馬娟娟，呂 凡，邵立明，何品晶

（1.同濟(jì)大學(xué)固體廢物處理與資源化研究所，上海 200092；2.上海市浦東新區(qū)廢棄物管理中心，上海 200135）

1 上海市餐廚垃圾產(chǎn)生狀況

由2002—2011年《上海環(huán)境年鑒》可知，上海市餐廚垃圾日均產(chǎn)生量1 100 t；經(jīng)上海市綠化市容局調(diào)研和測算，上海市2010年和2011年餐廚垃圾產(chǎn)生估算量分別為2 762 t/d和2 797 t/d。

2011 年，上海市常住人口數(shù)（2 347.5萬人）、人均餐廚垃圾產(chǎn)生量（0.119 1 kg/（人·d））、地區(qū)生產(chǎn)總值（19 195.7億元），分別較2001年增長40.7%、80.7%和268.4%［1-2］，年均增長率分別達(dá)3.47%、6.10%和13.9%。上海市餐廚垃圾產(chǎn)生總量增長迅速，2001—2011年，餐廚垃圾產(chǎn)生總量增長了154.3%，年均增長9.78%。

2 上海市餐廚垃圾管理歷程

2.1 上海市餐廚垃圾管理的體制沿革

1999年12 月，上海市人民政府頒布了《上海市廢棄食用油脂污染防治管理辦法》，明確了環(huán)保部門對于廢棄食用油脂的主體監(jiān)管責(zé)任。2001年8月，上海市建委、市容環(huán)衛(wèi)局、環(huán)保局聯(lián)合印發(fā)了《上海市餐廚垃圾處置和管理試行辦法》，確定由市容環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)廚余垃圾的監(jiān)管。2005年4月，開始實(shí)施《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》，上海市市容環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)本市餐廚垃圾處理的管理。自此，上海市廚余垃圾和廢棄食用油脂管理統(tǒng)一劃歸于市容環(huán)衛(wèi)局。2009年1月，按照《上海市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》要求，原市市容環(huán)衛(wèi)局職能納入上海市綠化市容局，餐廚垃圾管理歸口于綠化市容部門。

2.2 上海市餐廚垃圾管理的政策優(yōu)化

上海市餐廚垃圾管理的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)申報(bào)、收運(yùn)、處置過程同步推進(jìn)，其進(jìn)程大體可分為3個(gè)階段。

2.2.1 規(guī)劃啟動(dòng)期（2000年3月至2005年3月）

按照《上海市餐廚垃圾處置和管理試行辦法》，市市容環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)廚余垃圾收運(yùn)、處置監(jiān)管，產(chǎn)生單位向所在區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行申報(bào)，收運(yùn)和處置單位在所在區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門備案。按照《上海市廢棄食用油脂污染防治管理辦法》，市環(huán)保部門負(fù)責(zé)廢棄食用油脂監(jiān)管，產(chǎn)生單位向所在區(qū)、縣環(huán)保部門申報(bào)，收運(yùn)和加工單位由市環(huán)保部門指定或招標(biāo)確定。

2.2.2 全面發(fā)展期（2005年4月至2013年2月）

按照《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》，市市容環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)餐廚垃圾的收運(yùn)處置全過程監(jiān)管。餐廚垃圾產(chǎn)生單位向所在區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門申報(bào)；市或區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門招標(biāo)確定的生活垃圾收運(yùn)單位同時(shí)承擔(dān)餐廚垃圾收運(yùn)工作；區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)部門招標(biāo)確定廚余垃圾處置單位，市市容環(huán)衛(wèi)部門招標(biāo)確定廢棄食用油脂處置單位。

2.2.3 功能優(yōu)化期（2013年3月至今）

隨著社會(huì)各界對“地溝油”問題的強(qiáng)烈關(guān)注，上海市重點(diǎn)加強(qiáng)了對廢棄食用油脂的管理。2013年3月開始實(shí)施《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》，要求廢油脂產(chǎn)生單位每年向所在區(qū)、縣綠化市容部門申報(bào)；區(qū)、縣綠化市容部門招標(biāo)確定廢油脂收運(yùn)單位；市綠化市容部門招標(biāo)確定廢油脂處置單位。廚余垃圾則沿用以往管理政策。

3 上海市餐廚垃圾處置設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r

2001 年，上海市確立“以大型處置設(shè)施為主，相對集中中型處置設(shè)施和小型分散型就地處置為輔”的餐廚垃圾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)原則，鼓勵(lì)探索堆肥、焚燒和生化處理等多種處置技術(shù)。當(dāng)年，小型生化處理機(jī)就地消納餐廚垃圾試點(diǎn)工作在上海開展［3］，餐飲業(yè)單位試點(diǎn)使用生化處理機(jī)19臺(tái)；盧灣區(qū)和普陀區(qū)均建成日處理量25 t的處置項(xiàng)目，前者采用高溫消毒技術(shù)，后者采用厭氧發(fā)酵技術(shù)［4］（目前前者已關(guān)閉，后者擴(kuò)大規(guī)模并可持續(xù)使用［5］）。2003年，據(jù)上海市市容環(huán)衛(wèi)局統(tǒng)計(jì)，全市餐廚垃圾日處置能力達(dá)500 t，廚余垃圾主要加工為動(dòng)物飼料；廢棄食用油脂用以生產(chǎn)油酸、硬脂酸等化工原料。

2005 年，經(jīng)上海市市容環(huán)衛(wèi)局招標(biāo)，上海中器環(huán)保公司和上海綠銘環(huán)保公司建成并投入運(yùn)行，產(chǎn)品為生物柴油。2006年，上海市廚余垃圾總處置能力達(dá)700 t/d，8家將廚余垃圾加工為動(dòng)物飼料添加劑，4家通過好氧堆肥或厭氧發(fā)酵生產(chǎn)有機(jī)肥料。2006年通過《上海市固體廢棄物處置發(fā)展規(guī)劃實(shí)施方案》，確立了“發(fā)展制肥技術(shù)、取消制飼料技術(shù)”的發(fā)展方向。

2009 年，上海市共形成8家廚余垃圾處置廠、2家廢棄食用油脂處置廠的處置規(guī)模，另有107 臺(tái)小型生化處理機(jī)用于就地處置（見表1［1，6］）。2010年，靜安、閔行、浦東、寶山等10個(gè)中心城區(qū)明確了廚余垃圾處置方向［6］，分別開展處理設(shè)施規(guī)劃。

表1 上海市餐廚垃圾申報(bào)、收運(yùn)量及處置能力統(tǒng)計(jì) t/d

自2005年起，上海市餐廚垃圾的處置能力基本保持恒定，均高于申報(bào)量和實(shí)際收運(yùn)量，但仍遠(yuǎn)低于實(shí)際產(chǎn)生量。2010年，全市餐廚垃圾收運(yùn)量、處置能力僅為產(chǎn)生估算量2 762 t/d的22.8%和28.1%。

4 上海市浦東新區(qū)餐廚垃圾管理

4.1 餐廚垃圾收費(fèi)

按照2004年9月《上海市單位生活垃圾處理費(fèi)征收管理暫行辦法》的要求，浦東新區(qū)于2006年3月出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確餐廚垃圾產(chǎn)生單位按照“誰污染，誰付費(fèi)”的原則向浦東新區(qū)市容環(huán)衛(wèi)部門繳納收運(yùn)和處置費(fèi)用，基數(shù)內(nèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為240元/t，基數(shù)外為480元/t。2012年7月1日起，廢棄食用油脂采用備案制度，免費(fèi)收運(yùn)。

4.2 餐廚垃圾收運(yùn)

自2003年，浦東新區(qū)（原南匯區(qū)并入前）餐廚垃圾收運(yùn)量呈逐年上升趨勢，占全市比例約10%。如表2［7］所示。

表2 浦東新區(qū)餐廚垃圾收運(yùn)量統(tǒng)計(jì)

2009年5 月，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)批復(fù)，原南匯區(qū)并入浦東新區(qū)。2011年，經(jīng)浦東新區(qū)環(huán)保市容局招標(biāo)，共有13家企業(yè)負(fù)責(zé)廚余垃圾收運(yùn)，6家企業(yè)負(fù)責(zé)廢棄食用油脂收運(yùn)。新區(qū)環(huán)衛(wèi)部門按照收運(yùn)的種類和數(shù)量向收運(yùn)單位支付費(fèi)用。

4.3 餐廚垃圾處置

2003—2009 年，浦東新區(qū)廚余垃圾均運(yùn)往新區(qū)境內(nèi)的美商生化處理廠進(jìn)行好氧堆肥［7］；2010年以后，部分廚余垃圾被運(yùn)往新區(qū)境內(nèi)的上海傲雪生物科技公司和上海邦旭環(huán)境科技公司處理，前者采用生化機(jī)進(jìn)行厭氧發(fā)酵，后者粉碎、蒸煮后飼養(yǎng)蚯蚓。浦東新區(qū)環(huán)衛(wèi)部門按照處置量支付費(fèi)用。全區(qū)廢棄食用油脂收集后，經(jīng)初加工后運(yùn)往位于奉賢區(qū)的上海中器環(huán)保公司和位于閔行區(qū)的上海綠銘環(huán)保公司用以制備生物柴油。

2013 年，浦東新區(qū)有機(jī)固廢處理廠批準(zhǔn)立項(xiàng)，預(yù)計(jì)2014年底投產(chǎn)，廚余垃圾采用厭氧消化工藝，設(shè)計(jì)處理能力為200 t/d；廢棄食用油脂用以制備生物柴油，設(shè)計(jì)處理能力35 t/d［8］。

5 上海市餐廚垃圾管理存在問題

1）歷史欠賬過多，灰色利益鏈長期存在。餐廚垃圾產(chǎn)生單位分布范圍廣、數(shù)量多，源頭信息難以全面掌握?！般锼i”、“地溝油”等灰色利益鏈誘惑巨大，違法成本不高，餐廚垃圾非法收運(yùn)時(shí)有發(fā)生，短時(shí)間內(nèi)難以根除。

2）餐廚垃圾收運(yùn)能力不足，生物柴油產(chǎn)品出路不暢。近幾年，隨著垃圾分類政策的落實(shí)，餐廚垃圾分類效果初步顯現(xiàn)。但就全市而言，產(chǎn)生單位申報(bào)積極性不高，分類收運(yùn)設(shè)備、人員嚴(yán)重不足，處置缺口巨大。廢棄食用油脂收購的政府指導(dǎo)價(jià)偏高，生物柴油技術(shù)成本高，市場前景不明。

3）執(zhí)法成本高，管理聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)。餐廚垃圾從產(chǎn)生到最終處置，牽涉工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、商委、農(nóng)委、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、公安、城管等各部門管理職責(zé)，雖然有市食安辦進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，但客觀上執(zhí)法的人力、時(shí)間成本較高，聯(lián)動(dòng)效果不理想。

6 上海市餐廚垃圾管理改進(jìn)措施

1）在全市范圍內(nèi)開展產(chǎn)生源普查，加強(qiáng)源頭管理。以工商、食藥監(jiān)等部門所掌握的餐廚垃圾產(chǎn)生單位登記信息為基礎(chǔ)，利用信息化技術(shù)開展全面普查，掌握產(chǎn)生源信息，合理預(yù)測產(chǎn)生量，達(dá)到在源頭上杜絕餐廚垃圾管理亂象的目的。

2）提高執(zhí)法效率，加大非法收運(yùn)、處置懲治力度。利用地理信息技術(shù)確定餐廚垃圾產(chǎn)生集中區(qū)及管理盲區(qū)，利用空間定位、電子稱重系統(tǒng)等現(xiàn)代化設(shè)備，實(shí)現(xiàn)收運(yùn)實(shí)時(shí)在線監(jiān)控，提高針對非法收運(yùn)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法效率及整體監(jiān)管水平，加大懲處力度。

3）吸引社會(huì)資本，實(shí)施政府扶持，拓展收運(yùn)、處置能力。降低準(zhǔn)入門檻，吸引社會(huì)資本，通過公開競標(biāo)，拓展餐廚垃圾收運(yùn)、處置能力，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范。實(shí)施符合市場規(guī)律的廢棄食用油脂收購指導(dǎo)價(jià)，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)攻克處置技術(shù)難題，優(yōu)化厭氧處理工藝，降低處理成本。

［1］上海市綠化和市容衛(wèi)生管理局，上海市廢棄物管理處，上海大學(xué).上海市餐廚廢棄油脂處理服務(wù)與管理政策研究［R］.2013.

［2］上海市統(tǒng)計(jì)局.上海統(tǒng)計(jì)年鑒2012［M］.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2012.

［3］夏越青，周迎艷.上海市餐廚垃圾的管理［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2003，11（1）：43－45.

［4］戚建強(qiáng)，孫紅軍，李紅.餐廚垃圾處理技術(shù)進(jìn)展探討［J］.綠色科技，2012 （1）：127－129.

［5］趙有亮.上海市食品廢棄物處理處置現(xiàn)狀綜述［J］.四川環(huán)境，2010，29（2）：128－133.

［6］上海市人民政府發(fā)展研究中心.2011上海經(jīng)濟(jì)年鑒［M］.上海：上海經(jīng)濟(jì)年鑒社，2011.

［7］浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)與市容衛(wèi)生管理局.浦東新區(qū)環(huán)保市容志［M］.上海：上?？茖W(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2013.

［8］關(guān)于浦東新區(qū)有機(jī)質(zhì)固廢處理廠工程預(yù)可行性研究的評估意見［R］.上海，2012.