付彬輝

國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場(chǎng)供應(yīng)的意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕22號(hào)），其中在加大對(duì)生豬生產(chǎn)的扶持力度方面從建立能繁母豬補(bǔ)貼制度、保險(xiǎn)制度，生豬調(diào)出大縣（農(nóng)場(chǎng)）的獎(jiǎng)勵(lì)制度到扶持生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模飼養(yǎng)等多方面充分調(diào)動(dòng)各養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）的養(yǎng)豬積極性，取得了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

目前，上述扶持政策已經(jīng)執(zhí)行了較長(zhǎng)時(shí)間，但因?yàn)榉龀仲Y金規(guī)模相對(duì)較小，相關(guān)管理性規(guī)范文件雖有出臺(tái)，條款卻不夠細(xì)化以及未充分考慮到執(zhí)行條件具有的特殊性等原因，各縣市（區(qū)）發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部門各行其事，至今未能形成一整套既規(guī)范，又具有較強(qiáng)操作性的管理制度，致使在政策實(shí)施過程中陸續(xù)出現(xiàn)了一些問題。為此，某市審計(jì)機(jī)關(guān)予以了高度關(guān)注，特別將其中涉及資金量相對(duì)較大的生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖（小區(qū)）扶持資金的管理和績(jī)效情況審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目納入了年度審計(jì)工作計(jì)劃，抽調(diào)了精干力量予以實(shí)施。筆者有幸參加了此次審計(jì)，并就此次惠農(nóng)政策執(zhí)行情況審計(jì)調(diào)查過程中查找出的各縣市（區(qū)）一些突出或普遍性的問題進(jìn)行了分類歸納，經(jīng)結(jié)合下戶訪談所掌握的情況進(jìn)行篩選、分析，按項(xiàng)目實(shí)施流程整理成文，亟待引起重視并能被有關(guān)單位予以采用。

項(xiàng)目監(jiān)管過程中存在的主要問題：

1.待扶持項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)審批不嚴(yán)格。

擬納入扶持對(duì)象的生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）采取先擇優(yōu)遴選進(jìn)入市或縣項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，再進(jìn)入省級(jí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)分年度安排項(xiàng)目扶持資金的方式，要求選擇的擬扶持對(duì)象應(yīng)滿足距主要交通干線2KM以上，距居民區(qū)500M以上，距河流主干道200M以上，500M半徑范圍內(nèi)沒有其他動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)，且生豬年出欄數(shù)達(dá)到500頭以上等條件才能進(jìn)行申報(bào)。在審計(jì)過程中我們發(fā)現(xiàn)了個(gè)別被納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的生豬養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）生豬年出欄數(shù)有人為夸大，以達(dá)到提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的問題，但更多的表現(xiàn)在當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、畜牧主管部門存在重生豬出欄數(shù)，輕環(huán)境保護(hù)的傾向，部分被納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的生豬養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）臨近居民點(diǎn)或水庫(kù)，而上級(jí)項(xiàng)目審批部門往往因時(shí)間和人員不足等原因不做實(shí)地調(diào)查，僅以項(xiàng)目所在地發(fā)改委和畜牧主管部門提供的公文往來就予以確認(rèn)，導(dǎo)致一批不符合規(guī)定的養(yǎng)殖場(chǎng)擠占了有限的項(xiàng)目資源。

2.工程規(guī)劃設(shè)計(jì)不規(guī)范，概算粗糙。

國(guó)家對(duì)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要求是應(yīng)由有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制單項(xiàng)工程項(xiàng)目建議書，總體布局上要求做到生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)分開，優(yōu)先安排糞污處理設(shè)施建設(shè)，且大門口必須有車輛消毒池、人員消毒室和高壓噴槍等消毒設(shè)施，按照缺什么完善什么的原則。但各生豬養(yǎng)殖場(chǎng)從經(jīng)濟(jì)成本角度出發(fā)較少按規(guī)定委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，或即使按規(guī)定委托了有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位也大多設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，概算粗糙，甚至有的根本就是閉門造車式的設(shè)計(jì)，這類粗糙的設(shè)計(jì)自然會(huì)造成后期施工過程中的設(shè)計(jì)內(nèi)容重大變更或隨意刪減建設(shè)內(nèi)容等情況的發(fā)生。

3.配套資金不到位。

生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來源是以國(guó)家資金投入為主，項(xiàng)目申報(bào)單位配套資金為輔。但在實(shí)際操作過程中，部分項(xiàng)目申報(bào)單位未能形成資金配套意識(shí)，往往“看米小鍋”僅就國(guó)家投入的資金安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而項(xiàng)目監(jiān)管部門只關(guān)注國(guó)家資金安全，對(duì)配套資金到位情況往往未引起足夠重視，導(dǎo)致項(xiàng)目因建設(shè)資金缺口造成工程量縮水或工程質(zhì)量無法達(dá)到設(shè)計(jì)要求等問題的發(fā)生。

4.未規(guī)范執(zhí)行招投標(biāo)制度。

國(guó)家對(duì)生豬標(biāo)準(zhǔn)化飼養(yǎng)場(chǎng)（小區(qū)）的扶持規(guī)模是按年出欄生豬頭數(shù)來?yè)芨秾ｍ?xiàng)資金的，分年出欄500～999頭、1 000～1 999頭、2 000～2 999頭和3 000～10 000頭四個(gè)檔次分別予以補(bǔ)助20萬元、40萬元、60萬元、80萬元，1萬頭以上不再安排補(bǔ)助投資。通過此次審計(jì)調(diào)查了解到各縣市（區(qū)）大部分是20萬元至40萬元的項(xiàng)目，60萬元的扶持項(xiàng)目?jī)H一個(gè)。這些項(xiàng)目中，除60萬元的項(xiàng)目必須履行公開招投標(biāo)程序外，其它項(xiàng)目可采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式確定施工隊(duì)伍。各縣市區(qū)項(xiàng)目法人基本履行了招投標(biāo)程序，但在執(zhí)行過程中存在較多問題。例如（1）上面提到了一個(gè)60萬元的扶持項(xiàng)目未按規(guī)定公開招投標(biāo)僅履行邀請(qǐng)招標(biāo)程序；（2）應(yīng)履行邀請(qǐng)招標(biāo)程序的項(xiàng)目在邀標(biāo)過程中部分存在投標(biāo)單位相關(guān)人員不到場(chǎng)簽字，提供的投標(biāo)材料不符合規(guī)定，以及投標(biāo)內(nèi)容缺失等諸多問題。

5.工程款報(bào)賬制度不規(guī)范。

審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金監(jiān)管部門基本實(shí)現(xiàn)了專賬核算，但在資金支付方面五花八門，沒有統(tǒng)一的規(guī)范性做法。例如有的直接支付給生豬養(yǎng)殖戶現(xiàn)金、有的轉(zhuǎn)賬到生豬養(yǎng)殖場(chǎng)法人個(gè)人賬戶，有的轉(zhuǎn)給中標(biāo)施工單位下設(shè)的項(xiàng)目部，且大多未嚴(yán)格要求中標(biāo)施工單位或項(xiàng)目法人提款時(shí)需提供當(dāng)?shù)亟ò舶l(fā)票或代扣稅款，既容易造成了國(guó)家稅款的流失，也給個(gè)別人套取國(guó)家專項(xiàng)資金提供了便利條件。

6.工期拖沓，至今未嚴(yán)格完成驗(yàn)收手續(xù)。

此次審計(jì)調(diào)查的項(xiàng)目為2011年、2012年和2013年三個(gè)年度安排的生豬標(biāo)準(zhǔn)化扶持項(xiàng)目，除2013年項(xiàng)目正在實(shí)施過程中外，其他二個(gè)年度的項(xiàng)目至今僅通過縣（市）發(fā)改委和畜牧局的初步驗(yàn)收，甚至還有未完工項(xiàng)目。據(jù)了解主要是相關(guān)部門重視不夠，也有相互推諉等個(gè)別現(xiàn)象。

7.資金效益未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

國(guó)家對(duì)生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模飼養(yǎng)的扶持，目的是鼓勵(lì)大型標(biāo)準(zhǔn)化生豬養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）的建設(shè)，引導(dǎo)有創(chuàng)業(yè)要求的農(nóng)民建立養(yǎng)殖小區(qū)，促進(jìn)生豬生產(chǎn)。但在實(shí)際操作過程中各項(xiàng)目審批部門未能進(jìn)行充分的調(diào)查，部分生豬養(yǎng)殖戶在取得國(guó)家扶持資金后，采取偷工減料、以舊代新等方式套取國(guó)家資金，也有部分生豬養(yǎng)殖戶投機(jī)性較強(qiáng)，一旦市場(chǎng)效益不好時(shí)就將生豬甚至能繁母豬變賣一空，抽身而退，而國(guó)家扶持資金建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施或是閑置或是成為其轉(zhuǎn)手謀利的工具，違背了國(guó)家扶持的初衷。

具體改進(jìn)措施和建議：

1.嚴(yán)格儲(chǔ)備項(xiàng)目入庫(kù)審核制度。

對(duì)各擬入庫(kù)的項(xiàng)目申報(bào)養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀要做到現(xiàn)場(chǎng)查看，既要滿足項(xiàng)目申報(bào)所必須達(dá)到的生豬年出欄數(shù)和周邊環(huán)境等硬性要求，也要嚴(yán)格對(duì)項(xiàng)目申報(bào)養(yǎng)殖場(chǎng)提交的擬改（擴(kuò)）建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)概算進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止某些生豬養(yǎng)殖戶利用現(xiàn)有設(shè)施重復(fù)申報(bào)以騙取國(guó)家扶持資金的情況發(fā)生，保證國(guó)家扶持資金能真正落實(shí)到需要幫扶的生豬養(yǎng)殖戶。

2.將項(xiàng)目配套資金納入專戶管理。

生豬標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目總投資額由前期申報(bào)費(fèi)用、國(guó)家扶持資金、國(guó)家硬性要求的配套資金，以及養(yǎng)殖戶自行投入的其它配套資金或設(shè)備款組成，其中生豬養(yǎng)殖戶自行投入的配套資金或設(shè)備款監(jiān)管難度較大。筆者認(rèn)為一種較可行的做法是把國(guó)家硬性要求的配套資金和國(guó)家扶持資金一并納入專戶管理，按工程進(jìn)度撥款，最大限度的確保項(xiàng)目建設(shè)資金的到位率。

3.嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度。

我國(guó)的招投標(biāo)制度是規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的要求，具備擇優(yōu)性和競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，按適用范圍分公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種形式，其中程序性和規(guī)范性都是其基本特性。生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）建設(shè)項(xiàng)目大部分應(yīng)履行邀請(qǐng)招標(biāo)程序，按規(guī)定雖然未要求需發(fā)布招標(biāo)公告或招標(biāo)預(yù)審文件，但必要的資格審查和招投標(biāo)程序仍應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。只有依法、嚴(yán)格的執(zhí)行相應(yīng)的招投標(biāo)程序才能有效防范項(xiàng)目建設(shè)單位指定工程施工單位或者虛假招標(biāo)的情況發(fā)生，真正吸納到優(yōu)秀的施工單位，以保證項(xiàng)目質(zhì)量，提高國(guó)有資金的使用效益。

4.明確項(xiàng)目監(jiān)管方和項(xiàng)目法人的“責(zé)權(quán)利”。

鑒于國(guó)家投入的資金是扶持資金，屬于補(bǔ)助性質(zhì)，生豬飼養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化的其余資金來源是被扶持的生豬養(yǎng)殖戶自有資金，甚至部分有較強(qiáng)創(chuàng)業(yè)欲望的生豬養(yǎng)殖戶投入的自有資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)家投入的扶持資金，所以項(xiàng)目建設(shè)單位也只能是各生豬養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）。各生豬養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）在這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項(xiàng)目上具有較大的自主權(quán)，國(guó)家相關(guān)部門僅處于監(jiān)管地位，為此，監(jiān)管方和生豬養(yǎng)殖戶簽訂《責(zé)任協(xié)議》以明確雙方責(zé)權(quán)利顯得尤為重要。通過項(xiàng)目實(shí)施后的生豬若干年內(nèi)的年出欄數(shù)、工程進(jìn)度款的撥付方式，以及通過驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)制定等條款的約定，并明確違約責(zé)任的處罰，才能確保國(guó)家投入的資金的使用安全，避免資金打“水漂”，甚至被套取或挪用的情況發(fā)生。

5.明確項(xiàng)目承發(fā)包雙方的“責(zé)權(quán)利”。

合同明確約定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)是承發(fā)包雙方執(zhí)行合同的最高行為準(zhǔn)則，是雙方履行義務(wù)、享有權(quán)利的法律基礎(chǔ)。因此，在簽訂施工合同時(shí)，監(jiān)管方必須督促項(xiàng)目法人嚴(yán)格按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件內(nèi)容規(guī)范簽訂施工合同，明確工程承包范圍、約定工期、約定工程變更的造價(jià)計(jì)算方法，以及質(zhì)量要求，違約責(zé)任追究等要素，明晰劃分承發(fā)包雙方應(yīng)履行的義務(wù)和各自享有的權(quán)利，以減少爭(zhēng)議，保證建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

6.嚴(yán)格工程驗(yàn)收程序。

由于生豬養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）大部分地處偏僻，即使聘請(qǐng)了監(jiān)理人員也僅僅是履行程序，難以真正做到全過程監(jiān)理，所以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)是確保項(xiàng)目質(zhì)量的重要一環(huán)。合理選派驗(yàn)收技術(shù)人員，嚴(yán)格按照項(xiàng)目批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件要求，以國(guó)家或部門頒發(fā)的質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范和質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對(duì)工程項(xiàng)目的總體實(shí)施情況進(jìn)行檢驗(yàn)和綜合評(píng)價(jià)、鑒定，以確認(rèn)工程項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期功能和使用價(jià)值。只有嚴(yán)格進(jìn)行工程驗(yàn)收，才能有效防止完工項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)被蒙混過關(guān)，以及工程質(zhì)量不合格等隱患現(xiàn)象發(fā)生。

7.落實(shí)事后監(jiān)管和服務(wù)、宣傳工作，確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效益。

建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施完成，僅僅是完成了投入過程，不能簡(jiǎn)單的撒手了事。當(dāng)?shù)匦竽林鞴懿块T應(yīng)對(duì)照項(xiàng)目申報(bào)的初設(shè)目標(biāo)（或可研預(yù)期），加強(qiáng)事后監(jiān)管和服務(wù)工作，扶持養(yǎng)殖戶做大做強(qiáng)。同時(shí)還可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視和報(bào)刊等媒體積極宣傳，擴(kuò)大社會(huì)影響力，充分發(fā)揮財(cái)政資金的示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)本地區(qū)生豬養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程的順利實(shí)施，為其它生豬養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)變飼養(yǎng)方式起到示范效應(yīng)作用，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家扶持生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖的初衷，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速發(fā)展。（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計(jì)局）