陳元欣，王 健

公共體育場（館）［以下簡稱場（館）］作為政府投資建設并設立的主要用于提供公共體育服務的公益設施和公共機構，在公共體育服務體系建設中發(fā)揮著十分重要的作用。在計劃經(jīng)濟時期，由于場（館）存在人浮于事、冗員過多、機構臃腫、效率低下、公共體育服務供給不足、對社會回應較差等諸多問題，引發(fā)了政府和社會對場（館）改革的強烈呼聲。改革開放以來，我國推行的以市場化為取向的改革，對場（館）的運營改革產(chǎn)生了積極而深遠的影響，成為場（館）運營改革的主要方向，對于解決上述突出問題做出了積極的貢獻，場（館）的公共服務能力和運營能力有了顯著提升。但由于部分地方政府在場（館）運營改革過程中急于甩包袱、推責任，忽視了場（館）的公益屬性和承擔的公共服務責任，盲目將場（館）推向市場，要求場（館）按市場原則配置公共體育服務資源，導致市場失靈和場（館）運營改革的過度市場化，致使場（館）公共體育服務供給嚴重不足，損害了群眾的體育權益。因此，本文擬就公共體育場（館）運營改革中的過度市場化問題進行研究，以期為場（館）的運營改革提供理論支持。

1 場（館）運營改革過度市場化溯源

體育場（館）是社會事業(yè)領域較早進行市場化運營的，1984年中共中央下發(fā)的《關于進一步發(fā)展體育運動的通知》中提出“體育場（館）要逐步實現(xiàn)企業(yè)化和半企業(yè)化經(jīng)營”。體育場（館）在“以體為主，多種經(jīng)營”方針的指導下，以創(chuàng)收和減輕財政負擔為主要目標，由行政事業(yè)型向經(jīng)營型轉變。原國家體委曾于1994年和1997年分別在上海虹口足球場和江蘇省五臺山體育中心召開過兩次全國范圍的體育場（館）現(xiàn)場會，介紹、推廣虹口足球場和五臺山體育中心產(chǎn)業(yè)化、市場化運營的成功經(jīng)驗，有力地推動了全國范圍內(nèi)體育場（館）的市場化運營。近年來，國家相關政策特別是加快服務業(yè)發(fā)展的有關政策更是鼓勵放寬市場準入，允許民間資金進入法律、法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域，并明確鼓勵民間資本參與體育場（館）運營。在國家相關政策的鼓勵下，國內(nèi)越來越多的體育場（館）加大市場化運營改革的力度，且范圍和深度不斷加強，在很大程度上提高了體育場（館）的運營效率，促進了公共體育服務的供給，減輕了政府的財政負擔，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏。但部分場（館）在市場化運營改革過程中未能處理好經(jīng)濟效益和社會效益、公益性和經(jīng)營性的關系，過度追求經(jīng)濟效益，忽視社會效益，出現(xiàn)了過度市場化的傾向和現(xiàn)象，背離了場（館）市場化運營的目的和初衷，與場（館）的公益定位完全不符，嚴重侵害了公眾的體育權益。雖然中共中央2002年在《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中提出公共體育設施要向社會開放，正確處理好公益性和經(jīng)營性的關系，收費標準要充分考慮人民群眾的經(jīng)濟承受能力，但場（館）運營改革過度市場化現(xiàn)象并未有所改觀，并在各方面因素的綜合作用下，愈演愈烈，對公共體育服務體系的建設帶來了十分不利的影響。

2 場（館）運營改革過度市場化的主要表現(xiàn)形式

所謂過度市場化，指的是用市場調(diào)節(jié)替代本應由政府承擔的責任［13］。目前，場（館）運營改革過度市場化主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

2.1 場（館）服務價格難以體現(xiàn)公益性

場（館）運營改革過度市場化的突出表象就是場（館）服務價格過高，難以體現(xiàn)公益性。場（館）作為公共服務設施，幾乎沒有免費或低收費的服務項目，部分群眾比較喜愛的運動項目如游泳、羽毛球、網(wǎng)球等逐步步入高消費項目，單位收費價格在數(shù)十元以上，部分公立網(wǎng)球館高峰時段的價格已達到兩三百元每小時［18］。根據(jù)中國青年報的網(wǎng)絡調(diào)查顯示:91.1%的受訪者反映當下場（館）收費過高，其中，55.1%的人認為收費非常高，近九成受訪者抱怨時下過高的場（館）收費讓自己“貴得運動不起”［17］。湖南省某市體育館不對個人開放，只包場，每場籃球賽的收費起步價是4000元，使得普通群眾難以享受體育館的服務［14］。有些場（館）的收費價格甚至比民營場（館）的服務價格還要高，場（館）的服務價格毫無公益性可言，與其事業(yè)單位的性質(zhì)和社會公益事業(yè)的功能定位完全不相符。場（館）過高的收費價格使得普通群眾只能“望館興嘆”，無力負擔。此外，由于目前國內(nèi)場（館）數(shù)量比較有限，與群眾日益高漲的健身需求相比，場（館）數(shù)量嚴重不足，場（館）資源的稀缺性，加之過高的運行成本，進一步加劇了場（館）服務價格的上漲。

2.2 場（館）服務項目設置和資源配置未能考慮公共利益

服務項目設置未能考慮公共利益是場（館）過度市場化的又一突出表現(xiàn)形式，場（館）在服務項目的設置和資源的配置上完全按照市場原則進行。市場配置資源本無可厚非，但完全按照市場機制配置資源，忽視場（館）的公共屬性和其承載的公共利益，則必然損害廣大群眾的體育利益。場（館）的公共屬性，決定了其不能完全按照市場機制配置資源，需要考慮廣大群眾的公共利益，在服務項目的設置和資源的配置上應優(yōu)先滿足群眾的公共體育需求。但在現(xiàn)實中，由于財政投入不足的倒逼機制，使得場（館）不僅提供公共體育服務的經(jīng)費嚴重不足，而且，連基本的生存都難以保障，只能依靠經(jīng)營創(chuàng)收維持正常的運轉，使得場（館）運營過度市場化，公共空間完全商業(yè)化，基本不考慮普通民眾的公共體育需求，服務項目和資源配置完全市場化，背離體育本體業(yè)務，將有限的體育資源和空間投入盈利空間較大的非本體業(yè)務，場（館）內(nèi)過多的各種餐廳、酒店、娛樂場所、停車場等，侵蝕群眾健身場地。場（館）即使在體育本體業(yè)務的資源配置上也是以高端消費者的利益需求為著力點，各種資源配置都優(yōu)先用于滿足高端消費者，如場（館）高峰時段高端消費者有預定的優(yōu)先權，室外空間被開辟為專屬停車場等，場（館）異化為主要為高收入者和高端消費者服務的場所，普通民眾和低收入群體難以享受到場（館）提供的體育服務。

服務項目設置和資源配置完全市場化也是推高場（館）服務價格的主要因素，根據(jù)中國青年報的網(wǎng)上調(diào)查，61.0%的受訪者認為場（館）健身項目商業(yè)化運作是其收費過度的首要原因［17］。

2.3 場（館）管理機構被推向市場

場（館）管理機構絕大多數(shù)為事業(yè)單位，地方財政每年要給予一定的預算撥款，以保障場（館）的正常運行。隨著市場化改革的推進，越來越多的場（館）管理機構被推向市場，部分事業(yè)單位被迫轉企改制，成為自負盈虧的企業(yè)機構，部分原本是全額撥款或差額撥款的事業(yè)單位轉變成為自收自支的事業(yè)單位，沒有了財政撥款，完全自力更生，依靠自身的運營收入維持場（館）的正常運轉。根據(jù)筆者2009年的調(diào)查，30%被調(diào)查場（館）為自收自支事業(yè)單位［1］。部分場（館）管理機構雖為全額撥款或差額撥款，但政府的財政撥款非常有限。根據(jù)湖北省體育局2012年的調(diào)查，62家場（館）中24家無財政撥款，所占比例高達38.7%，58.1%的場（館）管理機構的年財政撥款在10萬元以下（含無財政撥款）［6］。政府的財政撥款尚不夠場（館）員工的工資，而場（館）的運行和維護費用也是一筆不小的支出，這些費用的支出全部要靠場（館）自籌。

場（館）管理機構被推向市場后，首先面臨的是生存問題，不斷舉辦各種商業(yè)活動以維持自身的生存，對于公共體育服務則是心有余而力不足。例如，深圳體育中心等三家場（館）轉制為企業(yè)后，伴隨著政府財政撥款在三年過渡期內(nèi)的逐年遞減，場（館）的商業(yè)氣息愈發(fā)濃厚，甚至個別場（館）變身成了大賣場，受到群眾的非議；寧夏體育館實行經(jīng)費自收自支后，迫于無奈，場（館）服務價格不斷上漲，引起群眾強烈反對；成都體育中心改制成為成都體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資有限公司以后，資產(chǎn)整體被劃轉到成都市文旅集團，經(jīng)營創(chuàng)收成為公司的第一要務，體育場幾乎每周都用來舉辦各種演唱會，體育功能幾乎喪失，引起群眾和體育部門的強烈不滿。

2.4 創(chuàng)收成為場（館）主要籌資渠道

根據(jù)《公共文化體育設施條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，場（館）的維修、管理費用應由地方財政予以保障，場（館）管理機構提供服務可以適當收取費用，但在現(xiàn)實中，由于場（館）管理機構被逐步推向市場，財政撥款逐步減少，使用者付費機制成為場（館）經(jīng)費來源的主要制度安排和提供公共體育服務的主要方式，使得越來越多的低收入群體難以享受必要的公共體育服務。隨著場（館）經(jīng)營創(chuàng)收“自主權”的不斷擴大，經(jīng)營創(chuàng)收成為場（館）籌集運行經(jīng)費的主要渠道，且在各種經(jīng)費來源渠道中所占的比例不斷提高，對于部分自收自支事業(yè)單位和企業(yè)類型的場（館）管理單位而言，創(chuàng)收成為場（館）籌資的惟一渠道。湖北省體育局洪山體育中心2012年的全部運營支出為3400多萬元，而當年的財政撥款僅為340萬元，自籌經(jīng)費占運營支出的比例高達90%。新華路體育中心2011年人員經(jīng)費支出為612萬元，其中，人員經(jīng)費財政撥款64.16萬元，占總支出的比例僅為10%，其余所有人員經(jīng)費支出均由中心自籌［7］。根據(jù)2008年國家體育總局開展的全國體育及相關調(diào)查的財務數(shù)據(jù)顯示，全國場（館）運營支出中財政保障的比例約為35%左右［2］，充分說明財政對場（館）運營的保障比較乏力，經(jīng)營創(chuàng)收成為場（館）主要的籌資渠道，這也說明場（館）的運營費用主要來自于使用者付費，場（館）運營的過度市場化現(xiàn)象已比較嚴重。

此外，由于各地地方財力的差異，各地對場（館）的保障水平有較大差異。從湖北省、浙江省和上海市的情況來看，上海市和浙江省對場（館）的財政投入遠遠高于湖北?。ū?）。從湖北省內(nèi)的情況來看，武漢地區(qū)場（館）的財政保障水平遠遠高于其他地（市）的平均水平，越是財力困難的縣（市、區(qū)），對場（館）的財政投入越低，如2011年湖北省內(nèi)縣（市、區(qū)）級場（館）財政投入占其總收入的比例僅為10.6%（表3）。地方財政對場（館）投入的比例越低，說明場（館）對經(jīng)營創(chuàng)收的依賴程度越高，經(jīng)營創(chuàng)收成為場（館）籌集運營經(jīng)費的主要渠道。隨著場（館）運行經(jīng)費由多渠道籌集變成市場或經(jīng)營創(chuàng)收為主要渠道，甚至是惟一渠道，場（館）的公共體育服務職能將逐步被弱化，步入過度市場化的危險境地。

表1 事業(yè)類型場（館）收入來源結構一覽表Table 1 The Income Structure of the Public Venues（%）

表2 2007年湖北省、浙江省和上海市場（館）財政撥款、上級補助占總收入情況一覽表［16］Table 2 The Percent of the Public Funding and the Subside in the Venue’s Total Income （%）

表3 2011年湖北省不同層級政府財政撥款占場（館）收入情況一覽表［8］Table 3 The Funding of the Different Rank of Government for the Venues of Hubei Province in 2011

2.5 場（館）法定義務難以履行

場（館）作為政府投資興建的社會公共服務設施，根據(jù)國家相關法律、法規(guī)的規(guī)定，承擔著眾多的法定公共義務，如全民健身日免費向社會開放，向特定群體免費或優(yōu)惠開放等法定義務，但由于場（館）運營過度市場化，過分追求經(jīng)濟效益，使得許多場（館）忽視公共利益，未能履行其承擔的諸多法定公共義務。根據(jù)北京市部分媒體的調(diào)查，2012年全民健身日，北京市多數(shù)場（館）仍照常收費，并未免費開放［10］；湖北省內(nèi)在全民健身日免費開放的場（館）數(shù)量也是少之又少。而且，根據(jù)筆者對國內(nèi)部分場（館）的實地走訪，絕大多數(shù)場（館）的場地設施服務價格并沒有對特殊群體予以優(yōu)惠。政府一方面通過立法要求場（館）履行免費或優(yōu)惠向社會開放的義務；但另一方面，又不給予場（館）相應的經(jīng)費保障，要求場（館）通過市場運作獲得相應的經(jīng)費，使得場（館）管理機構陷入兩難境地，難以履行其承擔的法定義務。

3 導致場（館）過度市場化的主要原因

3.1 政府曲解場（館）市場化改革價值導向

場（館）市場化改革本應是通過引入市場機制和競爭機制，促進場（館）公共體育服務供給和服務質(zhì)量提升，滿足群眾對場（館）公共體育服務的需求，但政府將場（館）市場化改革錯誤理解為甩包袱、推責任，將供給公共體育服務的責任完全推給場（館），而對場（館）的投入又嚴重不足，單方面要求場（館）履行各種義務，提供公共體育服務，但自身并不履行相應的保障職責。政府提供公共體育服務是其在市場經(jīng)濟條件下政府的重要職能，政府提供公共體育服務的責任并不能市場化，必須也只能由政府承擔。而且，在當前國家加快公共服務體系建設的大背景下，政府在公共體育服務等方面的支出應進一步加大，場（館）是其提供公共體育服務的重要載體和主體，應加大對場（館）的保障和投入力度，而不該完全推向市場。深圳體育中心等三家場（館）改制后，實行企業(yè)運營，但政府對于購買公共體育服務的費用一直沒有落實，致使場（館）難以提供公共體育服務。

場（館）管理機構在市場化改革過程中追求效率優(yōu)先，以顧客為導向的價值取向表面上雖并無不妥，但卻違背了公共服務的核心價值和基本原則。場（館）提供公共體育服務追求的效率應置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的分析框架之內(nèi)［19］，不能因追求效率就犧牲公平和公共利益。場（館）提供公共體育服務應以公共利益為核心價值，兼顧效率與公平，以促進場（館）公共體育服務的充分供給，滿足群眾日益增長的體育需求。在現(xiàn)實中，場（館）運營改革的過度市場化使其過于追求效率，致使場（館）公共體育服務的公平性受損，公眾體育權益受到侵害。

顧客導向作為新公共管理理論的核心理念，在場（館）市場化改革過程中對于提升場（館）公共服務能力和服務質(zhì)量，增強場（館）對社會的回應性等方面發(fā)揮了積極作用，但公共體育服務與私人體育服務有著明顯的差異。私人體育服務是以顧客為導向，由市場價格機制確定，但公共體育服務在很大程度上是妥協(xié)平衡的產(chǎn)物，并非由市場價格機制決定。場（館）公共服務的公共性決定了其必須以公民為導向，以公平、公正為基本原則，公共需求與公共利益是場（館）提供公共體育服務的明確目標指向［15］。但由于場（館）市場化運營中主要以顧客為導向，更多關注顧客的需求，資源配置也向顧客傾斜，忽視公共利益與公共需求，導致公共體育服務尤其是基本公共體育服務供給不足，難以滿足公眾的體育服務需求。

政府供給公共體育服務本身是政府動用有形之手彌補市場失靈的主要舉措，但又將場（館）推向市場，寄希望于通過市場機制解決場（館）公共體育服務供給不足的問題，這一舉措不僅理論上行不通，無助于問題的解決，反而加劇了場（館）的過度市場化，限制了場（館）公共體育服務的供給，使得公眾的體育權益受到侵害。

3.2 地方政府財權與事權不匹配，地方政府對場（館）投入嚴重不足

目前，場（館）運營改革的過度市場化在很大程度上是由財政分權后的地方政府財權與事權不匹配的倒逼機制引起的。場（館）作為一級預算單位，雖然每年財政都會安排一定的預算，但與其高額的運營成本相比，遠遠不夠，且目前受各地經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，場（館）尚不能像文化館、圖書館、博物館等那樣免費向群眾開放，場（館）在向群眾開放過程中仍要收取相應的費用，但部分公共體育場（館）的收費已過高，難以體現(xiàn)公益性。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，財政投入不足是造成公共體育場（館）過度市場化的主要原因。由于地方政府對于場（館）的投入嚴重不足，場（館）幾乎被完全推向市場。

在財稅體制分權改革過程中，上級政府把下級政府的財權部分上移，而把事權則逐級下放，但在責任逐級下放的同時，并沒有伴隨著足夠的財政轉移支付，致使地方政府財權與事權嚴重不匹配［12］。場（館）絕大多數(shù)由地方政府所有，尤其是地級市和縣（市、區(qū)）擁有的場（館）數(shù)量最多，根據(jù)第五次全國體育場地普查結果顯示，隸屬于地市級和縣區(qū)級的體育場地數(shù)量占全國體育場地總量的94.0%［9］。因此，地市和縣區(qū)政府的財政支出責任也最大，但恰恰這兩級政府在整個政府層級中的財力最為薄弱。在財力拮據(jù)的情況下，地方政府有“卸包袱、推責任”的強烈沖動，減少或停止對場（館）的投入，要求場（館）通過經(jīng)營創(chuàng)收獲得運行保障經(jīng)費，把場（館）推向市場，助推了場（館）的過度市場化。從表4可以看出，國家體育總局本級所屬體育場（館）如國家奧林匹克體育中心、首都體育館等，中央財政對其投入占總收入的比例高達70.8%，各省級政府財政所屬體育場（館）的財政保障水平也達到50%左右，而數(shù)量最為龐大的地市級和縣區(qū)體育場（館）是提供公共體育服務特別是基本公共體育服務的最主要載體，但地方財政對其保障水平僅為16.4%和10.6%，呈現(xiàn)隸屬層級越低，財政保障水平越低，運營收入所占比例越高的窘?jīng)r。基層地方政府將提供公共體育服務的責任幾乎全部推向市場，而市場在提供公共體育服務方面又完全失靈，使得主要為群眾提供公共體育服務的場（館）主要依靠經(jīng)營創(chuàng)收維持正常運轉，無力供給公共體育服務。

3.3 政府監(jiān)管缺位

場（館）運營過程中應由政府有關部門加強監(jiān)管，以確保場（館）提供公共體育服務。根據(jù)《條例》的規(guī)定，各級體育行政部門是場（館）的業(yè)務主管部門，代表政府對場（館）進行監(jiān)管，其他政府部門在各自的職責范圍內(nèi)加強對場（館）的監(jiān)管。但在我國現(xiàn)行的機制下，體育行政部門既是場（館）最主要的監(jiān)管機構，同時又是場（館）的主管部門和事實上的所有者，二者關系過于密切，監(jiān)管機構難以對自己實施監(jiān)督［3］。而且，根據(jù)筆者的調(diào)查和訪談，在場（館）管理體制下，體育行政部門也是其所屬的場（館）的既得利益者，對場（館）的盈虧負責，導致二者陷入同一利益鏈條，利益趨同，致使體育行政部門對場（館）的監(jiān)管缺位。

表4 我國不同層級政府所屬體育場（館）保障水平一覽表Table 4 The Funding Levels for the Venues of the Different Rank of the Government（%）

體育行政部門作為場（館）的主要監(jiān)管部門，不僅對于場（館）監(jiān)管缺位，還鼓勵場（館）經(jīng)營創(chuàng)收，不斷提高場（館）每年經(jīng)營創(chuàng)收的目標任務。各級體育行政部門普遍對場（館）實施目標責任管理，其中，經(jīng)營收入是最核心的硬指標，且每年都不斷上調(diào)經(jīng)營收入的目標，對于超額完成經(jīng)營收入任務的還有一定的獎勵。部分體育行政部門或政府部門還要求場（館）上繳一定的經(jīng)營收入，這一做法不僅違背了《條例》第二十六條關于場（館）收入使用范圍的規(guī)定，且進一步加劇了場（館）的過度市場化，致使場（館）完全背離公共服務目標。

在對場（館）服務價格的監(jiān)管上，《條例》第二十條明確規(guī)定:公共文化體育設施管理單位提供服務可以適當收取費用，收費項目和標準應當經(jīng)縣級以上人民政府有關部門批準。但根據(jù)筆者對國家發(fā)改委和北京、湖北、寧夏、廣東、福建等10多個?。ㄊ?、區(qū)）政府和地方政府定價目錄的查詢，僅有福建省將場（館）的公共服務定價列為政府指導價的范圍，其他?。ㄊ?、區(qū)）均未將場（館）公共服務價格作為政府定價的范圍，作為市場調(diào)節(jié)價，由場（館）管理機構自主決定。正是由于福建省將場（館）服務定價納入政府定價的范圍，福建省場（館）服務的收費標準均要經(jīng)過同級物價部門的審批，使得福建省多數(shù)場（館）的公共服務價格相對較低，如福建省游泳跳水比賽館成人收費標準為基準價每人16元／2小時，福建省體育局羽毛球館上午時段10元／小時，下午18∶00之前15元／小時，18∶00以后最高峰時段為35元／小時，價格非常平民，絕大多數(shù)群眾都能負擔得起。而其他由市場自主調(diào)節(jié)的場（館）的服務價格則遠遠高于福建省的標準，如山東省體育中心游泳館，游泳的單次價格就高達80元，是福建省游泳跳水館價格的5倍，這表明了政府對場（館）公共服務價格監(jiān)管與否的差異。因此，從目前國內(nèi)各地對場（館）服務價格的監(jiān)管來看，絕大部分地方政府對于場（館）服務價格的監(jiān)管是缺位的，在一定程度上導致了場（館）服務價格的快速上漲。

3.4 激勵評價機制不完善

政府在把場（館）推向市場的同時，也賦予了場（館）較大范圍的經(jīng)營自主權，允許場（館）擴大服務范圍和增設服務項目，政府部門對于場（館）開展的各種商業(yè)性活動也是默認和支持的。場（館）走向市場以后，幾乎所有的運行經(jīng)費全部要自籌，場（館）管理機構人員的收入與經(jīng)營創(chuàng)收密切相關，場（館）管理者的逐利動機被充分激發(fā)，被置身于“剩余索取者”的位置，場（館）開始走向利潤最大化的目標，什么賺錢干什么，場（館）管理者經(jīng)營創(chuàng)收的積極性被充分調(diào)動，且難以抑制。場（館）經(jīng)營創(chuàng)收具有自我加強的趨勢，即使獲得充足的運行資金支持，在政府監(jiān)管不到位的情況下，場（館）依然不會放棄已經(jīng)實施多年且已形成慣性的使用者付費制度，價格也不斷提高。而且，各級體育行政部門對場（館）經(jīng)營創(chuàng)收的考核指標也在逐年增加，經(jīng)營創(chuàng)收是考核場（館）管理者政績的重要的可量化的指標。而對于接待健身人次和舉辦活動次數(shù)等考核場（館）公共體育服務的社會效益指標則相對比較軟化，且真實性相對較低，對于場（館）的考核和激勵側重于經(jīng)濟指標而弱化社會效益，這使得場（館）過分注重經(jīng)營創(chuàng)收，輕視公共體育服務。對部分場（館）負責人進行訪談時他們說:“體育局考核我的就是經(jīng)營收入，其他的都是次要的，每年我還要上繳一部分利潤，社會效益只是做表面文章，關鍵還是要看經(jīng)濟效益。”如此看來，體育行政部門不甚合理的考核評價機制，進一步加劇了場（館）的過度市場化。

3.5 決策機制不健全，公眾難以參與場（館）運營決策

場（館）作為公共服務機構，其服務對象是廣大群眾，其各種決策應廣泛聽取群眾的意見，滿足絕大多數(shù)群眾的利益訴求和需要。但目前場（館）并未建立比較暢通的公眾需求表達機制，公眾對于場（館）公共服務的需求與利益訴求也難以傳達到場（館）的決策層，公眾更難以參與名義上為全民所有的場（館）的運營決策，只有被動接受服務的權利，缺乏相應的制度設計保障公眾能夠參與場（館）運營決策的權利，使得公眾的公共利益難以得到保障。場（館）管理者在經(jīng)營創(chuàng)收的壓力下更多考慮的是能夠為場（館）帶來經(jīng)濟效益的高端顧客和消費者的需求，未能充分考慮甚至忽視公眾對場（館）的體育需求和公共利益，造成場（館）異化為主要為高收入階層服務的專屬場（館）。

3.6 場（館）公共服務標準尚未建立

《條例》對場（館）的建設、使用和管理等做了一些原則性的規(guī)定，但對于場（館）提供公共體育服務的一些具體性規(guī)定和服務標準等并未明確。場（館）公共服務標準是場（館）必須履行的強制性標準，明確場（館）必須提供的基本公共體育服務內(nèi)容、服務標準和服務規(guī)范。2012年，國務院頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）中提出要加快建立健全公共文化體育服務國家標準體系，要求國家體育總局會同有關部門制定場（館）布局、建設、設備配置、人員配備、服務規(guī)范等具體標準。目前，國內(nèi)文化場（館）服務標準和服務規(guī)范已相繼頒布，但公共體育場（館）公共服務標準至今尚未頒布。場（館）公共服務標準的缺失使得場（館）在運營和提供公共體育服務過程中缺乏相應的操作性規(guī)范和強制性標準，也使得相應的政府部門因服務標準缺失而難以對場（館）進行監(jiān)管。

4 場（館）運營改革過度市場化的主要危害

4.1 個人體育支出急劇攀升，群眾難以承受

場（館）原始投資額較大，投資周期長、回報率低，使得民間資本不愿意投資，在群眾健身意識和健身需求日益高漲的情況下，由于政府供給不足，使得場（館）資源極為稀缺，需求旺盛，場（館）被推向市場后，其逐利動機得到強化，按照市場原則進行定價，助推了場（館）服務價格的快速上漲，造成個人體育支出急劇攀升。以羽毛球項目為例，省會城市高峰時段每小時價格約為60元（兩人分攤，每人30元，每周3次，每次1小時），以月收入3000元為例，僅每月健身的場地支出就占其月收入的10%以上。本應由政府低價提供的公共體育服務項目卻成了群眾的“奢望”，部分群眾由于難以負擔如此高昂的體育支出，放棄了原本比較喜歡的健身項目。場（館）運營改革的過度市場化，使得本應由政府承擔的支出責任轉嫁到群眾身上，單純依靠市場機制來解決，則必然導致場（館）服務價格和群眾體育支出的急劇攀升，最終使得群眾難以負擔高額的健身支出，導致群眾“健身難、健身貴”。

4.2 場（館）公共服務的公平性受損，民眾體育權益受到侵害

公共服務的基本屬性是公平性，是社會進行再分配的重要方式，是實現(xiàn)社會公平的基本途徑，健身權利是民眾享有的一項基本權利，是政府的法定義務和基本職能。場（館）提供的公共體育服務，應不論收入和社會地位的高低，公眾都可以平等、公平地享受，不應存在身份和社會序列差異。但現(xiàn)實是場（館）提供的公共體育服務的價格不斷攀升，多數(shù)場（館）的游泳、羽毛球等服務項目的單位價格都在50元左右，網(wǎng)球場收費更高，部分公立網(wǎng)球場高峰時段的價格達到200元／小時。場（館）過高的服務價格將中低收入者排除在外，他們無法享受到相應的公共體育服務；另一方面，由于場（館）資源十分稀缺，為滿足部分高端客戶的需要，部分場（館）推出所謂的各種高端會員卡，動輒預存幾千元甚至上萬元，會員享有各種特殊權利，他們的各種權益能夠優(yōu)先得到保障，在預定場地、各種配套設施的使用上均有優(yōu)先權，并享受一定的價格折扣，但由于場地資源稀缺、有限，使得普通公眾的體育權益無法得到保障，經(jīng)常預定不到場地，使得場（館）提供的公共服務的公平性嚴重受損。場（館）管理者過度追求經(jīng)濟效益，忽視公共利益，破壞了公共體育服務的公平性和平等性，使得民眾的體育權益受到侵害。原本政府動用公共財政修建的場（館）是為廣大公眾服務，卻變成高收入者獨享的消費場所，將低收入者排除在外，背離了公共財政的初衷，侵犯了民眾的體育權益。

政府公共財政投資場（館）的重要目的之一就是提供公共體育服務，包括基本公共體育服務，但由于基本公共體育服務免費供給，場（館）無利可圖，在監(jiān)管不力的情況下，場（館）要么不提供，要么消極提供，使得占社會大多數(shù)的中低收入者無法享受場（館）提供的基本公共體育服務。而且，場（館）的服務定價能夠起到平抑市場價格的作用，但現(xiàn)在部分場（館）的定價不僅不能起到平抑物價的作用，甚至對漲價行為起到推波助瀾的作用，進一步加劇了場（館）資源配置的不公，直接損害了社會弱勢群體的體育權益，有礙于社會的公平與和諧。

4.3 場（館）公益性喪失殆盡

絕大多數(shù)體育場（館）名義上為場（館），為政府設立的提供體育場（館）服務的事業(yè)單位，但絕大多數(shù)場（館）在改革過程由于改革導向的誤區(qū)和財政支持的不到位，多數(shù)場（館）走向過度市場化，場（館）在資源配置和服務項目設置時首先考慮的是經(jīng)濟效益而非公共利益，場（館）的公益性喪失殆盡。場（館）提供的所有服務項目均要收費，幾乎沒有免費的服務項目，而且，部分服務項目的收費價格不比社會上營利性場（館）的服務價格低，僅有的戶外健身休閑空間也被各種商業(yè)設施和停車場所侵占，幾乎沒有群眾健身的場所。特別是部分地處城市黃金地段的體育場（館），除了必要的道路外，其他空間全部被各種商業(yè)設施所侵占。據(jù)中國新聞網(wǎng)記者對北京市體育場（館）的調(diào)查，有近一半的場（館）蛻變?yōu)榧Q(mào)市場，而主因就是經(jīng)費不足［4］。

場（館）本應率先履行《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，為群眾提供各種基本公共服務，以體現(xiàn)其公益性，但目前絕大多數(shù)場（館）未能向群眾提供基本公共服務，致使基本公共體育服務供給嚴重不足。而且，根據(jù)《全民健身條例》的規(guī)定，全民健身日場（館）應免費向社會開放，但絕大多數(shù)場（館）沒有免費向社會開放。同時，《全民健身條例》提出應對學生、老年人、殘疾人等免費或者優(yōu)惠開放等一系列體現(xiàn)場（館）公益性的要求，在現(xiàn)實中絕大多數(shù)場（館）也未能執(zhí)行。

4.4 各地場（館）提供公共服務差異過大

各地受地方財力的影響，對于場（館）的投入有較大差異，累退效應較為明顯。加上政府轉移支付的力度不夠，各地場（館）的財政保障水平有較大差異。而且，越是欠發(fā)達地區(qū)，財政保障水平越低，加之體育市場不發(fā)達，體育消費能力有限，使得場（館）運營收入十分有限，難以支撐自身的發(fā)展，只能背離體育本體業(yè)務，將更多的空間和資源用于餐飲、酒店、娛樂等有較大盈利空間的業(yè)務，導致越是欠發(fā)達地區(qū)，場（館）過度市場化現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，公共體育服務供給不足問題愈為突出，更沒有財力和資源用于基本公共體育服務的供給。雖然均等地享受公共體育服務是公民的基本權利［5］，但由于不同區(qū)域場（館）提供的公共體育服務的差異過大，基本公共體育服務均等化的目標難以實現(xiàn)。例如，武漢市和長沙市由于地方財力雄厚，兩地政府每年暑假為全市中小學生購買游泳服務，使得兩市的中小學生可以享受免費的游泳及培訓服務，并可有效避免溺水事故的發(fā)生，但其他地方的中小學生則難以享受這樣的公共體育服務，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)?；竟搀w育服務是每一個公民應平等享受的，不應存在地域差異，但由于這些地方財政投入不足等方面的原因，使得這些地區(qū)難以為群眾提供均衡、均等化的基本公共體育服務，進一步加劇了場（館）過度的市場化。

5 避免場（館）運營改革過度市場化的建議

場（館）市場化運營是場（館）當前及今后發(fā)展的主要方向［11］，我們不能因噎廢食而否定場（館）市場化運營改革的進程，而是亟需采取各方面的措施以避免和解決場（館）市場化運營改革過程中的過度市場化問題。

5.1 進一步明確地方政府職責，加大本級財政對場（館）運行投入

市場經(jīng)濟條件下政府的重要法定職責之一是提供公共服務包括公共體育服務，政府雖然可以采取市場化方式提供公共體育服務，但政府提供公共體育服務的職責并不能市場化和轉移出去。美國和英國許多公立場（館）雖然委托給私立專業(yè)場（館）運營商運營，但政府仍給予其一定的財政補貼，以保障場（館）能夠為公眾服務。場（館）作為提供公共體育服務的重要載體和機構，應由政府財政予以保障，而且，體育法和《條例》也明確規(guī)定了政府對于場（館）的財政保障責任。由于場（館）絕大多數(shù)由基層地方政府所有，按照財權與事權對應的原則，應由基層地方政府承擔場（館）的運行經(jīng)費保障責任。目前，地方財政對于場（館）投入不足是導致場（館）過度市場化的重要誘因。因此，應進一步明確地方政府對于場（館）的財政保障職責，采取政府購買服務或財政補貼等多種方式，加大本級地方財政對場（館）運行的投入。同時，上級政府和體育行政部門也應加大對基層政府部門對場（館）經(jīng)費保障情況的評估、檢查力度，督促地方基層政府逐年加大對場（館）的財政投入，確保場（館）的正常運行和提供公共體育服務必要的支出，避免過度市場化。此外，地方政府作為場（館）建設的主體，應加大對場（館）建設的力度，增加場（館）供給，緩解因場（館）資源稀缺而引起的服務價格過高問題。

5.2 建立財政分級負擔機制，加大對基層場（館）轉移支付力度

根據(jù)我國現(xiàn)行的分級財政管理體制，借鑒博物館、文化館、美術館和文化站點等文化場（館）免費開放財政保障制度設計的主要經(jīng)驗，建立場（館）財政分級負擔機制，不同層級場（館）提供基本公共體育服務的費用主要由對應的本級財政予以負擔。同時，中央財政應設立專項資金加大對中西部地區(qū)等欠發(fā)達地區(qū)基層（地、市級和縣、區(qū)級）場（館）的轉移支付力度，確保欠發(fā)達地區(qū)基層場（館）能夠獲得相對充足、平等的財政撥款，重點保障欠發(fā)達地區(qū)基層場（館）提供基本公共體育服務，使各地場（館）能夠提供相對均等化的基本公共體育服務，以解決部分欠發(fā)達地區(qū)基層場（館）因缺乏財政投入而無力供給基本公共體育服務的問題，引導基層場（館）回歸公益性，確保各基本公共體育服務均等化目標的實現(xiàn)。根據(jù)對財政部和國家體育總局相關官員的訪談，2013年，中央財政已拿出5億元資金設立場（館）免費和低收費開放補助專項資金，專門用于補助基層場（館）以提供公共體育服務。因此，建議省級政府參照中央的政策，建立配套的場（館）免費和低收費開放補助專項資金，重點對于地市和縣區(qū)場（館）提供公共體育服務進行資助，并明確提出公共體育服務的標準和要求，以緩解和解決場（館）因財政保障力度薄弱而導致的過度市場化問題。

5.3 逐步建立場（館）理事會，吸引公眾參與場（館）運營決策

根據(jù)國家關于事業(yè)單位分類改革的制度設計，將逐步建立、健全事業(yè)單位法人治理結構，其中一項重要舉措就是建立事業(yè)單位理事會，作為事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機構，逐步實現(xiàn)事業(yè)單位與上級主管部門的管辦分離。場（館）管理機構作為事業(yè)單位也將逐步建立理事會作為場（館）的決策和監(jiān)督機構，而現(xiàn)有的管理機構則作為執(zhí)行層，執(zhí)行理事會的各項決策，并對理事會負責。場（館）理事會在人員的組成上根據(jù)中央文件的要求，一般由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。而場（館）作為直接關系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，本單位以外人員擔任的理事要占多數(shù)，這就為公眾通過理事會的制度設計參與場（館）運營決策提供了制度保障。公眾作為理事會成員參與場（館）運營的決策，必然要代表公共利益和廣大群眾訴求，做出的各項運營決策以公共利益和公眾需求為核心價值和出發(fā)點，充分考慮群眾的公共體育服務需求，使場（館）徹底回歸公益定位。而且，場（館）理事會既是決策機構也是監(jiān)督機構，可以對場（館）執(zhí)行層執(zhí)行理事會的各項決策的情況進行監(jiān)管，避免場（館）在運營過程中走向過度市場化。

5.4 建立場（館）公共服務標準，明確公共體育服務內(nèi)容

鑒于場（館）公共服務標準缺失的現(xiàn)實，根據(jù)《規(guī)劃》的要求，國家體育總局應會同有關部門盡快出臺并實施場（館）公共體育服務標準，明確場（館）必須提供的基本公共體育服務內(nèi)容和服務規(guī)范，為各地場（館）提供公共體育服務操作性指南和依據(jù)。場（館）公共服務標準對于基本公共體育服務內(nèi)容的規(guī)定作為強制性標準，所有場（館）必須予以提供，以確保各地群眾都能夠享受到均等化的基本公共體育服務。場（館）公共服務標準在明確界定基本公共服務內(nèi)容的基礎上還應合理區(qū)分非基本公共體育服務和私人體育服務，鼓勵場（館）根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和群眾需求，結合自身特點提供非基本公共體育服務，滿足群眾日益增長的多層次公共體育服務需求。

5.5 完善場（館）監(jiān)管機制，場（館）公共服務價格納入政府定價

場（館）市場化運營過程中，政府監(jiān)管十分必要。完善的監(jiān)管機制和政府有力的監(jiān)管是避免場（館）過度市場化的重要舉措。鑒于當前政府監(jiān)管缺位等一系列問題，應盡快完善場（館）提供公共服務的監(jiān)管機制，結合場（館）法人治理結構建設和公共服務標準建設，建立高效、協(xié)調(diào)、全方位的監(jiān)管機制。逐步引入合約監(jiān)管，將場（館）公共服務契約化，明確場（館）必須履行的公共服務義務以及違約責任等，增強場（館）的公共服務意識和履約能力。針對場（館）公共服務價格過高的問題，根據(jù)《全民健身條例》第二十條的規(guī)定，建議由國家體育總局協(xié)調(diào)發(fā)改委下發(fā)專門通知，要求縣級以上人民政府將場（館）公共服務價格納入各地政府定價范圍，以行政手段干預場（館）公共服務價格過高問題，對于場（館）提供的私人體育服務價格仍由市場進行調(diào)節(jié)。

5.6 改革場（館）績效評價機制，引入社會評價機制

目前，體育行政部門對場（館）的考核基本上以目標責任制考核為主，經(jīng)營創(chuàng)收是十分重要的考核指標。為避免場（館）市場化運營改革的過度市場化，應盡快改革場（館）的績效評價機制。建議盡快建立以公共利益為核心，以公民為導向，以公共服務為主要內(nèi)容的績效評價機制，完善場（館）績效評價指標體系，適當加大場（館）公共服務的評價指標所占的權重，降低經(jīng)營創(chuàng)收指標所占的權重，通過績效評價指標體系的設置和改革，引領場（館）回歸公共服務。同時，在對場（館）的績效評價中，改革以上級主管部門評價為主的方式，引入社會評價機制，邀請場（館）服務對象參與對場（館）的績效評價，并將群眾服務滿意度作為主要評價指標之一，以促進場（館）公共體育服務的供給，提升公共服務質(zhì)量。此外，場（館）績效評價的結果應與對場（館）的獎懲結合起來，獎優(yōu)罰劣，激勵場（館）提供更多、更好的公共體育服務。

6 結語

場（館）市場化運營改革中的過度市場化問題是一個復雜的系統(tǒng)性問題，是政治、經(jīng)濟、社會、場（館）自身等多方面原因綜合作用的集中體現(xiàn)，需要政府多部門共同努力，采取多種措施，協(xié)同予以解決，并非體育行政部門一家之力可以為之。

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