陳海紅

十八大報告提出，“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，目的在于促進陽光財政。習(xí)近平總書記指出，“加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒體制，不能腐敗的防范體制，不易腐敗的保障機制”。實際上，加強對政府全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督就是為了促進各級政府預(yù)算按照《預(yù)算法》以及其他相應(yīng)法律法規(guī)進行，從而確保財政支出分配權(quán)運行在“制度的籠子”里。

全口徑預(yù)決算的發(fā)展

1992年，我國開始實行復(fù)式預(yù)算，在此之前，一直實行單一預(yù)算。1996年，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，將養(yǎng)路費等13項政府性基金（收費）納入預(yù)算管理，建立政府性基金預(yù)算。2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，標志著我國開始建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，至2012年全國國有資本經(jīng)營預(yù)算開始正式匯編。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》，2010年開始試編社會保險基金預(yù)算制度。至今，我國政府預(yù)算管理形成了由公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算構(gòu)成的基本格局。

全口徑預(yù)算管理這一概念的面世，是2003年10月中共十六屆三中全會所通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，規(guī)定“實行全口徑預(yù)算管理和對或有負債的有效監(jiān)控。加強各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督?！备鶕?jù)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，我國自2011年起，全部預(yù)算外收支納入預(yù)算管理。財政部隨之相應(yīng)修訂《政府收支分類科目》，取消全部預(yù)算外收支科目。2013年，社?；痤A(yù)算正式納入全國人大的預(yù)算報告，這意味著，我國的財政預(yù)決算體系基本實現(xiàn)了全口徑。

我國政府預(yù)算已經(jīng)基本實現(xiàn)了全覆蓋，已初步建立全口徑預(yù)決算體系。但具體方面來說，需要完善的地方很多，比如國有資本經(jīng)營預(yù)算尚不健全，受國有資產(chǎn)的管理體制所致，銀行等國有金融機構(gòu)未納入政府預(yù)算。全口徑預(yù)決算管理需要進一步完善和加強，對全口徑預(yù)決算的審查與監(jiān)督就是其中一方面。

從審計視角看全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督

十八大報告提出，要加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。全口徑預(yù)決算的實施主體為政府，審查與監(jiān)督的主體是人大?？傮w來說，對全口徑預(yù)決算的監(jiān)督途徑有四種：一是人大及其常委會實行監(jiān)督，二是單位內(nèi)部控制，三是審計監(jiān)督，四是由社會公眾發(fā)揮監(jiān)督作用。其中，審計監(jiān)督又可按審計單位性質(zhì)分為政府審計、社會審計和內(nèi)部審計，當然，通常以政府審計為主體。

從審計視角來看，獨立性和執(zhí)業(yè)能力是審查與監(jiān)督工作質(zhì)量的基本保障。對于加強全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督，政府審計發(fā)揮作用的途徑有兩條。第一，由于人大代表具有財經(jīng)專業(yè)知識者比率較低，人大對全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督中，可吸收具有獨立性及相關(guān)專業(yè)知識的審計人員。第二，人大可委托審計機關(guān)進行監(jiān)督。我國財政預(yù)算運行的基本過程包括財政預(yù)算編制、財政預(yù)算執(zhí)行和財政決算等三個環(huán)節(jié)。相應(yīng)地，整個財政審計也可分為三種審計形式，分別為事前審計，即財政預(yù)算審計；事中審計，即財政預(yù)算執(zhí)行審計；事后審計，即財政決算審計。審計是通過專業(yè)審查監(jiān)督為全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督發(fā)揮輔助作用，確保預(yù)決算恰當以及預(yù)算執(zhí)行情況符合預(yù)期。預(yù)算、決算和審計，均是財政有效配置的保障。當然，人大對審計機關(guān)的委托不局限于財政預(yù)算，除財政預(yù)算審計之外，其他類型審計同樣可為全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督發(fā)揮促進作用。

換而言之，政府審計對全口徑預(yù)決算的促進作用體現(xiàn)在兩個方面，一是監(jiān)督，二是咨詢。

政府審計的監(jiān)督職能由審計本質(zhì)決定。政府審計是國家治理的重要工具，它的基本職能是確保政府部門作為受托人全面履行公共受托責(zé)任。全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督并不是獨立的活動，縱向來看，它貫穿整個財政分配過程，橫向來看，它涉及國家經(jīng)濟、政治等各個方面。而審計是整個監(jiān)督環(huán)節(jié)的關(guān)鍵一環(huán)。它通過過去和現(xiàn)在對政府部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，確保預(yù)算編制合法合理，確保預(yù)算執(zhí)行完全按照預(yù)算方案進行，加強全口徑預(yù)決算執(zhí)行監(jiān)管力度。此外，政府審計向機關(guān)提供審計工作報告和審計結(jié)果報告，幫助機關(guān)了解實際情況并保證其對政府活動的監(jiān)督和問責(zé)。資源配置效率高的條件之一是信息對稱，一方面，全口徑預(yù)決算需要公開透明化，另一方面，審計也是降低信息不對稱的有力手段。這個層面上，政府審計充當?shù)氖谴_保公共受托責(zé)任的監(jiān)督角色。

政府審計的咨詢職能是其輔助職能，審計機關(guān)可通過其全面的專業(yè)知識和豐富的工作經(jīng)驗，為全口徑預(yù)決算提供咨詢服務(wù)。一方面，政府審計可通過專業(yè)技術(shù)知識和豐富實踐經(jīng)驗，為全口徑預(yù)算的編制提供咨詢，為全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督發(fā)揮咨詢功能，確保全口徑預(yù)決算的合理性、有效性等，從預(yù)決算實際操作的角度，完善財政資源配置。另一方面，政府審計可通過分析審計實踐發(fā)現(xiàn)的問題，確認我國財政預(yù)算管理存在的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地提出改進建議，從國家治理制度的角度，完善財政資源配置，并且可促進政府會計制度改革。這個層面上，政府審計充當?shù)氖枪芾眍檰柕慕巧?/p>

全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督與經(jīng)濟責(zé)任審計

政府審計對全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的促進作用，并不局限于財政審計，同樣，其他類型審計如重大投資項目審計、資源環(huán)境審計等可從審計實踐中，或確定政府全口徑預(yù)決算管理的關(guān)鍵點，或為全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督提供補充和支持。同樣，經(jīng)濟責(zé)任審計作為一項中國特色審計，與其他審計存在交叉互補的關(guān)系，比如2014年審計署工作部署中，6個重點審計項目有4個均突出經(jīng)濟責(zé)任審計。經(jīng)濟責(zé)任審計是通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員及其所在地區(qū)、部門、單位財政財務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟活動的審計、監(jiān)督、評價和鑒證黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履行情況的行為。它的基本職能是經(jīng)濟監(jiān)督，輔助職能包括預(yù)防和服務(wù)等。實際上，任何形式的監(jiān)督都具有協(xié)同作用。在推進財政審計、金融審計、重大投資項目審計等與經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合的同時，也應(yīng)該發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計與全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的協(xié)同促進作用。

第一，目標上的一致性。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府審計是國家治理的重要手段。盡管二者在具體上存在差異，但全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督與經(jīng)濟責(zé)任審計同樣作為管理工具，在本質(zhì)上是一致的，目的均在于確保公共受托責(zé)任的全面履行，均在國家治理中發(fā)揮重要作用。財政預(yù)算是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要工具，它的作用不僅限于優(yōu)化資源配置，還包括社會、政治等多個層面。國家審計是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排，經(jīng)濟責(zé)任審計是為了加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督。全國反腐敗運動如火如荼地開展，堅持“老虎蒼蠅一起打”，力度空前。全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督和經(jīng)濟責(zé)任審計，均是反腐倡廉的有力工具，對二者的重視，也是反映了反腐倡廉的需求。

第二，內(nèi)容上的協(xié)調(diào)性。全口徑預(yù)算就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理，預(yù)算管理的范圍不僅包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的監(jiān)管。經(jīng)濟責(zé)任審計針對的是被審部門或單位的經(jīng)濟活動，無論是預(yù)算內(nèi)如稅收還是預(yù)算外如土地出讓金，也無論是財政收支還是其他財務(wù)收支，只要事關(guān)經(jīng)濟活動，均屬于經(jīng)濟責(zé)任審計范疇，而非經(jīng)濟活動如任免干部等行政事務(wù)則屬于其他部門的職責(zé)，不屬于經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍。目前，我國全口徑預(yù)算主要包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算等，當然，某些政府性收入并未納入預(yù)算，尚未完全實現(xiàn)全口徑。經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容包括財政財務(wù)收支、重大投資項目、重要經(jīng)濟事項、國有資產(chǎn)管理等。具體來看，全口徑預(yù)算內(nèi)容與經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容在很大程度上相對應(yīng)。特別地，2014年政府工作報告指出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，而對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，也包括了政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況這一項。

第三，效果上的互補性。全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督需要加強的一個方面是，重視個人懲處。預(yù)決算年年老問題的根本原因在于監(jiān)督懲處的力度不夠。我國預(yù)算以部門預(yù)算的形式編制，對預(yù)算問題的查處通常是針對單位或部門，懲處對象不是個人。即使對個人進行懲處，實際中也存在難以落實的現(xiàn)象。而經(jīng)濟責(zé)任審計是“就事論人”，盡管審計對象是經(jīng)濟責(zé)任人所在單位或部門，但最終承擔經(jīng)濟責(zé)任的是個人，包括被審的經(jīng)濟責(zé)任人和其他相關(guān)責(zé)任人。財政審計盡管能發(fā)現(xiàn)問題，但往往存在審計是一回事，整改又是另一回事的情況。經(jīng)濟責(zé)任審計對其發(fā)現(xiàn)的問題進行責(zé)任界定，實行審計通報、審計整改和責(zé)任追究等結(jié)果運用制度，大大強化了審計作用，達到治理效果和震懾效果。預(yù)算信息公開也是其中一個方面。2014年政府工作報告指出，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。然而，打造陽光財政，光是公開各級政府預(yù)算和決算是不夠的，要最大化社會公眾的監(jiān)督作用，信息公開就不能僅限于預(yù)算決算，更要直面審計發(fā)現(xiàn)的問題。經(jīng)濟責(zé)任審計以經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公告的形式，將問題及整改情況公諸于眾，進一步提升政府信息的透明度。實際上，經(jīng)濟責(zé)任審計也會以財政財務(wù)收支審計結(jié)果公告的形式予以公開。無論何種形式，報告均旨在改進公共組織受托責(zé)任和透明度。

（作者單位：北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院）