王 慧

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025)

隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷深入，公務(wù)員工作面臨的形勢(shì)任務(wù)和干部隊(duì)伍的狀況都發(fā)生了很大變化。中央對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用及管理工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)提出了一系列新的要求;基于政府人事制度改革積累豐富經(jīng)驗(yàn)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部政策的新變化、新調(diào)整，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力提出了更高的要求，對(duì)干部隊(duì)伍的管理也提出了更大的挑戰(zhàn)。中共中央2014年1月15日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對(duì)于進(jìn)一步健全完善科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機(jī)制，將發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)以來(lái)，各級(jí)政府始終堅(jiān)持貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，穩(wěn)步實(shí)施公務(wù)員法，創(chuàng)新制度和機(jī)制，使公務(wù)員日常管理步入了法制化、科學(xué)化的新階段。在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)方面取得了顯著進(jìn)展:公務(wù)員制度得到進(jìn)一步完善;公務(wù)員管理機(jī)制得以有效運(yùn)行;公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)得到進(jìn)一步提升。但當(dāng)前在公務(wù)員隊(duì)伍的管理中仍存在著缺乏分層分類機(jī)制，缺乏有力的制度保障，缺乏與道德建設(shè)的合理聯(lián)系以及缺乏提升公務(wù)員自身素質(zhì)的能力機(jī)制等突出問(wèn)題。基于上述問(wèn)題和干部任用工作當(dāng)前面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)，對(duì)公務(wù)員勝任能力體系及績(jī)效考核體系進(jìn)行系統(tǒng)性研究，建立以能力為核心的政府人力資源管理體系，能夠?yàn)檎肆Y源管理的有效運(yùn)作提供支持，并成為實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效提升及推進(jìn)公共組織人力資源管理和公共改革的重要途徑。

一、構(gòu)建以能力為核心的公務(wù)員人力資源管理體系

將素質(zhì)測(cè)評(píng)理論引入政府人力資源管理系統(tǒng)，將能力這一能夠預(yù)測(cè)績(jī)效水平高低的量化指標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)公務(wù)員人才測(cè)評(píng)和提高政府人力資源管理效率的手段，落實(shí)到政府人力資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)之中，進(jìn)行績(jī)效導(dǎo)向的工作分析和規(guī)劃、人職匹配導(dǎo)向的甄選招錄、價(jià)值導(dǎo)向的績(jī)效管理、戰(zhàn)略導(dǎo)向的培訓(xùn)開(kāi)發(fā)和能力導(dǎo)向的人員激勵(lì)，建立以能力為核心的公務(wù)員人力資源管理體系(見(jiàn)圖1)，為政府人力資源管理有效運(yùn)作提供支持。該體系內(nèi)部的五邊形代表微觀管理機(jī)制，包括人才招聘、培訓(xùn)、配置、考核與激勵(lì)五個(gè)人力資源開(kāi)發(fā)與管理模塊;外部的五邊形代表宏觀管理機(jī)制，包括開(kāi)發(fā)、流動(dòng)、獎(jiǎng)勵(lì)、服務(wù)與評(píng)價(jià)五個(gè)人力資源開(kāi)發(fā)與管理模塊;虛線代表宏觀與微觀層面的相互支撐與配合。

圖1 以能力為核心的公務(wù)員人力資源管理體系

(一)構(gòu)建公務(wù)員隊(duì)伍的核心能力框架

1.公務(wù)員的核心能力框架

圖2中中間的八項(xiàng)能力屬于通用核心能力，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員都應(yīng)具備。

2.制定各級(jí)公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)

圖2 公務(wù)員核心能力框架

公務(wù)員所處的級(jí)別不同、崗位不同就應(yīng)該有不同的能力標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)合理的公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)，才能為公務(wù)員能力提升提供依據(jù)。

(1)高層公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)高層公務(wù)員有較高要求，即高層公務(wù)員能力除了具有其基本的日常工作能力、規(guī)劃設(shè)計(jì)能力以外，更重要的需要有研究創(chuàng)新能力、應(yīng)對(duì)變革能力。其中創(chuàng)新變革能力包括較強(qiáng)的政策敏感度、深邃的洞察力、快速而高質(zhì)量地解決問(wèn)題能力、很強(qiáng)的調(diào)查研究能力、較強(qiáng)的持續(xù)學(xué)習(xí)力等;應(yīng)對(duì)變革能力包括領(lǐng)導(dǎo)變革、全方位管理能力、抗壓能力、靈活變革談判能力等。

(2)中層公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)

中層公務(wù)員能力除了具有其基本的日常工作能力之外，更重要的需要有規(guī)劃設(shè)計(jì)能力、研究創(chuàng)新能力，個(gè)別公務(wù)員有應(yīng)對(duì)變革能力。其中規(guī)劃設(shè)計(jì)能力包括部門計(jì)劃能力、較強(qiáng)的自我開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)能力、愿景實(shí)施能力、較強(qiáng)的突發(fā)事件處理能力等;研究創(chuàng)新能力包括有政策敏感度、創(chuàng)新能力、分析并解決問(wèn)題能力、較強(qiáng)的調(diào)查研究能力、持續(xù)學(xué)習(xí)力等。

(3)基層公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)

基層公務(wù)員能力要求具備日常工作能力、規(guī)劃設(shè)計(jì)能力，個(gè)別公務(wù)員有研究創(chuàng)新能力。其中日常工作能力包括有科學(xué)素質(zhì)及人文素養(yǎng)、政治鑒別能力、依法行政能力、價(jià)值取向(誠(chéng)信、公共精神)、責(zé)任心、具有專業(yè)知識(shí)及應(yīng)用能力、熟練應(yīng)用辦公自動(dòng)化和電子政務(wù)、公共行政服務(wù)能力、文字寫作和語(yǔ)言表達(dá)能力、執(zhí)行能力、團(tuán)隊(duì)合作;規(guī)劃設(shè)計(jì)能力包括崗位計(jì)劃能力、有自我開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)能力、愿景落實(shí)能力、突發(fā)事件處理能力等。

(二)創(chuàng)建以能力與素質(zhì)為導(dǎo)向的人員招聘與選拔模式

傳統(tǒng)的蝸牛公務(wù)員選拔一般只重視考察人員的知識(shí)、技能等外顯特征，而很少考察所招聘人員深層次的動(dòng)機(jī)、態(tài)度、價(jià)值觀等特質(zhì)。針對(duì)傳統(tǒng)模式的不足，政府急需創(chuàng)建一種有效的招聘和選拔機(jī)制。公務(wù)員核心能力框架的提出為干部的招聘與選拔提供了一個(gè)十分有價(jià)值的切入點(diǎn)。

在公務(wù)員的招聘與選拔過(guò)程中，核心能力框架的作用，主要是提供一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)聘者的能力素質(zhì)水平和崗位的核心能力框架進(jìn)行比較，如果相對(duì)匹配，應(yīng)聘者才有可能勝任其崗位的工作。如果在學(xué)歷背景、工作經(jīng)驗(yàn)和技能等方面都比較符合崗位需求，但在態(tài)度和價(jià)值觀等深層次的特質(zhì)方面不符合，尤其是與政府部門的組織文化特征相悖，這些特質(zhì)又往往很難通過(guò)培訓(xùn)開(kāi)發(fā)去改變，則不應(yīng)予以考慮。

在這一模式中，政府基于發(fā)展戰(zhàn)略制訂人力資源規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃結(jié)果確定人力資源的數(shù)量和質(zhì)量需求，然后參照通用人員能力框架和特殊崗位人員的能力要求，對(duì)所需人員進(jìn)行招募和選拔。只有滿足公務(wù)員核心能力框架的要求，并且充分考慮被招聘人員自身職業(yè)發(fā)展愿景，才能獲取合適的工作人員并將其配置到合適的崗位。

(三)創(chuàng)建能力本位培訓(xùn)模式

在以能力為核心的公務(wù)員培訓(xùn)中，培訓(xùn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)是圍繞著提高公務(wù)員的崗位勝任能力進(jìn)行的，因此，在設(shè)計(jì)學(xué)習(xí)內(nèi)容及培訓(xùn)項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)當(dāng)圍繞著公務(wù)員的崗位勝任能力進(jìn)行。

第一，以公共行政為目標(biāo)提高教育培訓(xùn)起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)由適應(yīng)能力培訓(xùn)向勝任能力提升和勝任能力拓展的培訓(xùn)轉(zhuǎn)化。普及和提高相結(jié)合，在行政系統(tǒng)內(nèi)普及教育培訓(xùn)，提高全體行政人員政治業(yè)務(wù)素質(zhì)的同時(shí)，重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)處室、重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)培訓(xùn)對(duì)象的能力水平向更高層次發(fā)展。使高層公務(wù)員大多數(shù)能達(dá)到勝任和優(yōu)異的層次;中、下層公務(wù)員達(dá)到基本勝任和勝任層次，個(gè)別達(dá)到優(yōu)異層次。

第二，培訓(xùn)內(nèi)容有針對(duì)性、培訓(xùn)方式有新穎性，提高培訓(xùn)效益。根據(jù)任職的不同階段和職務(wù)的高低不同予以詳細(xì)的分類分級(jí)，設(shè)計(jì)不同的能力提升和能力拓展的培訓(xùn)內(nèi)容。重視并加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)生涯和規(guī)劃的培訓(xùn)，使公務(wù)員能力持續(xù)提升的規(guī)劃與個(gè)體規(guī)劃相一致。大膽探索新穎的培訓(xùn)方式，在積極推廣案例、研討、情景模擬、經(jīng)驗(yàn)分享等教學(xué)方式的同時(shí)，積極探索研究式教育培訓(xùn)方式，積極開(kāi)展理論研討活動(dòng)，運(yùn)用理論研究成果更好地指導(dǎo)公務(wù)員教育培訓(xùn)工作。

第三，建立教育培訓(xùn)保障體系，保證公務(wù)員能力持續(xù)提升。根據(jù)各地行政教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，制定公務(wù)員教育培訓(xùn)基地的標(biāo)準(zhǔn)，每年對(duì)教育基地進(jìn)行考核、評(píng)估，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的教育基地及時(shí)清除或整頓提高。對(duì)培訓(xùn)所需要的師資力量及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充、更換，還可以聘請(qǐng)系統(tǒng)外的知名教授補(bǔ)充某些師資力量的不足。繼續(xù)重視培訓(xùn)教材建設(shè)，組織代表行政學(xué)術(shù)水平的專家、學(xué)者編寫適應(yīng)行政改革需要的教材，使公務(wù)員更好地掌握行政改革的新動(dòng)向。繼續(xù)加大教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，使教育培訓(xùn)持續(xù)、高質(zhì)量、快速發(fā)展。

(四)完善能力目標(biāo)考核機(jī)制

能力目標(biāo)考核機(jī)制應(yīng)采取客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式。

客觀評(píng)價(jià)方式分為兩種:一是共性指標(biāo)評(píng)價(jià)方式。就是制定通用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象之間橫向比較、考評(píng)，評(píng)價(jià)各崗位職責(zé)落實(shí)情況、工作制度遵從情況、重點(diǎn)工作完成情況，這種評(píng)價(jià)方式具有客觀可比、可量化、重點(diǎn)突出、評(píng)價(jià)內(nèi)容全面的特點(diǎn)。二是工作目標(biāo)白皮書評(píng)價(jià)方式。這種評(píng)價(jià)方式主要是針對(duì)政府綜合工作部門采用。由評(píng)價(jià)對(duì)象根據(jù)年度工作要點(diǎn)，提出當(dāng)年必須完成的若干事項(xiàng)，并明確說(shuō)明完成時(shí)限、完成內(nèi)容和完成標(biāo)準(zhǔn)，主要用于推進(jìn)重點(diǎn)工作的開(kāi)展。

主觀評(píng)價(jià)方式主要是為了彌補(bǔ)客觀評(píng)價(jià)只側(cè)重工作結(jié)果考核的缺陷，將工作效能評(píng)價(jià)與服務(wù)對(duì)象滿意度結(jié)合起來(lái)，具有相對(duì)的合理性。

能力目標(biāo)考核機(jī)制尤其應(yīng)將客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)使用，可采取“客觀評(píng)價(jià)先于主觀評(píng)價(jià)”的辦法，將工作關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)的客觀評(píng)價(jià)得分作為主觀評(píng)價(jià)參考依據(jù)，對(duì)干部從行政執(zhí)行力、工作業(yè)績(jī)、管理服務(wù)效率、廉政建設(shè)等維度進(jìn)行綜合的績(jī)效評(píng)定。

二、促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍能力提升的舉措

(一)構(gòu)建公務(wù)員隊(duì)伍能力持續(xù)提升體系

1.建立公務(wù)員能力提升數(shù)據(jù)庫(kù)

為了使公務(wù)員能力提升正常、有序、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，行政系統(tǒng)需要建立能力提升數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)是公務(wù)員能力提升的戰(zhàn)略資源，它能夠清楚地記載能力提升的過(guò)程以及提升后的結(jié)果，指導(dǎo)公務(wù)員能力持續(xù)提升。數(shù)據(jù)庫(kù)也是行政系統(tǒng)對(duì)能力管理的依據(jù)和決策的基礎(chǔ)，它能幫助行政部門了解公務(wù)員能力提升的動(dòng)態(tài)過(guò)程，發(fā)現(xiàn)公務(wù)員能力提升的規(guī)律，從而更科學(xué)地選擇公務(wù)員能力提升的方案。建立公務(wù)員能力提升數(shù)據(jù)庫(kù)，需要結(jié)合公務(wù)員能力現(xiàn)狀，根據(jù)不同區(qū)域、不同級(jí)別、不同崗位公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)為數(shù)據(jù)庫(kù)的目標(biāo);然后對(duì)其數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，針對(duì)基層、中層、高層次公務(wù)員能力提升狀況構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu);數(shù)據(jù)庫(kù)建立之后，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)試運(yùn)行并進(jìn)行測(cè)試評(píng)價(jià)，如實(shí)際運(yùn)行結(jié)果不符合設(shè)計(jì)目標(biāo)，需調(diào)整數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)，改變部分參數(shù)。如果運(yùn)行實(shí)際結(jié)果達(dá)到設(shè)計(jì)目標(biāo)，就可對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)安全性、完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行控制，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)行性能進(jìn)行監(jiān)督、分析和改進(jìn)。

2.構(gòu)建公務(wù)員隊(duì)伍自我能力開(kāi)發(fā)與提升的平臺(tái)

自我能力開(kāi)發(fā)與提升是公務(wù)員能力提升和拓展的途徑之一，是發(fā)揮公務(wù)員主觀能動(dòng)性的最佳方案，也是節(jié)約成本、提高效益的好策略。為此，要構(gòu)建公務(wù)員自我能力開(kāi)發(fā)與提升的平臺(tái)。制定各級(jí)公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)，然后詳細(xì)分解目標(biāo)，明確各級(jí)公務(wù)員自我能力開(kāi)發(fā)與提升的要求，按照分級(jí)組織和實(shí)施的原則，加強(qiáng)對(duì)自我能力開(kāi)發(fā)與提升的督促和監(jiān)督，鼓勵(lì)和支持公務(wù)員養(yǎng)成自我能力開(kāi)發(fā)與提升的習(xí)慣。還要構(gòu)建公務(wù)員自我能力開(kāi)發(fā)與提升的標(biāo)準(zhǔn)，高層、中層公務(wù)員以開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)規(guī)劃和設(shè)計(jì)能力以及適應(yīng)變革的能力為核心，以增加公務(wù)員的研究創(chuàng)新能力，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)并實(shí)施變革、引領(lǐng)變革為目標(biāo)的能力拓展和提升為標(biāo)準(zhǔn)。基層公務(wù)員主要建立由適應(yīng)能力向能力提升轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)，明確自我開(kāi)發(fā)與提升的任務(wù)。

(二)創(chuàng)建公務(wù)員隊(duì)伍能力提升的運(yùn)行機(jī)制

1.完善公務(wù)員的任用、考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲的激勵(lì)約束機(jī)制

健全不同層次、不同崗位公務(wù)員的考核、評(píng)價(jià)機(jī)制，制定以實(shí)績(jī)考核為主，公務(wù)員培訓(xùn)、交流、自我開(kāi)發(fā)等多項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)體系，采用靈活多樣地考核方法客觀、公正地對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核，樹(shù)立考核結(jié)果的權(quán)威性。改進(jìn)公務(wù)員能力評(píng)價(jià)的方式，完善公務(wù)員能力評(píng)價(jià)的手段，開(kāi)發(fā)應(yīng)用現(xiàn)代公務(wù)員能力測(cè)評(píng)技術(shù)，準(zhǔn)確判斷公務(wù)員所在的能力層次，此項(xiàng)工作也可以委托有公務(wù)員能力測(cè)評(píng)資質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行，以提高公務(wù)員能力測(cè)評(píng)的客觀性。將考核、評(píng)價(jià)的結(jié)果作為公務(wù)員的升降、獎(jiǎng)懲、回避等的依據(jù)，也作為以后公務(wù)員能力提升的依據(jù)。根據(jù)不同層次、不同崗位公務(wù)員的需要健全激勵(lì)約束機(jī)制，為公務(wù)員能力提升提供動(dòng)力源泉，推進(jìn)公務(wù)員能力提升戰(zhàn)略的實(shí)施。

2.在行政系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)能進(jìn)能出的良性運(yùn)行機(jī)制

第一，把好“入口”確保新進(jìn)公務(wù)員的質(zhì)量。繼續(xù)堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”的入口原則和德才兼?zhèn)涞挠萌嗽瓌t，圍繞行政改革和發(fā)展任務(wù)引進(jìn)人才，加強(qiáng)行政隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化行政系統(tǒng)知識(shí)結(jié)構(gòu)。第二，疏通“出口”關(guān)，促進(jìn)人才的流動(dòng)。改革現(xiàn)行公務(wù)員退休制度，進(jìn)一步拓寬公務(wù)員退出的主渠道。對(duì)一些知識(shí)淘汰率高的崗位可采用雇傭制，增加流動(dòng)性。運(yùn)用鼓勵(lì)、考核淘汰、懲戒等手段，對(duì)沒(méi)有勝任能力也沒(méi)有潛力提升的公務(wù)員要給予辭退。在合適的崗位上，尤其是行政專業(yè)以外的其它專業(yè)性較強(qiáng)的崗位和輔助性崗位，積極聘用社會(huì)上的優(yōu)秀人才。

3.制定并完善公務(wù)員能力提升全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制

第一，制定并完善科學(xué)性、可操作性的公務(wù)員能力提升質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和辦法，作為公務(wù)員能力提升監(jiān)督的依據(jù);第二，建立公務(wù)員能力提升檔案制度、反饋制度，作為及時(shí)修訂公務(wù)員能力開(kāi)發(fā)的內(nèi)容、方式等的依據(jù);第三，制定并完善公務(wù)員能力提升工作的目標(biāo)責(zé)任制，作為全過(guò)程監(jiān)督后追究責(zé)任的依據(jù)。

(三)完善公務(wù)員隊(duì)伍能力提升的保障機(jī)制

1.完善公務(wù)員能力提升責(zé)任體系

對(duì)公務(wù)員能力提升工作進(jìn)行科學(xué)定崗定責(zé)，這是建立和推行責(zé)任制的基礎(chǔ);然后細(xì)化明確工作規(guī)程，這是公務(wù)員能力提升工作的程序要求，保證各個(gè)崗位職責(zé)的正確履行，使任何一個(gè)工作人員，無(wú)論是業(yè)務(wù)熟練的還是剛剛從事業(yè)務(wù)工作的，都可以迅速上崗按章操作，協(xié)調(diào)各個(gè)崗位之間的職責(zé)銜接，注重對(duì)公務(wù)員能力提升的過(guò)程控制，確保整個(gè)過(guò)程高效、有序運(yùn)行。

2.建立公務(wù)員能力提升目標(biāo)管理制度

根據(jù)公務(wù)員能力提升的規(guī)劃，分別確定省廳級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)行政部門在公務(wù)員能力提升工作的目標(biāo)，各級(jí)行政部門再結(jié)合本級(jí)、本地的實(shí)際情況，制定具體的目標(biāo)規(guī)劃和措施辦法，科學(xué)分解年度工作計(jì)劃，然后轉(zhuǎn)變成各個(gè)部門以及各個(gè)人的分目標(biāo)。公務(wù)員在做自我能力開(kāi)發(fā)與提升的規(guī)劃時(shí)，要結(jié)合本部門的能力提升目標(biāo)，使個(gè)人提升目標(biāo)與組織目標(biāo)一致。目標(biāo)實(shí)施后要注意跟蹤檢查，將檢查的結(jié)果及時(shí)反饋，上級(jí)根據(jù)目標(biāo)的完成情況對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲。

［1] 趙曙明，杜娟.基于勝任力模型的人力資源管理研究［J] .經(jīng)濟(jì)管理，2007(6).

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