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法治監(jiān)管轉(zhuǎn)型要義

2014-10-17 18:12:15遲福林
人民論壇 2014年27期
關(guān)鍵詞:市場(chǎng)監(jiān)管依法行政

遲福林

當(dāng)前,以行政審批制度改革和政府放權(quán)為重點(diǎn),政府職能轉(zhuǎn)變已有重要突破,但市場(chǎng)監(jiān)管的問(wèn)題并沒(méi)破題。按照市場(chǎng)決定資源配置的新要求,破題市場(chǎng)監(jiān)管體制改革,重在推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)型。

把依法監(jiān)管作為市場(chǎng)監(jiān)管改革的基本目標(biāo)

行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管都是政府對(duì)市場(chǎng)秩序的一種管理。目前我國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管仍然保持著行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管合為一體的突出特征,無(wú)論從食品藥品等消費(fèi)品監(jiān)管,還是從壟斷行業(yè)的監(jiān)管來(lái)看,以行政監(jiān)管為主的體制不改變,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的有效性是相當(dāng)困難的。

管理機(jī)構(gòu)集審批、監(jiān)管于一體,使得監(jiān)管效果大打折扣。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)削減了不少行政審批事項(xiàng),同時(shí)也加強(qiáng)了市場(chǎng)監(jiān)管職能,但管理機(jī)構(gòu)的缺陷還很突出。以食品藥品安全事件頻發(fā)為例,問(wèn)題的關(guān)鍵在于體制。管理機(jī)構(gòu)不缺少審批權(quán),也不缺少監(jiān)管權(quán),市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)看起來(lái)很強(qiáng)大,但“九個(gè)部門(mén)管不好一頭豬”,也是個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。這里有以審批取代監(jiān)管的問(wèn)題,也有“九龍治水”、監(jiān)管權(quán)過(guò)于分散的問(wèn)題。

有效的市場(chǎng)監(jiān)管以法治監(jiān)管為主。當(dāng)前,以行政審批取代監(jiān)管的矛盾比較突出,有關(guān)部門(mén)既管審批又管監(jiān)管,前置性審批過(guò)多不僅壓抑市場(chǎng)活力,也無(wú)法保證事后監(jiān)管的有效性?,F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管是有所不同的。事前的行政審批是政府的權(quán)力,需要依法界定權(quán)力清單;市場(chǎng)監(jiān)管主要是事后監(jiān)管,以法治監(jiān)管為主。為此,建議把推進(jìn)由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)變作為新階段市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的基本目標(biāo),出臺(tái)相關(guān)的改革行動(dòng)方案,對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制進(jìn)行重構(gòu)和改革。

加快推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,有效的監(jiān)管主要是事后監(jiān)管。從過(guò)去看,盡管前置審批層層把關(guān),依然沒(méi)能徹底解決食品藥品安全問(wèn)題,相反,消費(fèi)安全的問(wèn)題更為突出了。事實(shí)上,當(dāng)前的“市場(chǎng)失靈”主要是在行政審批之后出現(xiàn)的。就是說(shuō),現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,解決“市場(chǎng)失靈”主要不在于事前有沒(méi)有審批,而在于事后的監(jiān)管是否到位。

要走向“負(fù)面清單”管理的事后監(jiān)管。事前的審批往往設(shè)置許多市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻,而企業(yè)的違規(guī)行為往往發(fā)生在行政審批之后,以事后監(jiān)管為主才能確保市場(chǎng)監(jiān)管的有效性。為此,對(duì)于前置性的審批盡可能做到越少越好,對(duì)于必須保留的審批事項(xiàng),也需要列出“負(fù)面清單”,盡可能實(shí)現(xiàn)投資非禁即準(zhǔn)和便利化。與此同時(shí),強(qiáng)化事后的監(jiān)管。這樣,才能使政府的監(jiān)管既能夠激發(fā)市場(chǎng)活力,又能夠充分有效。

組建綜合性、權(quán)威性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。近年來(lái),一些地方試驗(yàn)中開(kāi)始整合市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu),成立了綜合性的市場(chǎng)監(jiān)管局,取得了比較好的效果。建議與大部門(mén)體制改革統(tǒng)籌考慮,盡快從國(guó)家層面調(diào)整監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu),整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。新組建的機(jī)構(gòu)要作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)依法設(shè)定,實(shí)行決策和執(zhí)行嚴(yán)格分開(kāi)的新體制,并具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。例如:整合國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等市場(chǎng)監(jiān)管職能,強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管的統(tǒng)一性、有效性;整合商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局的反壟斷執(zhí)法權(quán),著力增強(qiáng)其反行政壟斷的功能;從完善“一行三會(huì)”協(xié)調(diào)機(jī)制入手完善金融監(jiān)管,從對(duì)金融機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)金融行為的監(jiān)管為主,逐步由分業(yè)監(jiān)管過(guò)渡到混業(yè)監(jiān)管模式。

建立市場(chǎng)監(jiān)管的法律框架

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的監(jiān)管,包括政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)等社會(huì)組織等多個(gè)主體,不同主體的功能定位、角色分工需要依法界定、需要依法行使監(jiān)管權(quán)。這就需要實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管向法治監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

市場(chǎng)監(jiān)管需要于法有據(jù)。與行政審批為主的市場(chǎng)監(jiān)管有很大的不同,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)監(jiān)管的主體、對(duì)象、程序都需要依法設(shè)定。這樣,既有利于避免行政部門(mén)主觀隨意地為企業(yè)設(shè)置過(guò)多不必要的門(mén)檻和繁瑣的審查程序,又有利于確保市場(chǎng)監(jiān)管的有效性。

在行政審批制度改革取得階段性成果的同時(shí),應(yīng)當(dāng)抓緊形成市場(chǎng)監(jiān)管的立法、修法計(jì)劃,為走向法治為主的市場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)造條件。盡快把負(fù)面清單管理納入《行政許可法》,為統(tǒng)籌行政審批與監(jiān)管改革提供法律依據(jù)。把負(fù)面清單管理作為設(shè)置行政許可的重要原則和重要程序,實(shí)現(xiàn)企業(yè)“法無(wú)禁止即可為”,使政府“法無(wú)授權(quán)不可為”;修改《食品安全法》、《藥品管理法》等,確立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位。為突破現(xiàn)有消費(fèi)品安全監(jiān)管體制框架,組建綜合性、權(quán)威性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù);把反行政壟斷納入《反壟斷法》。著眼于形成各類(lèi)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管規(guī)則,把反行政壟斷作為反壟斷的重點(diǎn),并依法建立對(duì)行政部門(mén)的反行政壟斷審查機(jī)制。

建立信用體系等關(guān)鍵問(wèn)題在于營(yíng)造法治環(huán)境。這些年,信用體系的缺失,根源于法治的缺失。在法治缺失的背景下,講信用的企業(yè)不如不講信用的企業(yè)賺錢(qián)多,由此出現(xiàn)企業(yè)的逆向淘汰機(jī)制。

改革30多年走到今天,由于法治的缺失,市場(chǎng)失靈具有普遍性,由行政監(jiān)管向法治監(jiān)管的轉(zhuǎn)型確實(shí)到了提出和解決的時(shí)候了。把市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型作為政府職能轉(zhuǎn)變的重大任務(wù),才能夠確保市場(chǎng)決定資源配置的有效性。

責(zé)編/劉建 美編/于珊

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