摘 要：在土地財(cái)政逐步退出階段，依賴土地經(jīng)濟(jì)的財(cái)政增長模式已經(jīng)不可持續(xù)，但地方政府的債務(wù)問題依舊存在且風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。后土地財(cái)政時(shí)期地方政府負(fù)債的成因是：現(xiàn)行財(cái)政體制中財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位；政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，致使地方政府財(cái)力不足；預(yù)算軟約束激勵(lì)了地方政府過度舉債的行為；財(cái)政融資方式存在缺陷，投融資渠道單一；地方政府償債能力有限，償債意識淡薄。帶來的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：地方政府財(cái)政收益方式由顯性方式向隱性方式過渡，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料；通過過度舉債彌補(bǔ)財(cái)力不足形成長期風(fēng)險(xiǎn)；稅收排擠破壞市場經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，進(jìn)一步降低政府未來預(yù)期的財(cái)稅收入和償債能力。為此應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，控制地方政府債務(wù)數(shù)量，強(qiáng)化償債能力，規(guī)范金融制度。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；地方政府；地方債務(wù)；地方政府投融資平臺(tái)；財(cái)政體制改革

中圖分類號：F8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）03-0048-06

收稿日期：2014-01-08

基金項(xiàng)目：陜西省重點(diǎn)學(xué)科西北大學(xué)地方政府管理建設(shè)項(xiàng)目《陜西省突發(fā)事件應(yīng)急質(zhì)量管理體系研究》（12JK0064）階段性成果。

作者簡介：辛昱辰，男，西北大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事地方政府經(jīng)濟(jì)管理研究。

“土地財(cái)政”是近年來伴隨我國土地出讓制度而出現(xiàn)的，其形成與我國現(xiàn)行的財(cái)政制度、稅收制度、預(yù)算管理制度以及土地產(chǎn)權(quán)制度等有著密切的聯(lián)系。這一經(jīng)濟(jì)模式在一定階段可以增加地方政府的財(cái)政收入，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展。但從長遠(yuǎn)的角度看，這種模式屬于政府的短期行為。如果說“土地財(cái)政”是以土地收入為主要來源的財(cái)政增長方式，那么“后土地財(cái)政”可以看做是不再以土地收入作為財(cái)政增長的主要方式。近年來隨著國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和相關(guān)政策的變化，房地產(chǎn)調(diào)控和相關(guān)土地政策制定的效果越來越顯著，從而直接導(dǎo)致土地收益銳減，與土地相關(guān)的稅費(fèi)收入也隨之減少，更嚴(yán)重的是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨著土地經(jīng)濟(jì)的改變隨之而來，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、地方政府的財(cái)政收入與債務(wù)現(xiàn)狀

我國自1994年實(shí)行分稅制改革后，地方經(jīng)濟(jì)增長方式逐步形成了以地方政府為主導(dǎo)、以土地資本化以及房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長格局，促生了土地經(jīng)濟(jì)的形成，產(chǎn)生了所謂的“土地財(cái)政”。而土地財(cái)政占地方財(cái)政決算收入的比重大致經(jīng)歷了初期、中期和后期三個(gè)大的變化階段。財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)測算，從1994年到2000年，這一時(shí)期土地出讓金占地方財(cái)政決算收入的比重大致為6.94%，土地財(cái)政對地方經(jīng)濟(jì)的影響不大，這一階段可以看成是土地財(cái)政發(fā)展的初期（見表1）。從2001年至2011年，這一時(shí)期土地出讓金占地方財(cái)政決算收入的比重已經(jīng)達(dá)到66.73%，相比前一階段增長了10倍左右，主要原因在于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及城市住房商品化改革使土地出讓金發(fā)展迅速。截至2011年，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示中國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展促使地方政府對土地壟斷供給產(chǎn)生過度依賴，造就了土地財(cái)政的繁榮時(shí)期，并且已經(jīng)成為地方政府財(cái)政收入的主要來源，可以看成是土地財(cái)政發(fā)展的繁榮階段（見表2）。從2011年至今，隨著中央政策的改革和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，土地資源逐漸走向枯竭，土地出讓金占地方財(cái)政決算收入的比重又重新開始回落，這一時(shí)期可以看做是土地財(cái)政的退出階段，也可以看成是“后土地財(cái)政”時(shí)期。

表1 土地財(cái)政發(fā)展初期地方財(cái)政收入及支出差

表2 土地財(cái)政發(fā)展中期地方財(cái)政收入及支出差額

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》整理。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，在土地財(cái)政繁榮時(shí)期，地方政府以土地出讓收益擴(kuò)大公共支出，進(jìn)行大規(guī)模的投融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來提高財(cái)政收入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。但是地方政府財(cái)政收入與支出的差額卻形成很大的空缺，導(dǎo)致地方財(cái)政收支嚴(yán)重不平衡。后土地財(cái)政時(shí)期的到來，土地出讓金的減少使得地方政府的財(cái)政收入降低，地方財(cái)政逐漸出現(xiàn)收支差額巨大，入不敷出的財(cái)政困局，地方政府如要維持財(cái)政收入并且保持公共支出規(guī)模的連續(xù)性，就必須以舉借債務(wù)作為彌補(bǔ)地方政府財(cái)力不足的主要方式。

國家審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，我國地方政府負(fù)債總額已達(dá)到17.66萬億元，其中包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為10.17萬億元、2.77萬億元和4.72萬億元。其中從政府層級上看，省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為1.84萬億元、4.61萬億元、3.60萬億元和3.12萬億元。從舉借主體上看，融資平臺(tái)公司、政府部門機(jī)構(gòu)以及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，債務(wù)舉借分別為4.54萬億元、3.38萬億元和17.87萬億元。從債務(wù)資金來源上看，銀行貸款、BT及發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，債務(wù)分別為5.45萬億元、1.30萬億元和1.67萬億元。從未來償債年度上看，從2014年到2018年五年間政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別占21.89%、17.06%、11.58%、7.79%和18.76%[1]。如此巨大的地方負(fù)債規(guī)模是值得警惕的，巨大的債務(wù)可能使地方政府陷入財(cái)政困局和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，還可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，對金融市場以及社會(huì)穩(wěn)定都會(huì)造成嚴(yán)重影響。

二、后土地財(cái)政時(shí)期地方政府負(fù)債的成因與風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）成因分析

1. 現(xiàn)行財(cái)政體制中財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位。我國自1994年實(shí)行分稅制改革后，中央與地方在事權(quán)與財(cái)權(quán)上做了明確的劃分，基本確立了分稅體制的基本框架，但此體制存在的最大問題是在執(zhí)行過程中財(cái)權(quán)層層上移，事權(quán)層層下放，這就導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)存在嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象。地方政府在財(cái)權(quán)減少事權(quán)增大的情況下，本級財(cái)力不能滿足政府財(cái)政支出，加之地方政府財(cái)政自給能力不足，為了持續(xù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只能通過舉債融資來滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，這勢必會(huì)產(chǎn)生一定的體制失范，這種失范便為地方政府的舉債提供了彈性空間，這是導(dǎo)致地方債務(wù)問題的根本原因之一。中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)劃分不清晰，影響到各級地方政府之間的事權(quán)劃分也模糊不清，事權(quán)越位錯(cuò)位現(xiàn)象普遍存在。進(jìn)而對財(cái)權(quán)產(chǎn)生影響，地方政府在財(cái)政支出壓力增大的情況下，只能依靠舉借債務(wù)來緩解，導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模增加，債務(wù)擴(kuò)張迅速。加之地方政府在體制轉(zhuǎn)軌過程中其政府職能與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還不相適應(yīng)，地方政府職能存在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行政化傾向，資源支配能力和掌控規(guī)模過大，并且過多地干預(yù)了市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這其中就包括利用自身權(quán)力對某些不可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目進(jìn)行違反市場經(jīng)濟(jì)秩序的投資，雖然這種行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)會(huì)給地方政府帶來一定的經(jīng)濟(jì)收益，增加財(cái)政收入，但同時(shí)也會(huì)擾亂市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，對市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行造成影響。其次，體制轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的職能還決定了國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等對地方政府債務(wù)的轉(zhuǎn)嫁。現(xiàn)行體制下的國有企業(yè)改革不徹底，使之隨時(shí)面臨改制、重組或破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，這就使得地方政府還需顧及和承攬國有企業(yè)的一些事項(xiàng)，包括所產(chǎn)生的債務(wù)虧損、資金償還、職工養(yǎng)老等后續(xù)問題，最終變成地方政府的債務(wù)。據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，地方政府在負(fù)有承擔(dān)責(zé)任上的債務(wù)達(dá)到4.72萬億元。而金融管理在體制轉(zhuǎn)軌中同樣也存在問題，當(dāng)前我國的金融管理機(jī)構(gòu)長期擔(dān)負(fù)著某些政策性職責(zé)，諸如政府、企業(yè)與銀行三者之間的特殊關(guān)系，當(dāng)企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)危機(jī)或困境時(shí)，地方政府作為企業(yè)的擔(dān)保向銀行貸款，但是由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位以及相關(guān)職能的缺失，在信貸、風(fēng)險(xiǎn)以及資金運(yùn)用等方面存在嚴(yán)重約束不足、盲目投資、行為不規(guī)范等問題，致使政府擔(dān)保下的投資貸款易變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)，而一旦投資貸款產(chǎn)生資金斷裂或債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，直接會(huì)對銀行甚至金融系統(tǒng)產(chǎn)生危機(jī)，此時(shí)地方政府要維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常穩(wěn)定，就必須接受并且轉(zhuǎn)接這種風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)，這就導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加，對地方政府負(fù)債化解造成影響。endprint

2. 政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，致使地方政府財(cái)力不足。目前，中央政府與地方政府間尚未建立起規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是為了解決地區(qū)間財(cái)力配置不均衡，地方政府財(cái)政自給能力有限等難以維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長速度這一問題。但在實(shí)際的操作過程中，受中央轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)進(jìn)程的制約和影響，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚存在不規(guī)范的地方。首先，缺乏相關(guān)法律法規(guī)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付做保障。當(dāng)前我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有一套專業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律作為保障，而只是依靠一些相關(guān)的規(guī)章政策來執(zhí)行，這就使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在決策和撥付款時(shí)存在較大的隨意性。尤其表現(xiàn)在省級政府往下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，中央政府的資金轉(zhuǎn)移到省級政府時(shí)，再由省級政府向下級地方政府轉(zhuǎn)移支付時(shí)往往存在資金占用、挪用或者截留等失控問題，致使下級地方政府不能及時(shí)得到所需的撥付資金或是獲得極少的支付資金，地方政府只能依靠外債來解決財(cái)政不足的問題。其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)和測算體系也存在問題，不夠合理。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在測算對象和支付資金額度上，缺乏科學(xué)合理以及完整的計(jì)算方式。因此，在資金轉(zhuǎn)移支付時(shí)，往往獲得轉(zhuǎn)移資金多的地方對資金的使用率偏低，而少量獲得或是沒有獲得轉(zhuǎn)移資金的地方又因?yàn)橘Y金不能滿足發(fā)展需求轉(zhuǎn)而繼續(xù)依靠過度舉債來維持，這種不科學(xué)不合理的轉(zhuǎn)移支付方式不僅不能達(dá)到以均衡為目的的資金轉(zhuǎn)移支付反而會(huì)加劇地區(qū)間的貧富差距。

3. 預(yù)算軟約束激勵(lì)了地方政府過度舉債的行為。政府制定預(yù)算的目的主要是規(guī)范政府財(cái)政的收支活動(dòng)，對政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生約束，防止地方政府對財(cái)政資金的低效使用。但由于存在預(yù)算軟約束，從而激勵(lì)了地方政府過渡舉債的行為，以各種名義舉借了大量債務(wù)。所謂預(yù)算軟約束是指當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政困境時(shí)，中央政府會(huì)對地方政府提供一定額度的資金來援助地方政府緩解因財(cái)政不足引發(fā)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢問題[2]。但在這場博弈中，地方政府往往認(rèn)為一切經(jīng)濟(jì)后果最后都會(huì)由中央政府來承擔(dān)，因此便會(huì)過度舉債，從而使中央政府處于被動(dòng)狀態(tài)，形成預(yù)算軟約束。這種行為正是因?yàn)轭A(yù)算約束的缺失使得地方政府的債務(wù)管理一開始便不在預(yù)算管理的范疇內(nèi)，加之缺乏法律的約束和透明的監(jiān)督體系，這就使得地方政府過度舉債的行為不受預(yù)算監(jiān)控，變相地激勵(lì)了地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大和程度的加深，致使大量的債務(wù)留存于預(yù)算范圍之外，規(guī)避了現(xiàn)有預(yù)算法律的約束。再加上地方政府自身存在多頭舉債，管理松弛，低估風(fēng)險(xiǎn)等問題，使得地方政府在舉債過程中對債務(wù)規(guī)模的大小、結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等缺乏考慮，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制而只是流于形式，致使地方政府債務(wù)混亂難以化解。

4. 財(cái)政融資方式存在缺陷，投融資渠道單一。政府投融資體制不健全也是地方政府負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大的主要成因。地方政府財(cái)政融資渠道類型很多，諸如財(cái)政撥款、資源性融資和債務(wù)性融資等，但地方政府真正采用的融資渠道卻比較單一，雖然財(cái)政撥款和資源性融資也是地方政府資金來源的重要方式，但對地方政府資金缺口的緩解卻微不足道，而債務(wù)性融資卻能做到緩解財(cái)政資金不足的問題。我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府無權(quán)利發(fā)行地方債劵募集資金，但地方政府為了緩解資金不足只能變相依靠投融資平臺(tái)來解決。地方政府投融資平臺(tái)是由地方政府或其下屬機(jī)構(gòu)出資募建，通過投融資平臺(tái)以政府財(cái)政收入、土地出讓權(quán)以及其它資產(chǎn)等向銀行抵押借貸資金，并且以政府信用做為借貸擔(dān)保，其借貸資金一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一部分還可以通過投融資平臺(tái)繼續(xù)投資地產(chǎn)等其它項(xiàng)目從而獲得收益。但是在實(shí)際的運(yùn)行中，雖然近年來地方政府以土地為資本得到了大量投融資和債務(wù)擔(dān)保，并且依靠投融資平臺(tái)獲得了大量的資金來源。但是，土地畢竟屬于一種稀缺資源，是不能長久作為投融資債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的。并且地方投融資平臺(tái)又主要以向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款為主要方式，因?yàn)榇嬖谡庞米鳛閾?dān)保，所以地方投融資平臺(tái)取得銀行貸款是比較容易的，但問題在于地方政府投融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目、方式和范圍比較空泛單一，投融資的主要方式還是集中在以房地產(chǎn)為主的項(xiàng)目上，以地產(chǎn)收益來保障地方政府財(cái)政收入和償還銀行貸款資金。對于其他投資項(xiàng)目又缺乏分析和可行性考察，投融資的監(jiān)管也形同虛設(shè)，政府的職能同時(shí)又決定政府不能過多插手干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)競爭，而地產(chǎn)收益又容易受國家宏觀經(jīng)濟(jì)和政策調(diào)控的影響，致使許多政府投資因競爭失利或投資失誤致使大量不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶆?wù)，這對地方經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展是極為不利的，最終還會(huì)導(dǎo)致地方政府的債務(wù)危機(jī)。

5. 地方政府償債能力有限，償債意識淡薄。國家審計(jì)署公布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》報(bào)告顯示，截至2013年6月底全國地方政府性債務(wù)余額達(dá)到10.17萬億元，而從2014年到2017年政府債務(wù)到期的比例將分別為21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，如此巨大的償債規(guī)模使地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力。而地方政府的償債能力是與政府舉債規(guī)模、額度、周期、資金使用及回收等相關(guān)聯(lián)的，在地方政府財(cái)政收入有限的情況下，要想如期對債務(wù)進(jìn)行償還，政府投資項(xiàng)目所取得的收益便是償還債務(wù)的主要來源。但問題在于，政府投資項(xiàng)目效益低，所得收益不高，債務(wù)的償還資金無法從投資項(xiàng)目收益中獲取，這對地方財(cái)政如期償債形成巨大壓力。政府投資項(xiàng)目效益高，則政府收益所得新增資金中的大部分又要用于債務(wù)的到期償還，當(dāng)大量資金用于債務(wù)償還后，所剩的資金又不足以支持地域范圍內(nèi)其他新建項(xiàng)目的資金需求。如此地方政府只能又借貸新債務(wù)來緩解資金短缺，最終陷入不斷以借新債還舊債的惡性循環(huán)當(dāng)中。加之地方政府的舉債缺乏科學(xué)合理的債務(wù)規(guī)劃，只意識到以政府信用作為舉債擔(dān)保，以解決當(dāng)前財(cái)政困境為目的，最終后果由中央負(fù)責(zé)的心態(tài)而過度舉債，這種意識偏差導(dǎo)致地方政府在償債能力上無壓力，對舉債投資項(xiàng)目的方向、效益等不做分析，缺乏投資監(jiān)管。資金的挪用、濫用現(xiàn)象普遍，造成資金使用效率底下。這不僅不能帶來預(yù)期的效果反而會(huì)使資金不能按時(shí)回收從而形成債務(wù)壓力，當(dāng)真正發(fā)生大的債務(wù)危機(jī)時(shí)地方政府只能逃避或求助于中央政府，致使地方債務(wù)最終變成中央債務(wù)。endprint

（二）風(fēng)險(xiǎn)分析

1. 地方政府財(cái)政收益方式由顯性方式向隱性方式過渡，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料。據(jù)2012年中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超過了8.7萬億元，其規(guī)模大約占總GDP的20%至25%，地方債務(wù)率超過風(fēng)險(xiǎn)警戒線。由此可見地方政府債務(wù)的隱性化程度已經(jīng)非常高了。對于地方政府而言，在后土地財(cái)政時(shí)期，解決地方政府負(fù)債的最好辦法就是通過重復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)來刺激市場從而延續(xù)土地經(jīng)濟(jì)收益的老套路。這其中最主要的隱性措施就是大量拆遷重復(fù)建設(shè)，加大拆遷力度并且擴(kuò)大城市房屋的拆遷規(guī)模，通過不斷的拆遷增加市民對住房的剛性需要。這種重復(fù)拆遷看似是以城市規(guī)劃建設(shè)為目的，但實(shí)際上是地方政府經(jīng)濟(jì)收益由顯性向隱性過渡的一種方式。對于地方政府而言，這種方式不僅可以增加財(cái)政收入同時(shí)還可以提高政績，并且還可以改善城市發(fā)展以及居民住宅環(huán)境，可謂一舉多得。當(dāng)前我國各級地方政府多以這種重復(fù)拆遷作為解決政府財(cái)政困局的主要方式。但是這種擴(kuò)大拆遷、重復(fù)拆遷極易產(chǎn)生社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國家民政局統(tǒng)計(jì)，諸如拆遷糾紛這類社會(huì)矛盾，每年上訪的案件已經(jīng)占據(jù)司法訴訟案件的一半以上，這也表明當(dāng)下這種局勢的嚴(yán)峻性。隨著拆遷規(guī)模的擴(kuò)大，被拆遷的人員也不再局限于以往的單一拆遷戶，而是涉及更多類型的人群，這些人群通過集體上訪等方式不斷把事件擴(kuò)大，制造負(fù)面新聞，挑動(dòng)社會(huì)關(guān)注，這種不確定性和擴(kuò)散性增加了地方政府事前不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。這是社會(huì)矛盾的預(yù)警表現(xiàn)，必須要警惕由重復(fù)拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。

2. 通過過度舉債彌補(bǔ)財(cái)力不足形成債務(wù)的長期風(fēng)險(xiǎn)。防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要前提是將債務(wù)控制在地方政府可承債能力范圍內(nèi)。近年來過度舉債一直是地方政府彌補(bǔ)財(cái)政不足的重要方式之一，土地經(jīng)濟(jì)收益的減少勢必會(huì)加重地方政府對債務(wù)的依賴。債務(wù)的實(shí)質(zhì)是稅收的延期，是一種對未來收入的透支。因過度舉債而使經(jīng)濟(jì)瀕于崩潰的案例很多，所以將債務(wù)資金用于理性的投資才是政府償債能力的根本保障。而當(dāng)前地方政府不論是在顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)變相使用問題上都存在信息不對稱、監(jiān)督不到位等諸多問題，根本無法保障地方政府債務(wù)真實(shí)的理性行為，從而埋下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。當(dāng)下，地方政府彌補(bǔ)財(cái)政困局的隱性融資行為一直存在，諸如信托投資公司、城市建設(shè)投資公司以及企業(yè)債券發(fā)行等形式的“多頭融資，多方舉債”已經(jīng)成為地方政府舉借債務(wù)的基本方式。這些投融資而來的地方債務(wù)方式隨意，程序無序，金額巨大，并且對債務(wù)的真實(shí)性往往無法做到正確的反映，加之缺乏有效的監(jiān)督管理體制，致使地方政府對于這些投資舉債并無監(jiān)督和約束，這就極易造成債務(wù)數(shù)額失控，濫用公債的風(fēng)險(xiǎn)隱患加劇。地方政府又缺乏有效的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展循環(huán)方式，從而以未來的財(cái)政透支實(shí)現(xiàn)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)建設(shè)的短期繁榮，這種做法表面反映為政府債務(wù)問題，實(shí)質(zhì)是產(chǎn)生債務(wù)的長期風(fēng)險(xiǎn)，從而使地方政府陷入更深的財(cái)政困境當(dāng)中。

3. 稅收排擠破壞市場經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，從而進(jìn)一步降低政府未來預(yù)期的財(cái)稅收入和償債能力。稅收排擠是指在一些稅源相對匱乏的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄榱丝焖佾@得稅收，變相增加財(cái)稅收益而使資本遭到驅(qū)逐的一種短視行為。稅收排擠與稅收競爭不同的是稅收競爭是各地方政府利用自身的優(yōu)勢并且以各種優(yōu)惠條件來吸引資本，從而增加本地的財(cái)稅收入。而稅收排擠的實(shí)質(zhì)則是地方政府為了快速增加財(cái)政收入對本地區(qū)部分企業(yè)以提前征稅、加大稅費(fèi)力度或提高稅費(fèi)懲罰額度等措施，不惜將資本排擠驅(qū)逐出本地區(qū)或者資本市場來增加財(cái)稅收入的短視行為。這種依靠稅收排擠而快速增加財(cái)政收入的行為方式本身是惡性的、非理性的，稅收排擠會(huì)導(dǎo)致諸多問題和風(fēng)險(xiǎn)，其中最嚴(yán)重的就是破壞市場經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和循環(huán)的基礎(chǔ)，它不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，而且還解決了大量的就業(yè)問題。稅收排擠對企業(yè)資本的驅(qū)逐不僅會(huì)限制企業(yè)的發(fā)展，減少就業(yè)的創(chuàng)造機(jī)會(huì)，更會(huì)直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增進(jìn)從而減少政府的財(cái)政收入。此外，稅收排擠還會(huì)加重人民對政府的依賴，就業(yè)機(jī)會(huì)的減少致使更多群眾只能依靠政府的補(bǔ)助和救濟(jì)才能生活，進(jìn)而增加政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。同時(shí)還損害了社會(huì)發(fā)展的公平正義，打擊了投資的積極性，減少了政府未來預(yù)期的財(cái)稅收入。稅收排擠是后土地經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府為解決負(fù)債危機(jī)，突破財(cái)政困局制約這個(gè)瓶頸而產(chǎn)生的一種破壞性的短視行為方式。盡管這種行為可以短期提高地方政府的財(cái)稅收益，增加財(cái)政收入，緩解債務(wù)壓力，彌補(bǔ)因財(cái)力不足產(chǎn)生的種種問題，但是這種行為方式本身是對財(cái)稅體制的一種破壞，同時(shí)也是對市場經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的一種損傷。

三、后土地財(cái)政時(shí)期化解地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）完善法理依據(jù)

要想更好的化解地方政府債務(wù)問題，首先，必須有完善的法理依據(jù)做保障，這不僅是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是政府解決債務(wù)的重要途徑。當(dāng)前對現(xiàn)有的法律法規(guī)應(yīng)該進(jìn)行修改和補(bǔ)充，通過對法律法規(guī)的修改以及對法律空白的必要補(bǔ)充來逐步化解地方政府債務(wù)危機(jī)[3]。其中包括制定地方政府融資制度、債務(wù)償還制度以及債務(wù)危機(jī)處理化解等的相關(guān)法律法規(guī)，尤其是地方政府性債務(wù)的管理和問責(zé)機(jī)制的法律體系的建立，將對地方政府債務(wù)實(shí)施法制化和規(guī)范化管理發(fā)揮重要作用，確保地方政府債務(wù)管理的有效運(yùn)行。其次，對現(xiàn)行的法律條規(guī)進(jìn)行適度修改。我國的《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級政府不得擅自擔(dān)保以及發(fā)行地方債劵。但是在實(shí)際中，地方政府既需要資金來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)又要維護(hù)社會(huì)發(fā)展的正常運(yùn)行，《預(yù)算法》中地方政府不能擅自發(fā)債的條規(guī)使得地方政府財(cái)政捉襟見肘，這就迫使地方政府為了增加財(cái)政收入只能依靠其他途徑來獲取收入，地方政府財(cái)政收入由顯性向隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)變就是其方式之一。在國外實(shí)行財(cái)政分層的國家中，國外地方政府一般都具有明確的舉債權(quán)，特別是在聯(lián)邦制國家，中央政府和各州級政府之間有著明確的財(cái)權(quán)劃分，各州級政府也都擁有明確的舉債法。其原因在于中央政府認(rèn)識到地方政府對發(fā)展資金的迫切需求及舉債對發(fā)展本區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極作用，與其讓地方政府變相舉債與遮掩，不如把舉債表面化、規(guī)范化和法制化。我國需要對現(xiàn)行的法律做出適當(dāng)?shù)男薷?，其中對于《預(yù)算法》中地方政府不能擅自發(fā)債條規(guī)可以先適度修改為地方政府不能以政府名義為任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行承諾或擔(dān)保，這樣就可以大大降低地方政府的隱性債務(wù)，從法律角度對地方政府隱性債務(wù)的數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行限制，便于對地方債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。再次，為財(cái)政監(jiān)督立法，目前我國財(cái)政監(jiān)督的相關(guān)法律還屬于空白階段，如果沒有相對應(yīng)的法律監(jiān)督作為執(zhí)法依據(jù)，那么對于地方政府債務(wù)的規(guī)模、額度、衡量和測算等依然無法得到有效監(jiān)督，無法通過科學(xué)合理的方式去解決債務(wù)問題。這就迫切需要對財(cái)政監(jiān)督立法，以法律來保障財(cái)政監(jiān)督的合法性及權(quán)威性。endprint

（二）控制債務(wù)數(shù)量

地方政府債務(wù)實(shí)質(zhì)是政府信用的透支行為。但是地方政府的信用也存在自身的邊際，也就是說地方政府債務(wù)存在一定的數(shù)量極限。國家審計(jì)署2013年審計(jì)報(bào)告結(jié)果顯示，我國地方政府負(fù)債規(guī)模截至2013年6月債務(wù)余額共計(jì)10.17萬億元，比2010年底增加了3.54萬億元，年增長率為19.97%。一般而言地方政府債務(wù)余額是不能超過財(cái)政收入總額的。但從國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告結(jié)果中可以看出，我國地方政府的地方債已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破數(shù)量極限。因此，有必要采取切實(shí)舉措來控制地方政府債務(wù)突破數(shù)量極限。首先，要推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理制度的改革，對債務(wù)資金的籌集、使用做到嚴(yán)格的核算和審批，建立嚴(yán)格的債務(wù)控制體系。地方政府在每年度的公共預(yù)算編制時(shí)，要將地方政府債務(wù)的借、用、還款項(xiàng)嚴(yán)格納入政府財(cái)政預(yù)算管理體系，對于下一年度的財(cái)政投融資計(jì)劃和投資項(xiàng)目預(yù)算要嚴(yán)格審核并且上報(bào)相關(guān)權(quán)利部門審批核實(shí)，同時(shí)呈報(bào)同級人大批準(zhǔn)備案，獲得審批后方能與公共財(cái)政預(yù)算一同作為財(cái)政活動(dòng)執(zhí)行。將政府的全部收支都納入預(yù)算管理不僅使地方政府債務(wù)嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理執(zhí)行，同時(shí)還接受公眾的監(jiān)督，這也是繼續(xù)深化財(cái)政體制改革的重要措施。其次，要建立相配套的債務(wù)管理信息披露機(jī)制，健全和透明的信息披露機(jī)制不僅可以使地方政府了解自己的債務(wù)總規(guī)模數(shù)量大小，還可以使中央政府掌握地方政府的債務(wù)數(shù)量極限大小，進(jìn)而對債務(wù)做出預(yù)警和監(jiān)管反應(yīng)。使債務(wù)在各個(gè)環(huán)節(jié)都能變得合理、規(guī)范以及透明，從而對控制債務(wù)數(shù)量極限起到監(jiān)管作用。

（三）強(qiáng)化償債能力

當(dāng)前，地方政府的償債途徑可以總結(jié)為三種形式：土地出讓收益、稅費(fèi)收入、政府投融資項(xiàng)目收益。土地出讓收益主要是以土地抵押貸款為主，但是這種收益容易受國家政策和宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，缺乏收益的穩(wěn)定性，而且土地收益也并不全部用于債務(wù)的償還，絕大部分還是用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生支出。稅收收入對于政府債務(wù)的償還也不能起主要作用，政府財(cái)政收入來源主要是以政府稅收為主，而當(dāng)前各級地方政府的財(cái)政支出、債務(wù)總量和債務(wù)規(guī)模早已經(jīng)和政府財(cái)政收入不對稱，這就意味著地方政府支出大于收入，在政府收入與政府支出還未達(dá)到均衡的狀態(tài)下，以政府稅收來償還債務(wù)更是不可能。政府投融資項(xiàng)目的收益其本質(zhì)是地方政府償還債務(wù)的最好方式，用其投融資的收益回報(bào)來對債務(wù)進(jìn)行償還本身就是地方政府舉債時(shí)的基本用意，但問題在于政府投融資下的許多項(xiàng)目本身就存在問題，加之相關(guān)的管理和監(jiān)督等問題，其項(xiàng)目本身的收益就具有不確定性，就算投融資項(xiàng)目獲得收益，由于缺乏相關(guān)的償債機(jī)制和薄弱的償債意識，項(xiàng)目資金也會(huì)被政府挪用或占用，從而降低了政府債務(wù)償還能力。

國家審計(jì)署報(bào)告結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級地方政府的債務(wù)總余額共計(jì)20.65萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)2.49萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)6.56萬億元，其中5.45萬億元來自銀行貸款，并用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)支出等。這些投資項(xiàng)目均屬于長期投資建設(shè)，其投資收益并不是短期就能夠見效。而全國地方政府總債務(wù)特點(diǎn)又是以短期債務(wù)和中期債務(wù)為主，債務(wù)投資回收期和項(xiàng)目的期限結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了錯(cuò)位，致使債務(wù)償還金無法按期償還，這從根本上降低了政府償還債務(wù)的能力。所以要加強(qiáng)地方政府的償債能力，就必須制定嚴(yán)格的償債準(zhǔn)備金制度以及明確償債責(zé)任人制度。所謂償債準(zhǔn)備金是指地方政府在每年的財(cái)政預(yù)算中根據(jù)當(dāng)年的政府債務(wù)專項(xiàng)預(yù)留的債務(wù)資金，用于防止債務(wù)到期對地方政府正常財(cái)政預(yù)算的沖擊，同時(shí)也是一種強(qiáng)化政府償債能力的重要措施。在償債責(zé)任人制度上，要按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則建立債務(wù)償債機(jī)制，防止為追求政績盲目舉債到期卻無人償還現(xiàn)象，明確舉債主體的責(zé)任，制定相關(guān)法律，對到期應(yīng)該償還的債務(wù)，經(jīng)鑒定如有問題或?qū)儆谑д`致使債務(wù)無法到期償還責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，使償債責(zé)任落實(shí)到實(shí)處。

（四）規(guī)范金融制度

金融市場主要是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供資金支持的，當(dāng)政府投融資行為大規(guī)模擠占金融市場后必然會(huì)對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的正常融資造成影響。假如地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大超出金融市場的承載范圍，必然會(huì)對金融市場產(chǎn)生破壞，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資困難，而實(shí)體經(jīng)濟(jì)的問題又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，進(jìn)而影響就業(yè)及收入分配等一系列連鎖反應(yīng)，最終會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的重大損失。2013年國家審計(jì)報(bào)告顯示，70%以上的投融資貸款資金來自以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)。這表明地方政府債務(wù)規(guī)模與金融機(jī)構(gòu)之間存在著巨大的關(guān)系，要控制地方政府債務(wù)就必須對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。首先，嚴(yán)格從源頭上控制金融機(jī)構(gòu)信貸流向地方政府的資金。要對地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目的貸款進(jìn)行具體認(rèn)真地考核，包括收益性和政府償還的可能性。其次，金融機(jī)構(gòu)要建立與地方政府融資平臺(tái)相適應(yīng)的規(guī)范管理體制，金融機(jī)構(gòu)中最需規(guī)范的是銀行貸款，對于地方政府的銀行貸款必須做到像私人企業(yè)貸款那樣嚴(yán)格的審批制度，而不是只靠政府信用做擔(dān)保。對已發(fā)放的貸款項(xiàng)目要對資金流動(dòng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢做整體分析、評估、監(jiān)督和預(yù)測，要建立一套既能符合地方政府債務(wù)實(shí)際狀況又能防范金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防控體系。

四、結(jié)語

對于任何事物和問題的分析都要具有辯證的思維，對地方政府因財(cái)政困局引起的債務(wù)問題也同樣要做到具體問題具體分析，對于地方債務(wù)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)民生建設(shè)等積極作用要給予肯定。但是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)講究的是邊際與均衡，地方政府對財(cái)政擴(kuò)張必須要有法可依，要有數(shù)量邊界，要有償還能力以及金融市場做支撐。地方政府債務(wù)就好比一個(gè)人的身體，永遠(yuǎn)存在自身的極限，是不能過度透支的，假如無限地透支就會(huì)威脅生命的安全，地方政府債務(wù)也一樣，過度的債務(wù)透支短期變現(xiàn)為金融的透支，而長期則會(huì)造成國力的透支，更會(huì)扭曲國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，最終引發(fā)全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)。地方債問題實(shí)際上是財(cái)政改革和金融改革的結(jié)合問題，但同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最佳切入點(diǎn)，由此切入點(diǎn)入手，規(guī)范財(cái)政治理，整頓金融秩序，最后落實(shí)行政體制改革，保證中央集權(quán)與地方積極性的辯證統(tǒng)一以及調(diào)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)增長和保就業(yè)的辯證統(tǒng)一，這樣才能一舉扭轉(zhuǎn)化解地方政府因財(cái)政困局引起的債務(wù)被動(dòng)局面。

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責(zé)任編輯 莫仲寧endprint

（二）控制債務(wù)數(shù)量

地方政府債務(wù)實(shí)質(zhì)是政府信用的透支行為。但是地方政府的信用也存在自身的邊際，也就是說地方政府債務(wù)存在一定的數(shù)量極限。國家審計(jì)署2013年審計(jì)報(bào)告結(jié)果顯示，我國地方政府負(fù)債規(guī)模截至2013年6月債務(wù)余額共計(jì)10.17萬億元，比2010年底增加了3.54萬億元，年增長率為19.97%。一般而言地方政府債務(wù)余額是不能超過財(cái)政收入總額的。但從國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告結(jié)果中可以看出，我國地方政府的地方債已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破數(shù)量極限。因此，有必要采取切實(shí)舉措來控制地方政府債務(wù)突破數(shù)量極限。首先，要推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理制度的改革，對債務(wù)資金的籌集、使用做到嚴(yán)格的核算和審批，建立嚴(yán)格的債務(wù)控制體系。地方政府在每年度的公共預(yù)算編制時(shí)，要將地方政府債務(wù)的借、用、還款項(xiàng)嚴(yán)格納入政府財(cái)政預(yù)算管理體系，對于下一年度的財(cái)政投融資計(jì)劃和投資項(xiàng)目預(yù)算要嚴(yán)格審核并且上報(bào)相關(guān)權(quán)利部門審批核實(shí)，同時(shí)呈報(bào)同級人大批準(zhǔn)備案，獲得審批后方能與公共財(cái)政預(yù)算一同作為財(cái)政活動(dòng)執(zhí)行。將政府的全部收支都納入預(yù)算管理不僅使地方政府債務(wù)嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理執(zhí)行，同時(shí)還接受公眾的監(jiān)督，這也是繼續(xù)深化財(cái)政體制改革的重要措施。其次，要建立相配套的債務(wù)管理信息披露機(jī)制，健全和透明的信息披露機(jī)制不僅可以使地方政府了解自己的債務(wù)總規(guī)模數(shù)量大小，還可以使中央政府掌握地方政府的債務(wù)數(shù)量極限大小，進(jìn)而對債務(wù)做出預(yù)警和監(jiān)管反應(yīng)。使債務(wù)在各個(gè)環(huán)節(jié)都能變得合理、規(guī)范以及透明，從而對控制債務(wù)數(shù)量極限起到監(jiān)管作用。

（三）強(qiáng)化償債能力

當(dāng)前，地方政府的償債途徑可以總結(jié)為三種形式：土地出讓收益、稅費(fèi)收入、政府投融資項(xiàng)目收益。土地出讓收益主要是以土地抵押貸款為主，但是這種收益容易受國家政策和宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，缺乏收益的穩(wěn)定性，而且土地收益也并不全部用于債務(wù)的償還，絕大部分還是用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生支出。稅收收入對于政府債務(wù)的償還也不能起主要作用，政府財(cái)政收入來源主要是以政府稅收為主，而當(dāng)前各級地方政府的財(cái)政支出、債務(wù)總量和債務(wù)規(guī)模早已經(jīng)和政府財(cái)政收入不對稱，這就意味著地方政府支出大于收入，在政府收入與政府支出還未達(dá)到均衡的狀態(tài)下，以政府稅收來償還債務(wù)更是不可能。政府投融資項(xiàng)目的收益其本質(zhì)是地方政府償還債務(wù)的最好方式，用其投融資的收益回報(bào)來對債務(wù)進(jìn)行償還本身就是地方政府舉債時(shí)的基本用意，但問題在于政府投融資下的許多項(xiàng)目本身就存在問題，加之相關(guān)的管理和監(jiān)督等問題，其項(xiàng)目本身的收益就具有不確定性，就算投融資項(xiàng)目獲得收益，由于缺乏相關(guān)的償債機(jī)制和薄弱的償債意識，項(xiàng)目資金也會(huì)被政府挪用或占用，從而降低了政府債務(wù)償還能力。

國家審計(jì)署報(bào)告結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級地方政府的債務(wù)總余額共計(jì)20.65萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)2.49萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)6.56萬億元，其中5.45萬億元來自銀行貸款，并用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)支出等。這些投資項(xiàng)目均屬于長期投資建設(shè)，其投資收益并不是短期就能夠見效。而全國地方政府總債務(wù)特點(diǎn)又是以短期債務(wù)和中期債務(wù)為主，債務(wù)投資回收期和項(xiàng)目的期限結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了錯(cuò)位，致使債務(wù)償還金無法按期償還，這從根本上降低了政府償還債務(wù)的能力。所以要加強(qiáng)地方政府的償債能力，就必須制定嚴(yán)格的償債準(zhǔn)備金制度以及明確償債責(zé)任人制度。所謂償債準(zhǔn)備金是指地方政府在每年的財(cái)政預(yù)算中根據(jù)當(dāng)年的政府債務(wù)專項(xiàng)預(yù)留的債務(wù)資金，用于防止債務(wù)到期對地方政府正常財(cái)政預(yù)算的沖擊，同時(shí)也是一種強(qiáng)化政府償債能力的重要措施。在償債責(zé)任人制度上，要按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則建立債務(wù)償債機(jī)制，防止為追求政績盲目舉債到期卻無人償還現(xiàn)象，明確舉債主體的責(zé)任，制定相關(guān)法律，對到期應(yīng)該償還的債務(wù)，經(jīng)鑒定如有問題或?qū)儆谑д`致使債務(wù)無法到期償還責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，使償債責(zé)任落實(shí)到實(shí)處。

（四）規(guī)范金融制度

金融市場主要是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供資金支持的，當(dāng)政府投融資行為大規(guī)模擠占金融市場后必然會(huì)對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的正常融資造成影響。假如地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大超出金融市場的承載范圍，必然會(huì)對金融市場產(chǎn)生破壞，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資困難，而實(shí)體經(jīng)濟(jì)的問題又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，進(jìn)而影響就業(yè)及收入分配等一系列連鎖反應(yīng)，最終會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的重大損失。2013年國家審計(jì)報(bào)告顯示，70%以上的投融資貸款資金來自以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)。這表明地方政府債務(wù)規(guī)模與金融機(jī)構(gòu)之間存在著巨大的關(guān)系，要控制地方政府債務(wù)就必須對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。首先，嚴(yán)格從源頭上控制金融機(jī)構(gòu)信貸流向地方政府的資金。要對地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目的貸款進(jìn)行具體認(rèn)真地考核，包括收益性和政府償還的可能性。其次，金融機(jī)構(gòu)要建立與地方政府融資平臺(tái)相適應(yīng)的規(guī)范管理體制，金融機(jī)構(gòu)中最需規(guī)范的是銀行貸款，對于地方政府的銀行貸款必須做到像私人企業(yè)貸款那樣嚴(yán)格的審批制度，而不是只靠政府信用做擔(dān)保。對已發(fā)放的貸款項(xiàng)目要對資金流動(dòng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢做整體分析、評估、監(jiān)督和預(yù)測，要建立一套既能符合地方政府債務(wù)實(shí)際狀況又能防范金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防控體系。

四、結(jié)語

對于任何事物和問題的分析都要具有辯證的思維，對地方政府因財(cái)政困局引起的債務(wù)問題也同樣要做到具體問題具體分析，對于地方債務(wù)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)民生建設(shè)等積極作用要給予肯定。但是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)講究的是邊際與均衡，地方政府對財(cái)政擴(kuò)張必須要有法可依，要有數(shù)量邊界，要有償還能力以及金融市場做支撐。地方政府債務(wù)就好比一個(gè)人的身體，永遠(yuǎn)存在自身的極限，是不能過度透支的，假如無限地透支就會(huì)威脅生命的安全，地方政府債務(wù)也一樣，過度的債務(wù)透支短期變現(xiàn)為金融的透支，而長期則會(huì)造成國力的透支，更會(huì)扭曲國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，最終引發(fā)全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)。地方債問題實(shí)際上是財(cái)政改革和金融改革的結(jié)合問題，但同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最佳切入點(diǎn)，由此切入點(diǎn)入手，規(guī)范財(cái)政治理，整頓金融秩序，最后落實(shí)行政體制改革，保證中央集權(quán)與地方積極性的辯證統(tǒng)一以及調(diào)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)增長和保就業(yè)的辯證統(tǒng)一，這樣才能一舉扭轉(zhuǎn)化解地方政府因財(cái)政困局引起的債務(wù)被動(dòng)局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國審計(jì)署.全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年第32號公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html.

[2]伏玉林.地方政府債務(wù)困境的實(shí)質(zhì)[J].探索與爭鳴，2012（2）：51-54.

[3]陳 凡.財(cái)政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)問題研究[J].發(fā)展研究，2012（12）：60-63.

責(zé)任編輯 莫仲寧endprint

（二）控制債務(wù)數(shù)量

地方政府債務(wù)實(shí)質(zhì)是政府信用的透支行為。但是地方政府的信用也存在自身的邊際，也就是說地方政府債務(wù)存在一定的數(shù)量極限。國家審計(jì)署2013年審計(jì)報(bào)告結(jié)果顯示，我國地方政府負(fù)債規(guī)模截至2013年6月債務(wù)余額共計(jì)10.17萬億元，比2010年底增加了3.54萬億元，年增長率為19.97%。一般而言地方政府債務(wù)余額是不能超過財(cái)政收入總額的。但從國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告結(jié)果中可以看出，我國地方政府的地方債已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破數(shù)量極限。因此，有必要采取切實(shí)舉措來控制地方政府債務(wù)突破數(shù)量極限。首先，要推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理制度的改革，對債務(wù)資金的籌集、使用做到嚴(yán)格的核算和審批，建立嚴(yán)格的債務(wù)控制體系。地方政府在每年度的公共預(yù)算編制時(shí)，要將地方政府債務(wù)的借、用、還款項(xiàng)嚴(yán)格納入政府財(cái)政預(yù)算管理體系，對于下一年度的財(cái)政投融資計(jì)劃和投資項(xiàng)目預(yù)算要嚴(yán)格審核并且上報(bào)相關(guān)權(quán)利部門審批核實(shí)，同時(shí)呈報(bào)同級人大批準(zhǔn)備案，獲得審批后方能與公共財(cái)政預(yù)算一同作為財(cái)政活動(dòng)執(zhí)行。將政府的全部收支都納入預(yù)算管理不僅使地方政府債務(wù)嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理執(zhí)行，同時(shí)還接受公眾的監(jiān)督，這也是繼續(xù)深化財(cái)政體制改革的重要措施。其次，要建立相配套的債務(wù)管理信息披露機(jī)制，健全和透明的信息披露機(jī)制不僅可以使地方政府了解自己的債務(wù)總規(guī)模數(shù)量大小，還可以使中央政府掌握地方政府的債務(wù)數(shù)量極限大小，進(jìn)而對債務(wù)做出預(yù)警和監(jiān)管反應(yīng)。使債務(wù)在各個(gè)環(huán)節(jié)都能變得合理、規(guī)范以及透明，從而對控制債務(wù)數(shù)量極限起到監(jiān)管作用。

（三）強(qiáng)化償債能力

當(dāng)前，地方政府的償債途徑可以總結(jié)為三種形式：土地出讓收益、稅費(fèi)收入、政府投融資項(xiàng)目收益。土地出讓收益主要是以土地抵押貸款為主，但是這種收益容易受國家政策和宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，缺乏收益的穩(wěn)定性，而且土地收益也并不全部用于債務(wù)的償還，絕大部分還是用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生支出。稅收收入對于政府債務(wù)的償還也不能起主要作用，政府財(cái)政收入來源主要是以政府稅收為主，而當(dāng)前各級地方政府的財(cái)政支出、債務(wù)總量和債務(wù)規(guī)模早已經(jīng)和政府財(cái)政收入不對稱，這就意味著地方政府支出大于收入，在政府收入與政府支出還未達(dá)到均衡的狀態(tài)下，以政府稅收來償還債務(wù)更是不可能。政府投融資項(xiàng)目的收益其本質(zhì)是地方政府償還債務(wù)的最好方式，用其投融資的收益回報(bào)來對債務(wù)進(jìn)行償還本身就是地方政府舉債時(shí)的基本用意，但問題在于政府投融資下的許多項(xiàng)目本身就存在問題，加之相關(guān)的管理和監(jiān)督等問題，其項(xiàng)目本身的收益就具有不確定性，就算投融資項(xiàng)目獲得收益，由于缺乏相關(guān)的償債機(jī)制和薄弱的償債意識，項(xiàng)目資金也會(huì)被政府挪用或占用，從而降低了政府債務(wù)償還能力。

國家審計(jì)署報(bào)告結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級地方政府的債務(wù)總余額共計(jì)20.65萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)2.49萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)6.56萬億元，其中5.45萬億元來自銀行貸款，并用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)支出等。這些投資項(xiàng)目均屬于長期投資建設(shè)，其投資收益并不是短期就能夠見效。而全國地方政府總債務(wù)特點(diǎn)又是以短期債務(wù)和中期債務(wù)為主，債務(wù)投資回收期和項(xiàng)目的期限結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了錯(cuò)位，致使債務(wù)償還金無法按期償還，這從根本上降低了政府償還債務(wù)的能力。所以要加強(qiáng)地方政府的償債能力，就必須制定嚴(yán)格的償債準(zhǔn)備金制度以及明確償債責(zé)任人制度。所謂償債準(zhǔn)備金是指地方政府在每年的財(cái)政預(yù)算中根據(jù)當(dāng)年的政府債務(wù)專項(xiàng)預(yù)留的債務(wù)資金，用于防止債務(wù)到期對地方政府正常財(cái)政預(yù)算的沖擊，同時(shí)也是一種強(qiáng)化政府償債能力的重要措施。在償債責(zé)任人制度上，要按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則建立債務(wù)償債機(jī)制，防止為追求政績盲目舉債到期卻無人償還現(xiàn)象，明確舉債主體的責(zé)任，制定相關(guān)法律，對到期應(yīng)該償還的債務(wù)，經(jīng)鑒定如有問題或?qū)儆谑д`致使債務(wù)無法到期償還責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，使償債責(zé)任落實(shí)到實(shí)處。

（四）規(guī)范金融制度

金融市場主要是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供資金支持的，當(dāng)政府投融資行為大規(guī)模擠占金融市場后必然會(huì)對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的正常融資造成影響。假如地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大超出金融市場的承載范圍，必然會(huì)對金融市場產(chǎn)生破壞，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資困難，而實(shí)體經(jīng)濟(jì)的問題又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，進(jìn)而影響就業(yè)及收入分配等一系列連鎖反應(yīng)，最終會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的重大損失。2013年國家審計(jì)報(bào)告顯示，70%以上的投融資貸款資金來自以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)。這表明地方政府債務(wù)規(guī)模與金融機(jī)構(gòu)之間存在著巨大的關(guān)系，要控制地方政府債務(wù)就必須對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。首先，嚴(yán)格從源頭上控制金融機(jī)構(gòu)信貸流向地方政府的資金。要對地方政府投融資平臺(tái)項(xiàng)目的貸款進(jìn)行具體認(rèn)真地考核，包括收益性和政府償還的可能性。其次，金融機(jī)構(gòu)要建立與地方政府融資平臺(tái)相適應(yīng)的規(guī)范管理體制，金融機(jī)構(gòu)中最需規(guī)范的是銀行貸款，對于地方政府的銀行貸款必須做到像私人企業(yè)貸款那樣嚴(yán)格的審批制度，而不是只靠政府信用做擔(dān)保。對已發(fā)放的貸款項(xiàng)目要對資金流動(dòng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢做整體分析、評估、監(jiān)督和預(yù)測，要建立一套既能符合地方政府債務(wù)實(shí)際狀況又能防范金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防控體系。

四、結(jié)語

對于任何事物和問題的分析都要具有辯證的思維，對地方政府因財(cái)政困局引起的債務(wù)問題也同樣要做到具體問題具體分析，對于地方債務(wù)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)民生建設(shè)等積極作用要給予肯定。但是對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)講究的是邊際與均衡，地方政府對財(cái)政擴(kuò)張必須要有法可依，要有數(shù)量邊界，要有償還能力以及金融市場做支撐。地方政府債務(wù)就好比一個(gè)人的身體，永遠(yuǎn)存在自身的極限，是不能過度透支的，假如無限地透支就會(huì)威脅生命的安全，地方政府債務(wù)也一樣，過度的債務(wù)透支短期變現(xiàn)為金融的透支，而長期則會(huì)造成國力的透支，更會(huì)扭曲國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，最終引發(fā)全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)。地方債問題實(shí)際上是財(cái)政改革和金融改革的結(jié)合問題，但同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的最佳切入點(diǎn)，由此切入點(diǎn)入手，規(guī)范財(cái)政治理，整頓金融秩序，最后落實(shí)行政體制改革，保證中央集權(quán)與地方積極性的辯證統(tǒng)一以及調(diào)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)增長和保就業(yè)的辯證統(tǒng)一，這樣才能一舉扭轉(zhuǎn)化解地方政府因財(cái)政困局引起的債務(wù)被動(dòng)局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國審計(jì)署.全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年第32號公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html.

[2]伏玉林.地方政府債務(wù)困境的實(shí)質(zhì)[J].探索與爭鳴，2012（2）：51-54.

[3]陳 凡.財(cái)政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)問題研究[J].發(fā)展研究，2012（12）：60-63.

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