梅少粉+陳平

摘 要：黨的十八屆三中全會明確指出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”實現這一目標，關鍵的一步是從政治學的視角對“國家治理”的理念有一個正確認識和價值評判。當前，無論是學術界還是政界對“國家治理”的認識存在著種種誤區(qū)。必須歷史地、全面地、準確地理解“國家治理”的豐富內涵，深刻認識從“統治到管理再到治理”的演變是一種進步的歷史趨勢。惟其如此，才能為“推進國家治理體系和治理能力現代化”奠定堅實的思想基礎。

關鍵詞：國家治理體系；治理能力；理念；制度

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）03-0028-03

收稿日期：2014-01-06

作者簡介：梅少粉，女，中共中央黨校2011級政治學博士生，研究方向為比較政治學與中國政府政治；

陳 平，女，中共中央黨校2013級政治學博士生，研究方向為比較政治學與中國政府政治。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總體目標，通過全面深化改革使社會活力與各種生產要素的活力迸發(fā)，讓改革的紅利惠及更多人民。然而，改革不是朝夕之功，國家治理的完善也非一時之效。所以，首先要對國家治理在概念上有一個準確的理解，并作出正確的價值判斷。對國家治理的范圍、方式、主體等的清醒認識是全面提高國家治理能力，完善國家治理體系的第一步。而對治理績效的評判標準也正是基于它是否能夠很好地體現了國家治理的內涵與要素。從應然的角度說，一種良好的治理應該能夠促進國家強盛、公民幸福與社會公正。任何社會改革的推行都應該以形成一種良善的國家治理目標為指向。

一、從統治到管理再到治理是一種歷史趨勢

從治理概念本身的發(fā)展來看，大概經歷了從統治到管理再到治理的轉變。“治理”一詞在政治學中出現較晚，從統治走向治理可以說是人類政治發(fā)展的普遍趨勢?！吧僖恍┙y治，多一些治理”，已經成為全球不同地域國家發(fā)展的共識。在任何一個國家，任何一個政黨上臺執(zhí)政都希望自己治下的國家有良好的治理體制和治理行為。從政治學理論看，統治與治理兩者存在很多差異，主要體現在主體不同、權威來源與性質各異、權力運行向度不同以及兩者作用范圍不一致[1]。在統治的語境下，政府等公權力是統治的主體，社會不具有統治權力；治理則將社會納入到權力主體的范圍，使得更多人能夠參與到治理中去，擴大了權力主體的范圍。統治是強制性的，是以國家暴力機器為后盾的，客體必須服從，而治理更多體現的是協商精神，多種組織在平等的地位上進行協商；統治以法律、國家暴力機器為后盾，不服從會受到強力制裁，而治理還依靠社會非強制力量；統治體現出一種等級關系，是一種金字塔式自上而下的運行，而治理既有自上而下運行，也有自下而上反饋以及平行互動；統治依靠武力，注定其控制范圍是有限的，會出現權力真空地帶，而治理由于參與力量眾多反而有更廣闊的領域。

十八屆三中全會多次提到治理，被諸多學者稱為“亮點”，其實這不僅僅是因為它出現的次數多，最根本的原因是它較之以前有了顯著的變化。之前談到國家和社會的關系時，總會習慣性地用“管理”這個詞，如“社會管理”、“政府管理”、“經濟管理”、“文化管理”等。十八屆三中全會后代之以“國家治理”、“社會治理”、“政府治理”等。從管理到治理，雖然字面上只有一字之差，但內涵上發(fā)生了深刻變化。從政治學角度看，管理是指國家行政機關運用國家權力對社會公共事務進行計劃、組織、協調、控制的活動。而治理則是指公共權威為維持秩序、實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。管理和治理，目標職能基本一致，但是主體、理念、方式、路徑等卻有著重大差別。相比管理，治理是一種更加“優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理”，是對管理的提升和跨越[2]。從這個角度來理解，國家治理本質上就是在保障國家穩(wěn)定和基本權利安排的前提下，怎樣才能使得國家權力運行得更加合法、高效、順暢，更多地得到社會的認同，增強合法性基礎的問題。只有適合自身的基本制度安排好了，才有可能實行國家治理。國家治理的過程要充分發(fā)揮多元主體的活力與作用，使國家、社會、市場之間各司其職，優(yōu)化互補，積極互動，唯此方可實現國家治理的預期目標。

二、當前對國家治理能力的認識存在種種誤區(qū)

在我國，“國家治理”概念的提出是近幾年的事。正因為如此，當前，對于國家治理能力，無論是學術界還是政界，不少人存在著種種錯誤的認識。主要有：第一種觀點認為，政府職權范圍與國家治理能力成正比，職能權力范圍越大，國家治理能力越強[3]。這是理念認識上的模糊不清，從本質上講是受舊的計劃經濟體制影響的產物。在這些人的思想觀念中，要提高國家的治理能力就必須建立一個“無所不包的國家——政府既能控制政治領域，又能控制經濟、社會、文化與思想領域”[3]。這種高度的集權模式在許多國家也曾出現過，但歷史證明，它無法實現國家長治久安的治理效果，也就是說這是一種不可持續(xù)的國家治理能力。1997年，世界銀行在《世界發(fā)展報告——變革中的政府》中就已經對發(fā)展中國家政府的范圍和有效性做出了規(guī)定，指出政府擅長的事情是有限的，而有效政府的關鍵在于做好政府擅長的事情，而不是無限擴大政府掌控的范圍[4]。在這篇報告的開頭部分就鮮明地提出，為了實現有效治理，首先要確定政府的作用應該是什么，政府能做什么和不能做什么。在當下我們著力于全面提高國家治理能力和完善治理體系的關鍵時期，認識到政府不能做什么顯得尤為重要，提出國家治理，把政府作為治理的行為主體之一，這體現了極大的現代治國智慧。

第二種觀點認為，政府的自由裁量權與國家治理能力成正比，自由裁量權越大，國家治理能力就越強[3]。從這一邏輯出發(fā)，對政府權力的監(jiān)督和制約就顯得多余，甚至會削弱國家的治理能力，與我國建設社會主義民主政治的要求是南轅北轍的。各國政治實踐證明，一個國家的政府權力一旦缺乏民眾和制度的監(jiān)督制約，國家發(fā)展的大勢將逆歷史潮流而動，走向集權專制。從歷史上看，“絕對主義國家的自由裁量權要高于立憲主義國家，傳統君主國政府的自由裁量權要高于現代民主法治國家，但實際上前一類國家的治理能力是高度不穩(wěn)定的，而且通常都會不斷弱化”[3]。2013年10月11日中央電視臺《焦點訪談》曝光且引起高度關注的“北漂小伙返鄉(xiāng)六次辦理護照”事件中[5]，河北省武邑縣公安局相關人員隨意行使自由裁量權的行為就嚴重削弱了治理的有效性，是一種典型的“門難進、臉難看、事難辦”的官僚主義作風，它讓老百姓深惡痛絕。問題的嚴重性在于類似的事件不僅僅發(fā)生在河北，還可能引起權力尋租與腐敗現象發(fā)生。所有這些事件的共同點在于公職人員都在行使著較大的自由裁量權，結果造成了對公民權益的損害，導致公民對政府部門產生不滿，嚴重的還會喪失對政府的信任，最終削弱國家治理能力，破壞了黨風，影響了黨在人民群眾中的形象。

第三種觀點認為，各級別領導人的個人權力與國家治理能力成正比，領導個人權力越大，國家的治理能力也就越強[3]。這種聲音雖然占少數，但是危害是相當嚴重的。不可否認，有效的治理能力需要有一個高效能的行政部門，但是這并不意味著該部門的領導人所擁有的權力越大越好。因為權力的過大往往隱藏著貪污腐敗的危險。黨的十八大之后，一些高官大員相繼落馬就是最有力的佐證。無論是哪個級別的領導人，一旦個人權力過大、不受約束，都有可能破壞政府職能的正常發(fā)揮與行政的有序運作，結果反而是損害了國家治理能力。這也與我國一直倡導的廉政建設相悖而行，實不可取。

對國家治理能力各種錯誤認識的分析，其目的在于更好更全面地把握國家治理的內涵和要素。黨的十八屆三中全會《決定》中提出的國家治理和以往政府的執(zhí)政理念是一脈相承的，它涉及到多個方面和領域，是對中國當前國情最真實的反映和最廣大人民群眾利益的根本代表。由此，應該歷史、全面、準確地理解國家治理能力和治理體系的現代化。

三、對國家治理體系和治理能力現代化應當歷史地、全面地、準確地加以理解

國家治理體系和治理能力的現代化與我們黨的治國理念是一脈相承的，應當歷史地理解。自從新中國成立后，中國共產黨作為執(zhí)政黨，一直在探索一條適合中國國情的治理之道，復雜的國際形勢與國內的現實狀況，使得國際國內對共產黨如何治理國家尤為關注。在不斷總結經驗教訓的基礎上，共產黨領導全國人民在探索治理國家的實踐中取得了豐碩的成果，逐漸形成了中國特色的民主政治道路、社會主義法制體系、基層群眾自治制度和社會治理創(chuàng)新體制等。進入21世紀后，我國“超復雜的國家結構”[6]變得更加復雜，矛盾和問題呈現多樣性，且層出不窮，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，社會結構、價值取向等都出現了一定程度的調整。這就需要不斷創(chuàng)新治理國家的理念和體制，更好地實現對國家的治理。2002年黨的十六大報告提出“黨領導人民治理國家”[7]；2007年黨的十七大遵循黨領導人民治理國家的理念，并第一次明確地提出了黨在領導人民治理國家活動中的地位與作用的問題，即“總攬全局，協調各方，科學執(zhí)政、民主執(zhí)政以及依法執(zhí)政”[8]；2012年黨的十八大報告提出，“更加注重治理，通過堅持依法治國、改進黨的領導方式與執(zhí)政方式來實行黨領導人民治理國家”[9]；在十八屆三中全會上，習近平總書記歷史性地提出了“國家治理”的概念。對治理前后連貫的強調，凸顯出我們黨治國理念的深化與發(fā)展，是對我國歷史任務的總體概括與提升，也是當前我們全面深化改革的頂層設計。

全面深化改革的總體目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。全面深化改革的根本目標是堅持中國特色社會主義發(fā)展道路，因此準確把握國家治理的內涵對堅持中國特色社會主義制度與堅定地走中國特色社會主義道路至關重要，關系著我們的制度自信與道路自信的問題。同時要認識到，我國的治理概念不是簡單地等同于國外的治理理念，因為“國家治理”理念的提出是基于我國獨特的國情與超復雜現實的基礎上的。準確和全面理解“國家治理”概念，需要明確以下幾點：一是明確推進國家治理體系與治理能力現代化的方向性，即堅持和完善中國特色社會主義制度，因此必須在堅持中國特色社會主義制度的前提下進行改革，這是不同于西方治理概念的根本之處。二是推進國家治理體系與治理能力現代化的目的是為了增進人民福祉，實現社會的公平正義，更好地堅持中國特色社會主義制度。三是推進國家治理體系與治理能力現代化是一種頂層設計，但這種設計并不是隨意的，而是一種建立在符合中國國情前提之上的設計，是新時期中國共產黨人全面深化改革的頂層目標設計[10]。

國家治理體系與治理能力現代化必須基于國情，體現我國的國家性質。我國社會主義國家的性質體現在人民當家作主之上，這是我國的國體，決定著國家的性質，是一切改革的前提。十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵11]中國共產黨作為工人階級的先鋒隊，代表最廣大人民的根本利益，是社會主義事業(yè)的領導者。國家治理必須在強有力的力量的領導下才能實現，從當前中國現實來看，中國共產黨是唯一能帶領人民推行改革，也是唯一能領導人民治理國家的力量，因此，必須堅定不移地在黨的領導下進行改革。可以說，國家治理不僅僅從科學化的角度看作是一種科學合理管理國家的方式和手段，在當前中國更意味著必須堅持在黨的領導下依法治理國家。

只有歷史地、全面地、準確地理解國家治理概念，才能從根本上把握十八屆三中全會提出的總目標。準確把握國家治理理念，是優(yōu)化國家治理格局、提升治理效力與執(zhí)行力的前提，更是體現社會主義制度優(yōu)越性、破解改革困境、激發(fā)社會生產因素活力的題中之義。只有將我國特定背景之下的國家治理與西方“舶來品”的治理理論相區(qū)別，才不會落入西方陷阱，才能在制度自信、理論自信與道路自信中走得更久、更遠。

總之，當下我國經濟與社會正處在轉型發(fā)展當中，實現“國家治理體系和治理能力現代化”目標的提出恰逢其時。當然，國家治理目標的實現必將面臨著諸多的問題與矛盾，只有在堅持黨的正確領導下，多元互動，共同致力于國家發(fā)展，才能從根本上提高國家治理能力，不斷完善國家治理體系，進而把我國社會主義現代化建設事業(yè)不斷推向前進，為實現全面建成小康社會和中華民族偉大復興的“中國夢”奠定堅實的基礎。

參考文獻：

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[9]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-18（01）.

[10]王浦劬.科學把握“國家治理”的含義[N].光明日報，2013-12-29.

[11]中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：3.

責任編輯 凌經球