、升級依據(jù)：內(nèi)政發(fā)[2011]5號《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)構(gòu)建多元發(fā)展多極支撐工業(yè)體系的指導(dǎo)意見》提出“支持符合條件的工業(yè)園區(qū)擴(kuò)區(qū)升級，對銷售收入超100億元的專業(yè)化工業(yè)園區(qū)申報升級為國家級園區(qū)，享受國家級開發(fā)區(qū)管理權(quán)限和政策；對銷售收入超50億元的專業(yè)化工業(yè)園區(qū)批準(zhǔn)為自治區(qū)級園區(qū)，享受自治區(qū)級開發(fā)區(qū)管理權(quán)限和政策”。2011年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的若干 意見》（國發(fā)[2011]21號）提出“支持具備條件的省級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)”。這兩個文件是自治區(qū)新增國家級和自治區(qū)級開發(fā)區(qū)主要依據(jù)。

（四）開發(fā)區(qū)實施目錄管理

經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的國家級和省級開發(fā)區(qū)要列入中國開發(fā)區(qū)目錄管理，定期向社會公布全國各級各類開發(fā)區(qū)的名稱、區(qū)位、面積、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，凡不在管理目錄的開發(fā)區(qū)都是未經(jīng)國家確認(rèn)的。例如自治區(qū)政府新批準(zhǔn)的23個開發(fā)區(qū)、4個更名的開發(fā)區(qū)均不在國家管理目錄之列。

二、我區(qū)開發(fā)區(qū)發(fā)展存在的問題

（一）同質(zhì)化競爭問題突出

據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)122個開發(fā)區(qū)中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以化學(xué)工業(yè)為主的48個，冶金工業(yè)為主的34個，建材工業(yè)為主的19個，機(jī)械裝備制造業(yè)為主的18個、農(nóng)畜林產(chǎn)品加工業(yè)為主的23個、生物制藥業(yè)為主的10個。各盟市在煤焦化、煤化工等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，競相布局建設(shè)同類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致資源低效配置和低水平重復(fù)建設(shè)。

（二）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)鳳毛麟角

1992年以來，包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是自治區(qū)唯一的國家級高新區(qū)，在自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)舞臺上跳著獨(dú)舞，營業(yè)收入雖然超千億，但是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)收入不足50%。呼和浩特金山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)剛剛升級為國家級開發(fā)區(qū)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)還未形成規(guī)模。其他開發(fā)區(qū)雖有部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但是規(guī)模小、比重低、研發(fā)能力弱。

（三）東西部發(fā)展不平衡

自治區(qū)東西部發(fā)展的不平衡，也拉大了東西部之間開發(fā)區(qū)發(fā)展的差距。71個國家級和自治區(qū)級開發(fā)區(qū)，西部地區(qū)44個占 60%，東部區(qū)只有27個。2013年全區(qū)營業(yè)收入過百億元的開發(fā)區(qū)33個，西部地區(qū)21個，占63%，東部區(qū)只有12個。最具代表性的呼包鄂區(qū)域，國家級和自治區(qū)級開發(fā)區(qū)營業(yè)收入達(dá)到6440億元，占全區(qū)開發(fā)區(qū)的52%；上繳稅金403億元，占全區(qū)開發(fā)區(qū)的61%以上。

（四）園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化結(jié)合不夠

一些開發(fā)區(qū)遠(yuǎn)離城市，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施不能共建共享，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)巨大。園區(qū)企業(yè)由于遠(yuǎn)離城市，面臨招工難、留人難等問題。同時，許多城市新區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、教育支撐，出現(xiàn)“空城”、“睡城”現(xiàn)象，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化脫節(jié)情況嚴(yán)重。

三、加強(qiáng)開發(fā)區(qū)管理的措施

2014年9月4日國務(wù)院副總理汪洋在全國國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作電視電話會議講話提出，開發(fā)區(qū)要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即由追求速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變、由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由同質(zhì)化競爭向差異化轉(zhuǎn)變、由硬環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。汪洋副總理提出的“四個轉(zhuǎn)變”，為開發(fā)區(qū)今后發(fā)展指明了方向，“加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”已迫在眉睫。

（一）管理體制改革

隨著由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變和政府管理權(quán)限的進(jìn)一步下放，開發(fā)區(qū)管理委員會將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，減少行政干預(yù)，強(qiáng)化市場管理職能，發(fā)揮市場配置資源的作用，建立市場配置資源的管理體系。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃宏觀指導(dǎo)

政府對開發(fā)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。自治區(qū)統(tǒng)一確定開發(fā)區(qū)的規(guī)劃體系，規(guī)范規(guī)劃編制原則，指導(dǎo)各開發(fā)區(qū)完善總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

（三）促進(jìn)東西部平衡發(fā)展

充分發(fā)揮自治區(qū)沿黃沿線經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)龍頭作用，帶動?xùn)|部非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金效益，通過重點(diǎn)建設(shè)35個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，夯實基礎(chǔ)設(shè)施，縮短東西部之間發(fā)展差距，實現(xiàn)非均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。同質(zhì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行資源整合，實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、防止惡性競爭。

（四）建立開發(fā)區(qū)綜合評價體系

建立健全開發(fā)區(qū)綜合考核評價制度。通過考核評價進(jìn)一步提高開發(fā)區(qū)建設(shè)的質(zhì)量和效益。建立開發(fā)區(qū)統(tǒng)計制度，包括開發(fā)區(qū)開發(fā)程度、產(chǎn)業(yè)集聚度、單位土地投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、經(jīng)濟(jì)效益、土地利用集約率、資源環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)。

（五）設(shè)立開發(fā)區(qū)的獎勵基金

實施開發(fā)區(qū)動態(tài)管理，對發(fā)展突出的開發(fā)區(qū)可按標(biāo)準(zhǔn)自然升級，省級開發(fā)區(qū)可升級為國家級開發(fā)區(qū)，盟市級及以下工業(yè)園區(qū)可設(shè)立為自治區(qū)級開發(fā)區(qū)。設(shè)立專項資金以獎代投，建立獎勵機(jī)制，鼓勵和幫助開發(fā)區(qū)健康發(fā)展。對長期經(jīng)濟(jì)效益不好、管理不善的開發(fā)區(qū)提出警告，限期整改；對開而不發(fā)、圈占土地的開發(fā)區(qū)予以退出。

（六）完善相關(guān)法律法規(guī)

出臺自治區(qū)開發(fā)區(qū)管理辦法，明確職能部門對開發(fā)區(qū)的管理責(zé)任，規(guī)范開發(fā)區(qū)設(shè)立、更名、擴(kuò)區(qū)的審批權(quán)限及程序，切實把開發(fā)區(qū)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高質(zhì)量和效益上來。

責(zé)任編輯：康偉