申海鵬

中華人民共和國第一部《食品安全法》，自2009年6月1日開始實(shí)施，至今剛好5年時(shí)間。當(dāng)初頒布《食品安全法》略顯匆忙，當(dāng)時(shí)中國乳品行業(yè)正在經(jīng)歷一場史無前例的食品丑聞，幾名嬰兒因食用含有三聚氰胺的嬰幼兒配方奶粉而喪命，幾百名嬰兒患病住院。在隨后的調(diào)查中，中國幾家乳業(yè)巨頭的產(chǎn)品中均被檢測出三聚氰胺。結(jié)果表明在原乳中摻假甚至添加非法物質(zhì)已然成為行業(yè)中“劣幣驅(qū)逐良幣”的潛規(guī)則，它是中國乳品產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展進(jìn)程中必然的結(jié)果，如同一輛以最高速度在高速公里上行駛卻沒有剎車裝置的汽車，翻車的可能性非常高。

如果期望頒布一部法律就徹底解決中國食品安全問題，那只是一廂情愿，何況中國在食品安全方面所遇到的挑戰(zhàn)，也屬于史無前例。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所衍生的食品安全管理體系，在監(jiān)管職責(zé)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制設(shè)計(jì)和法治精神等方面，都與世界上食品安全管理領(lǐng)先國家有很大差距。人性中的貪婪、狡詐、浮躁等負(fù)面因素，在持續(xù)近30年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中持續(xù)發(fā)酵，中國人在創(chuàng)造世界經(jīng)濟(jì)奇跡的同時(shí)，也在吃著歷史上安全風(fēng)險(xiǎn)最大的食品。

中國第一部《食品安全法》的主要價(jià)值在于：第一是提醒消費(fèi)者食品是有安全性問題的，當(dāng)遇到食品安全問題時(shí)，可以依靠法律保護(hù)自己的權(quán)益；第二是讓食品經(jīng)營者了解生產(chǎn)安全食品是最起碼的底線，一旦越線必定要受到懲罰；第三是對(duì)于食品安全監(jiān)管部門的不作為可以問責(zé)，責(zé)任比權(quán)力更重要。

作為平息公眾憤怒情緒而匆匆頒布的第一版《食品安全法》，在其制定過程中也帶著明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡。圍繞著食品安全有三個(gè)博弈方；消費(fèi)者、經(jīng)營者與監(jiān)管者。經(jīng)營者制定過程中沒有充分發(fā)揮其話語權(quán)，而消費(fèi)者的權(quán)力也沒有在法律制定過程中得到體現(xiàn)，消費(fèi)者只有發(fā)現(xiàn)食品安全問題，甚至造成實(shí)際傷害后，才能由消費(fèi)個(gè)體向經(jīng)營者追訴財(cái)務(wù)賠償。但食品安全是嚴(yán)重危害社會(huì)公眾健康的問題，理應(yīng)通過被納入公益訴訟的方式，允許公益性組織等代表不特定的受害群體提起民事訴訟。如在三聚氰胺事件中，雖然有賠償基金，但由于沒有相對(duì)獨(dú)立的組織進(jìn)行管理，受害兒童和家庭沒有得到賠償保護(hù)。有些食品安全問題需要一定時(shí)間才能從隱性變?yōu)轱@性。如果沒有公益性組織給予支持，消費(fèi)者的利益得不到保護(hù)。

由于第一版《食品安全法》制定過程是由監(jiān)管者與學(xué)者主要參與完成，因此在界定責(zé)任時(shí)，有許多本應(yīng)由監(jiān)管部門承擔(dān)的責(zé)任，卻推給了經(jīng)營者，甚至消費(fèi)者。這也是中華人民共和國第一部《食品安全法》在實(shí)施不到5年就面臨修改的窘境。

法律需要體現(xiàn)的是公平、正義。經(jīng)過5年的時(shí)間驗(yàn)證，第一版《食品安全法》主要存在以下四個(gè)問題；

1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警機(jī)制未真正健全并發(fā)揮作用。

按照《食品安全法》規(guī)定，國家及省級(jí)地方應(yīng)組織建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度以及食品安全監(jiān)測體系。這應(yīng)該是一套完善的預(yù)防預(yù)警機(jī)制。然而到目前為止這些相關(guān)機(jī)制并沒有發(fā)揮應(yīng)有的效能。國務(wù)院食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)成員基本都是高校和科研機(jī)構(gòu)人員，對(duì)市場的實(shí)際情況缺乏直接經(jīng)驗(yàn)及了解導(dǎo)致相關(guān)決策滯后于脫離實(shí)際。

2.對(duì)于食品安全事故造成的受害者缺乏長期追償和保障機(jī)制。

《食品安全法》中只規(guī)定了對(duì)造成食品安全問題的懲罰，但未就食品安全問題造成傷害特別是長期性傷害的受害者進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)償和保障的具體規(guī)定。一旦發(fā)生重大食品安全事件，始作俑者公司一倒閉，受害者根本無法進(jìn)行根據(jù)民事訴訟途徑獲得相應(yīng)的民事賠償。法律中對(duì)如何保證受害者的追償途徑以及資金保障沒有明確的規(guī)定。比如一旦發(fā)生重大食品安全事故，相關(guān)單位在進(jìn)行事故處理時(shí)第一時(shí)間對(duì)事故責(zé)任人的相關(guān)資金資產(chǎn)進(jìn)行必要保全作為保障受害賠償?shù)馁Y金來源等。

3.部分條款描述過細(xì)過死，未考慮實(shí)際市場實(shí)際情況導(dǎo)致執(zhí)行落實(shí)困難。

法律中有關(guān)記錄產(chǎn)品生產(chǎn)日期及批次的要求，此要求實(shí)際情況無法落實(shí)，而且對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制并無實(shí)際意義。食品安全追溯體系的建立應(yīng)該是從源頭就開始進(jìn)行，應(yīng)該要球從田頭到餐桌進(jìn)行全供應(yīng)鏈追溯，把相關(guān)數(shù)據(jù)一步一步傳遞到零售終端而非只在終端記錄。

4.食品安全監(jiān)管多頭管理，銜接不嚴(yán)造成監(jiān)管死角以及重復(fù)浪費(fèi)資源

與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》缺乏有效銜接，上游食品原材料質(zhì)量及安全監(jiān)管不足導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)帶入食品制造及流通環(huán)節(jié)。其他的相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)等未能完全配套。

2014年5月14日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論通過《中華人民共和國食品安全法（修訂草案）》。其背景是十八大之后，隨著大部制改革，主導(dǎo)食品安全管理的行政管理部門，由以前的國家質(zhì)檢總局轉(zhuǎn)向給國家食藥總局。在2.0版的《食品安全法》中，主要是解決了以往的分段管的模式，并明確食藥總局為食品安全監(jiān)管主要部門。endprint