梁昊光

2014年2月26日，習(xí)近平總書記專題聽取了京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報。他強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來?！笆锥冀?jīng)濟圈”的規(guī)劃將以京津冀3省市跨行政區(qū)域資源整合和功能協(xié)作為抓手，優(yōu)化社會生產(chǎn)力空間結(jié)構(gòu)，打造新的增長極，使之成為優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局，形成可持續(xù)發(fā)展方式的重要推動力量和示范區(qū)域。

頂層設(shè)計引領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展

北京、天津、河北人口相加超過1億，土地面積共計21.6萬平方公里。世界銀行根據(jù)2010年全球區(qū)域發(fā)展數(shù)據(jù)測度結(jié)果表明，京津冀都市圈（即首都經(jīng)濟圈）已躋身全球第九大城市群。習(xí)近平同志指出：“京津冀同屬京畿重地，地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展?！?/p>

一般認為，區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段政府進行必要宏觀調(diào)控的重要方式。區(qū)域規(guī)劃的價值取決于規(guī)劃研制的合理性和可操作程度，是科學(xué)決策水平與政府執(zhí)政能力的綜合反映。京津冀區(qū)域是中國北方最大的都市經(jīng)濟區(qū)、國家開展區(qū)域規(guī)劃的重要區(qū)域，建設(shè)創(chuàng)新型國家的主要支撐區(qū)域。規(guī)劃和建設(shè)好首都經(jīng)濟圈，是體現(xiàn)全面深化改革基本目標的題中之義，對國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

改革開放以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生態(tài)與環(huán)境結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。區(qū)域規(guī)劃也從注重由自然因素引發(fā)的環(huán)境變化逐漸向由人類因素引發(fā)的環(huán)境變化方向轉(zhuǎn)變，即轉(zhuǎn)移到自然過程和人類活動過程間的相互作用及其所形成的空間結(jié)構(gòu)方面。隨著規(guī)劃體制改革的不斷深入，京津冀發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃將融為一體。探索完善城市群布局和形態(tài)，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效途徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要。2005年以來，以國家推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放和編制京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃為標志，京津冀區(qū)域發(fā)展與合作步入快車道。北京市委、市政府高度重視京津冀區(qū)域合作，認真落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。目前，由于京津冀三地功能布局沒能進行明晰合理界定，尚未形成統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)廊道保護缺乏有機銜接，市場化對接尚未形成有效機制，區(qū)域整體優(yōu)勢和中心城市輻射帶動作用難以得到充分發(fā)揮。光靠來回走動、簽協(xié)議、搞活動，這樣淺層次的合作已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展，必須用頂層設(shè)計指導(dǎo)、引領(lǐng)、推動區(qū)域合作發(fā)展。

對此，習(xí)近平同志要求，中央有關(guān)部門要會同三地進行深入調(diào)查研究，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。此外，這個規(guī)劃一定要有前瞻性，一旦明確就要長期遵循、堅決貫徹執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)對接支撐京津冀協(xié)同發(fā)展

首都經(jīng)濟圈在經(jīng)濟發(fā)展中始終有著很高的依存度和關(guān)聯(lián)度。近年來，區(qū)域經(jīng)濟合作面臨著諸多的問題，主要表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系松散，產(chǎn)業(yè)分工不合理，內(nèi)部大型基礎(chǔ)設(shè)施共享率低。習(xí)近平同志指出，從北京、天津、河北現(xiàn)有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)看，如果各自封閉調(diào)整只會是小循環(huán)，加重分布不均衡問題，但若能搞好大挪移，做到互通有無、有效互補，對三地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式都能起到事半功倍的成效。

區(qū)域經(jīng)濟增長的實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)部門的成長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進過程。首都經(jīng)濟圈地區(qū)由于行政區(qū)劃意識強，區(qū)域內(nèi)國有經(jīng)濟比重大、民營經(jīng)濟發(fā)展不充分等多方面的原因，跨行政區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整和資源整合的機制尚未形成。由于各種因素，北京和天津作為首都經(jīng)濟圈兩個特大型中心城市，在財政、投資、金融體制等方面存在一些體制機制阻礙，出現(xiàn)了較為明顯的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象。京津兩地已經(jīng)形成了包括傳統(tǒng)基礎(chǔ)工業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)在內(nèi)的自成一體的工業(yè)體系。北京雖然已經(jīng)形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)格局，但新興第三產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位尚未完全確立，地方財政和就業(yè)對第二產(chǎn)業(yè)的依賴性還比較強。天津同北京及河北城市的差異更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟總量上，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象卻比較突出，導(dǎo)致資源難以在區(qū)域范圍內(nèi)合理流動，難以形成層次分明的產(chǎn)業(yè)聚集，形成聚集效應(yīng)。

此外，首都經(jīng)濟圈區(qū)域內(nèi)合作以物資協(xié)作和淺層次垂直分工居多，深層次產(chǎn)業(yè)合作甚少，導(dǎo)致三地經(jīng)濟增長相關(guān)性不高。第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，京津與河北之間的合作有了一定發(fā)展，但也僅僅是圍繞著京津兩大城市居民的菜籃子、米袋子而動。北京、天津的第三產(chǎn)業(yè)多是為當(dāng)?shù)胤?wù)，基本停留在地方層面，對河北產(chǎn)生影響的主要是第二產(chǎn)業(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的實體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐。

對此，習(xí)近平同志指出，互相保密、惡性競爭沒有必要，同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展不行，能差別化就差別化。要在更高層面整合京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理安排三地產(chǎn)業(yè)分工特別是制造業(yè)分工，著力理順京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動機制。

統(tǒng)籌規(guī)劃保障京津冀協(xié)同發(fā)展

在未來一個較長時期內(nèi)，首都經(jīng)濟圈經(jīng)濟社會發(fā)展對資源和環(huán)境的壓力將持續(xù)加大。稍有不慎，經(jīng)濟社會與自然基礎(chǔ)之間匹配和適應(yīng)的關(guān)系就會趨于惡化，使區(qū)域內(nèi)水土安全、資源保障、生態(tài)和環(huán)境等面臨危機。新型首都經(jīng)濟圈的發(fā)展，不僅要破解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，也要破解區(qū)域內(nèi)的人口資源環(huán)境問題，使經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域發(fā)展要重視自然條件的約束，不應(yīng)超過生態(tài)承載能力和環(huán)境容量。改革開放以來，特別是新世紀以來，京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，隨之而來的是人口無序過快增長，資源消耗巨大，環(huán)境損害嚴重。近幾年華北地區(qū)持續(xù)嚴重霧霾就是最鮮明的例證。環(huán)京津北部從環(huán)境上講是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和人口資源環(huán)境的關(guān)系需要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、城市功能布局、生態(tài)環(huán)境保護等多方面統(tǒng)籌解決。

習(xí)近平同志從調(diào)整產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作、優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)、擴大環(huán)境容量生態(tài)空間、加快推進統(tǒng)一市場等方面綜合闡釋了這個問題：

一是合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。習(xí)近平同志主要是從北京調(diào)整疏解非首都核心功能和京津冀產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作上講的。他指出，北京要優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項目的選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，形成高端引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動、綠色低碳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。對京津冀產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，他指出，北京集中資源將創(chuàng)新做大做強，創(chuàng)新成果到天津、河北實現(xiàn)孵化和轉(zhuǎn)化。

二是優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)。他指出，要提高城市綜合承載能力和內(nèi)涵發(fā)展水平，突出城市地域特點和人文特色，圍繞首都形成核心區(qū)功能優(yōu)化、輻射區(qū)協(xié)同發(fā)展、梯度層次合理的大首都城市群體系。他強調(diào)，發(fā)展城市群，不能只考慮居住空間，還要考慮就業(yè)容量、配套設(shè)施、服務(wù)功能、資源環(huán)境等。培養(yǎng)一些就業(yè)崗位充裕的副中心城市或中小城市，這個問題值得深入研究。

三是擴大環(huán)境容量生態(tài)空間。習(xí)近平同志在論述北京問題和京津冀協(xié)同發(fā)展問題上都以地下水為例強調(diào)生態(tài)空間對環(huán)境保護的重要性，強調(diào)整個華北地區(qū)的水源涵養(yǎng)都應(yīng)該搞起來。他還就大氣污染治理與城市貧困問題具體指出，要控制區(qū)域內(nèi)燃煤量、用清潔能源替換不可再生能源。要同時解決京津周邊貧困問題。

四是推進統(tǒng)一市場。同珠三角和長三角相比，京津冀統(tǒng)一要素市場建設(shè)滯后，市場化水平較低，這是制約協(xié)同發(fā)展的重要方面。統(tǒng)一市場建設(shè)不完善意味著重復(fù)使用資源，而資源是有限的，直接后果就是經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境的沖突。習(xí)近平同志強調(diào)，要下決心破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，破除市場壁壘，探索建立區(qū)域統(tǒng)一的財政稅收、金融投資、產(chǎn)權(quán)交易、技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策，完善共建共享、協(xié)作配套、統(tǒng)籌互助機制，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。

責(zé)任擔(dān)當(dāng)激勵京津冀協(xié)同發(fā)展

從歷史發(fā)展的角度來看，大都市群的形成有著漫長的歷史過程。京津冀城市群是近現(xiàn)代開始形成，這是歷史賦予我們的一筆財富。從國際競爭角度看，一個國家直接能夠參與國際競爭的區(qū)域?qū)嶋H上是大城市、大城市圈、大城市群。比如美國五大湖地區(qū)城市群、西歐城市群、日本東京灣城市群和韓國首爾城市群。按照習(xí)近平同志的要求，北京的發(fā)展需要因“勢”而動：一是首都發(fā)展形成強大聚集、輻射功能；二是首都發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移；三是首都發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)集聚；四是首都發(fā)展需要區(qū)域聯(lián)動；五是首都可持續(xù)發(fā)展需要人口密度和人口規(guī)模的優(yōu)化。這不僅有利于北京可持續(xù)發(fā)展，更重要的是奠定北京國際競爭中的地位。

全面準確領(lǐng)會區(qū)域協(xié)同發(fā)展，必須緊密結(jié)合工作實際。習(xí)近平同志關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的一系列重要論述為我們做好首都工作提供了科學(xué)指南、注入了強大動力。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，應(yīng)將經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程、資源能源利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面的相互關(guān)系客觀地融入到區(qū)域發(fā)展大系統(tǒng)中。北京的發(fā)展離不開京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，作為北京的理論工作者和研究者，應(yīng)該自覺按照習(xí)近平同志講話精神，打破“一畝三分地”的思維定式，跳出北京看北京，著力推動京津冀三地經(jīng)濟繼續(xù)朝著目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子走下去，努力實現(xiàn)一加一大于二、一加二大于三的效果，以京津冀城市群建設(shè)為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構(gòu)建長效機制為抓手，從廣度和深度上加快發(fā)展，著力打造現(xiàn)代化的新型首都經(jīng)濟圈。

（作者：北京市社科院經(jīng)濟所副所長，北京市首都發(fā)展研究院院長）

責(zé)任編輯：習(xí) 偉