【摘要】土地調(diào)控旨在通過(guò)“異頻消振”的作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，但從我國(guó)土地調(diào)控的實(shí)效來(lái)看，土地調(diào)控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻表現(xiàn)為“同頻共振”，降低了土地調(diào)控的效率。對(duì)農(nóng)村集體土地的歧視性產(chǎn)權(quán)安排、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理制度、限制公平競(jìng)爭(zhēng)與公共利益保障的土地市場(chǎng)制度等是影響土地調(diào)控效率的制度原因。

【關(guān)鍵詞】土地調(diào)控 制度掣肘 重復(fù)建設(shè)

【中圖分類號(hào)】F0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

20世紀(jì)90年代初，針對(duì)土地開發(fā)過(guò)快問(wèn)題，尤其是房地產(chǎn)的快速發(fā)展，中央政府積極實(shí)施土地調(diào)控政策，通過(guò)有效的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)、土地開發(fā)的有序推進(jìn)，及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。但20多年來(lái)，土地調(diào)控對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響如何？土地制度自身存在什么障礙？如何通過(guò)有效的改革，完善土地調(diào)控機(jī)制？本文就此作些探討。

土地調(diào)控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：異頻消振還是同頻共振？

自針對(duì)1992～1993年房地產(chǎn)熱的土地調(diào)控以來(lái)，土地調(diào)控經(jīng)歷了從單項(xiàng)用地調(diào)控到土地市場(chǎng)調(diào)控、土地宏觀調(diào)控的發(fā)展轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，土地調(diào)控側(cè)重于對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)發(fā)展等用地的土地供應(yīng)調(diào)控，為“用中國(guó)人的地養(yǎng)中國(guó)人”提供積極保障。90年代末至2004年間，政府主導(dǎo)的土地市場(chǎng)調(diào)控得到加強(qiáng)，形成了以政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用轉(zhuǎn)用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)的土地調(diào)控管理機(jī)制，尤其是實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓全部納入市場(chǎng)的制度規(guī)范。2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)了被稱為“世界上最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件”—《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，這也標(biāo)志著我國(guó)土地宏觀調(diào)控體系得以構(gòu)建，土地調(diào)控因此滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各重要領(lǐng)域，并于2006年建立了國(guó)家土地督察制度，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于省級(jí)人民政府（計(jì)劃單列市）土地政策執(zhí)行督察。在強(qiáng)化政府、市場(chǎng)共同作用，推進(jìn)土地調(diào)控的同時(shí)，2008年召開的十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步豐富了土地宏觀調(diào)控的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)內(nèi)涵。

從上述分析可以看出，土地調(diào)控的目的，就是保障在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)，能夠有效抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱；經(jīng)濟(jì)不夠景氣時(shí)，能夠通過(guò)有效的土地政策，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，即通過(guò)土地調(diào)控的“異頻消振”作用，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康運(yùn)行和可持續(xù)性。但自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)每隔7～10年就會(huì)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的以產(chǎn)能過(guò)剩、地產(chǎn)閑置等為主要特征的重復(fù)建設(shè)，而無(wú)論是土地市場(chǎng)化改革，還是最嚴(yán)格的土地管理制度，似乎都對(duì)重復(fù)建設(shè)難以產(chǎn)生更有效的抑制作用①，從而使得本來(lái)應(yīng)該表現(xiàn)為“異頻消振”作用的土地調(diào)控，反而對(duì)重復(fù)建設(shè)起到了“同頻共振”的作用。具體表現(xiàn)為：

一是20世紀(jì)80年代中期土地調(diào)控缺位的重復(fù)建設(shè)。這一時(shí)期，中央積極放權(quán)讓利，各地方政府為爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)翻番，紛紛增加固定投資和刺激消費(fèi)需求，導(dǎo)致貨幣流通量過(guò)快增長(zhǎng)，造成經(jīng)濟(jì)關(guān)系全面緊張。②由于《土地管理法》尚未出臺(tái)，因此，土地調(diào)控對(duì)于這一階段的重復(fù)建設(shè)也是缺位的。

二是20世紀(jì)90年代初期滯后效應(yīng)的土地調(diào)控。1992～1994年各地開發(fā)區(qū)建設(shè)遍地開花，房地產(chǎn)開發(fā)、汽車、鋼產(chǎn)業(yè)蜂擁而上，家用電器業(yè)發(fā)展異常迅速③，自20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)進(jìn)入了新一輪的重復(fù)建設(shè)。雖然這一時(shí)期，《土地管理法》業(yè)已于1986年頒布實(shí)施，然而由于農(nóng)田保護(hù)制度還未形成，規(guī)范的土地市場(chǎng)制度尚處于建設(shè)階段，土地調(diào)控似乎難有作用。但1994年美國(guó)未來(lái)研究所《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)？》一下子驚醒了中國(guó)人，以最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度為核心的土地調(diào)控機(jī)制得以建立。

三是21世紀(jì)初期難有作為的土地調(diào)控。雖然實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度，但依然難擋21世紀(jì)初的重復(fù)建設(shè)。資料顯示：2003年我國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)的投資分別增長(zhǎng)96.6%、121.9%和92.9%，大量的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大，浪費(fèi)了很多土地資源。究其緣由，這一時(shí)期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體地位與政府作用不夠平衡，政府仍然是土地配置的主體，即便是最嚴(yán)格的制度，也未能防止重復(fù)建設(shè)。

四是近年來(lái)土地資本功能主導(dǎo)下的重復(fù)建設(shè)。2006年中央出臺(tái)了針對(duì)省級(jí)政府和計(jì)劃單列市政府土地決策和利用行為的國(guó)家土地督察制度，及農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)等一系列政策。2009年提出“保發(fā)展，保紅線”策略。為了保障發(fā)展空間，有關(guān)地區(qū)探索了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、三舊改造等土地政策創(chuàng)新。隨著土地資產(chǎn)與金融資本的深入融合，2010年開始，地方債務(wù)問(wèn)題凸顯，住宅、工業(yè)地產(chǎn)業(yè)的過(guò)度超前開發(fā)供應(yīng)，使得“鬼城”、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題開始突出。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，與政府本職職能缺位的雙保行動(dòng)不無(wú)關(guān)系。

由于對(duì)土地市場(chǎng)缺乏前瞻性的科學(xué)判斷，土地供應(yīng)調(diào)控往往為虛假的土地市場(chǎng)繁榮所“迷惑”。例如，雖然近年來(lái)全國(guó)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的住房空置問(wèn)題，而在宏觀調(diào)控層面政府的土地供應(yīng)計(jì)劃不僅沒有對(duì)過(guò)熱的房地產(chǎn)起到“異頻消振”的作用，過(guò)量地投入建設(shè)用地指標(biāo)反而進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)的虛熱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)情況來(lái)看，2010～2013年間計(jì)劃供應(yīng)量為72.61萬(wàn)公頃，但實(shí)際供應(yīng)量?jī)H為70%，即51.03萬(wàn)公頃。其實(shí)，全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃，當(dāng)年就達(dá)到70%，還是比較高質(zhì)量地完成了計(jì)劃目標(biāo)。因?yàn)閲?guó)土資源部對(duì)各地當(dāng)年用地計(jì)劃的考核指標(biāo)僅為40%，這也在客觀上導(dǎo)致各地每年都有60%的剩余指標(biāo)。這說(shuō)明土地調(diào)控“充分”地考慮了地方的用地需求，寬松地實(shí)施了用地供應(yīng)計(jì)劃，這樣土地占而不用、低效開發(fā)較為普遍的問(wèn)題就在所難免。調(diào)控效果也由“異頻消振”變?yōu)椤巴l共振”。

土地調(diào)控的制度掣肘

雖然我國(guó)的耕地保護(hù)、土地市場(chǎng)制度、國(guó)家土地督察制度等調(diào)控政策都在一定程度上保障了土地資源可持續(xù)利用，也在一定程度上保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。但為何還有如此多問(wèn)題？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于土地調(diào)控也面臨以下制度掣肘，具體是：

歧視性的土地產(chǎn)權(quán)制度安排。十七屆和十八屆三中全會(huì)，都提出了集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)”的原則要求，但現(xiàn)行土地政策中，農(nóng)村集體土地實(shí)質(zhì)上是國(guó)有土地的異化形式④，即政府是農(nóng)村集體土地的事實(shí)所有者，集體及農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村集體土地的利用及管理等缺乏決策權(quán)，甚至在有些地方參與權(quán)也沒有，土地利用、土地市場(chǎng)、土地價(jià)格、土地管理等政策設(shè)計(jì)方面均存在對(duì)于農(nóng)村集體土地的歧視性規(guī)定。例如，農(nóng)村集體土地，即便符合用地規(guī)劃，也不能直接用于城市建設(shè)，而必須經(jīng)過(guò)征用。尤其是農(nóng)村村干部納入基層政府體系，使得農(nóng)民在土地權(quán)益維護(hù)上更顯“孤獨(dú)”。這一歧視性產(chǎn)權(quán)制度以及以此為基礎(chǔ)的土地政策體系，為政府幾乎沒有障礙地獲得用地空間提供了支撐，這也在很大程度上使得地方政府更有“資本”忽略重復(fù)建設(shè)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)成本，更難以形成農(nóng)村集體、農(nóng)戶與政府在農(nóng)村土地利用決策中的權(quán)益制衡。

服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理制度安排。土地管理制度仍然是著眼于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是著重調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展。突出表現(xiàn)在：一是批次用地政策。城市規(guī)劃圈內(nèi)按需供地，從而客觀上為城鎮(zhèn)擴(kuò)張、開發(fā)區(qū)圈地提供了制度保障；二是土地規(guī)劃修改政策。土地規(guī)劃容易在空間上和建設(shè)用地規(guī)模上被調(diào)整，例如雖然尚未到2020年，但不少地區(qū)2020年的建設(shè)用地總規(guī)模這一“天花板”早已被突破，相關(guān)部門也已開展土地利用總體規(guī)劃的原則性修改；三是土地調(diào)控的政府管制俘虜。部門利益的實(shí)現(xiàn)對(duì)于地方政府土地利用與管理行為的依賴性強(qiáng)，從而客觀上造成在制度設(shè)計(jì)時(shí)突出服務(wù)地方政府的目標(biāo)。例如，“一個(gè)部門管水、一個(gè)池子儲(chǔ)水、一個(gè)龍頭出水”的土地儲(chǔ)備制度，不僅滿足了地方政府土地財(cái)政保障的需要，也強(qiáng)化了土地管理部門的權(quán)力，還有缺乏充分信息公開和更廣泛公眾參與的土地執(zhí)法、督察制度等，都使得國(guó)土資源部門利益能夠通過(guò)地方政府行為達(dá)到最大化。

限制公平競(jìng)爭(zhēng)和公共利益保障的土地市場(chǎng)制度安排。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，土地市場(chǎng)建設(shè)得到了積極推進(jìn)，但總體來(lái)看，土地市場(chǎng)主體不夠多元，客觀上造成土地市場(chǎng)政府壟斷主體地位，從而弱化了土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。突出表現(xiàn)在：一是由于政府的利益取向，尤其是對(duì)于土地財(cái)政的依賴性，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)制度建設(shè)停滯不前；二是對(duì)待農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的公正性不夠，北京等地可利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，而基層政府或農(nóng)村集體利用集體建設(shè)用地建設(shè)住房則為違法的小產(chǎn)權(quán)房；三是地方政府過(guò)分注重了新城市建設(shè)，但公共利益用地保障相對(duì)欠缺。例如，地方政府促進(jìn)人口集聚，并通過(guò)學(xué)校撤并方式，減少學(xué)校用地供應(yīng)，但這也增加了居民享受義務(wù)教育等公共利益保障的成本。

綜上所述，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、土地管理制度及土地市場(chǎng)制度均難以與土地調(diào)控政策形成合力，從而在一定程度上影響了土地調(diào)控效力。從三者之間的作用關(guān)系來(lái)看，歧視性土地產(chǎn)權(quán)制度安排是造成土地調(diào)控效力減弱的根本性原因，使得政府在土地調(diào)控中不受制約，不顧及土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保障，從而使得服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理制度能夠“順利”地得以實(shí)施。即便是世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地用途管制制度，也難以阻擋部門及政府通過(guò)土地政策創(chuàng)新來(lái)“保發(fā)展”。尤其是土地市場(chǎng)制度的“工具性”地位，使得地方政府更能“游刃有余”地駕馭市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)財(cái)政、吸引投資的目標(biāo)，當(dāng)然，最終影響土地調(diào)控效力的有效發(fā)揮。

土地制度改革的建議

如何通過(guò)土地制度改革，改善土地調(diào)控？還需要在確立產(chǎn)權(quán)平等、市場(chǎng)決定原則的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)土地制度改革，增強(qiáng)土地調(diào)控效能，主要建議：

一是界定政府的為與不為，退出市場(chǎng)自律作用，發(fā)揮他律作用，強(qiáng)化市場(chǎng)決定作用的土地調(diào)控機(jī)制。土地市場(chǎng)是當(dāng)前我國(guó)最為活躍的自然資源和環(huán)境要素市場(chǎng)，尤其是在1993年十四屆三中全會(huì)確立了國(guó)有土地出讓市場(chǎng)制度的基礎(chǔ)上，2013年的十八屆三中全會(huì)所提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)制度的建立，更體現(xiàn)了我國(guó)政府駕馭城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)運(yùn)行的能力。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，土地市場(chǎng)的自律性規(guī)則不斷完善，政府需要摒棄歧視性土地產(chǎn)權(quán)制度安排，并逐步退出“一個(gè)部門，一個(gè)池子，一個(gè)龍頭”這一調(diào)控主導(dǎo)的土地市場(chǎng)制度，確立起產(chǎn)權(quán)主體多元、平等、公正的土地市場(chǎng)體系，但政府退出直接調(diào)控土地市場(chǎng)的作用，確立政府與土地產(chǎn)權(quán)主體、土地投資主體對(duì)等的經(jīng)濟(jì)主體地位，發(fā)揮守夜者的他律作用，防止侵犯土地權(quán)益人利益、壟斷土地市場(chǎng)、違法違規(guī)占用土地資源等行為，并加強(qiáng)以公共利益為目標(biāo)的用地儲(chǔ)備制度建設(shè)，同時(shí)，注重信息公開，尤其是加強(qiáng)對(duì)于土地交易異常區(qū)域的信息公開，引導(dǎo)社會(huì)參與，從而保障市場(chǎng)決定作用的土地資源高效配置。

建立城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)制度后，需要改革土地批次供應(yīng)制度，政府也需要主動(dòng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行土地調(diào)控，如政府可通過(guò)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度來(lái)規(guī)范農(nóng)村非農(nóng)用地市場(chǎng)行為，以防止土地出售者競(jìng)相壓價(jià)而造成土地市場(chǎng)秩序紊亂以及土地收益不當(dāng)流失等問(wèn)題。

二是以土地稅制體系完善為基礎(chǔ)，規(guī)范土地權(quán)益，優(yōu)化基于市場(chǎng)決定作用的土地收益分配關(guān)系，弱化政府對(duì)于土地出讓財(cái)政的過(guò)度依賴。政府干預(yù)土地市場(chǎng)尤其是決定土地資源配置，看起來(lái)是土地權(quán)益關(guān)系不夠明晰，給政府主導(dǎo)的土地權(quán)益分配留下了更大的話語(yǔ)權(quán)和行為空間，其實(shí)與作為理性人的政府對(duì)于公共投資回報(bào)的執(zhí)著追求有很大關(guān)系。由于擔(dān)心公共財(cái)政進(jìn)行土地投資而造成資產(chǎn)流失，地方政府往往通過(guò)當(dāng)前在土地征收、出讓等方面所起到的決定作用，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的回報(bào)，從而不僅引致了其他土地產(chǎn)權(quán)主體的不滿，也增加了社會(huì)投資的進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)，尤其是造成了數(shù)額巨大的被征地農(nóng)戶權(quán)益損失，以及由此引致的社會(huì)成本增大等問(wèn)題。

據(jù)此，需要進(jìn)一步改善財(cái)政結(jié)構(gòu)，降低政府對(duì)于土地出讓金過(guò)度依賴的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加快土地稅制改革，形成具有可持續(xù)性和更為穩(wěn)固的土地稅收體系。主要是，完善土地取得、保有、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的收益分配關(guān)系，建立量出為入的土地稅收制度，強(qiáng)化土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收，完善公共財(cái)政投入產(chǎn)出的良性循環(huán)機(jī)制，從而通過(guò)土地稅收調(diào)節(jié)，形成政府投資增值的漲價(jià)歸公機(jī)制，優(yōu)化土地增值分配關(guān)系⑤，優(yōu)化各類土地資源時(shí)空的優(yōu)化配置同時(shí)，為政府依托市場(chǎng)配置資源提供財(cái)稅制度基礎(chǔ)。

三是重視長(zhǎng)期性的土地制度改革，建立抑制重復(fù)建設(shè)的新型土地所有制度，增強(qiáng)土地調(diào)控活力，改革國(guó)有土地所有制度。有必要根據(jù)土地的自然地理、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)功能等，確定各級(jí)政府土地管轄權(quán)的范圍。如大江、大河、大湖等流域用地、重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)、文化遺產(chǎn)等用地，就應(yīng)該歸中央政府管，不僅有利于防止地方政府亂建碼頭、亂開發(fā)房地產(chǎn)等不合理的乃至重復(fù)性建設(shè)行為，也可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而倒逼地方政府在合理的地域空間開展土地利用與經(jīng)營(yíng)。

完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度。礦產(chǎn)開發(fā)的重復(fù)建設(shè)與生態(tài)破壞，一定程度上與當(dāng)前的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)系。農(nóng)村集體土地所有者不能分享礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益，卻承擔(dān)了由于礦產(chǎn)資源開發(fā)可能帶來(lái)的資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要建立地表、地下一體化的立體土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地所有者對(duì)于地下礦產(chǎn)資源的收益分享權(quán)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)土地利用與礦產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系。

實(shí)施無(wú)權(quán)占有制度。針對(duì)當(dāng)前土地多占少用、占而不用問(wèn)題，建立無(wú)權(quán)占有制度，即若征用征收土地占而不用，或被挪作他用，且這一公開且持續(xù)的行為不存在經(jīng)濟(jì)關(guān)系，持續(xù)若干年后，則使用者就成為法律上的占有者，從而從制度上抑制土地多占少用、占而不用的問(wèn)題。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建設(shè)以碳減排為特征的土地調(diào)控體系研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：10&ZD030）

【注釋】

①黃賢金，章波，張麗君：“低水平重復(fù)建設(shè)的土地制度誘因及對(duì)策建議”，中國(guó)自然資源學(xué)會(huì)2004年學(xué)術(shù)年會(huì)，2005年。

②房維中：“20世紀(jì)80年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程和陳云的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想”，《當(dāng)代中國(guó)史研究》，2005年第3期

③周才裕：“論我國(guó)的重復(fù)建設(shè)”，《經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展》，1998年第4期。

④黃賢金：“地權(quán)理論探析”，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，1996年第19期

⑤朱道林，林瑞瑞：“論土地增值的形成及其分配關(guān)系”，《土地經(jīng)濟(jì)研究》，2014年第1期。

責(zé)編 / 張曉