摘 要 陸源污染是中國海洋環(huán)境污染的主要原因。我國雖已初步形成陸源污染的防治法律體系，但很多方面亟待完善。本文從陸源污染法律體系的架構(gòu)、完善陸源污染民事制度和建立生態(tài)補償機制和修復(fù)機制等方面提出了建議。

關(guān)鍵詞 海洋環(huán)境 陸源污染 防治

作者簡介：胡興艷，廣東海洋大學(xué)經(jīng)管學(xué)院。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-249-02

一、陸源污染及對海洋環(huán)境的影響

（一）陸源污染與陸源污染物

按照《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》（以下簡稱《條例》）、1999年12月25日修訂后的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》對陸源污染與陸源污染物及其范圍的規(guī)定，結(jié)合相關(guān)行政解釋，并參照《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)條款，陸地污染源（簡稱陸源）應(yīng)既包括從陸上直接向海域排放污染物的場所、設(shè)施，又包括來源于陸上而從大氣層或經(jīng)由大氣層以及經(jīng)由河流、垃圾傾倒而產(chǎn)生的污染源。相應(yīng)的，陸源污染物的范圍則包括一切產(chǎn)生于陸地上并直接入?；蛘呓?jīng)過河流、空氣等媒介最終進入海洋的污染物，包括來自陸源的水污染、固體廢物和大氣沉降的污染物三大部分。

（二）陸源污染對海洋環(huán)境的影響

國家海洋局《2013年中國海洋環(huán)境狀況公報》顯示：從海洋環(huán)境和海洋生態(tài)總體上來看，近岸海域海水污染依然十分嚴(yán)重，同時，近岸局部海域的富營養(yǎng)化問題突出。從其污染源來看，陸源污染依舊是海洋環(huán)境污染的主要源頭。具體表現(xiàn)在：主要入海河流污染物排放量較2012年有一定程度降低但絕對量依舊較大;陸源入海排污口達標(biāo)排放率仍只有50%左右，陸源入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量狀況總體較差，80%以上無法滿足所在海域海洋功能區(qū)的環(huán)境保護要求;海洋大氣污染物沉降方面，部分區(qū)域的特定種類沉降物占比有上升趨勢;海洋垃圾中78%的海面漂浮垃圾、81%的海灘垃圾來源于陸地，海底垃圾中主要為塑料袋，也多來自于陸地。陸源污染物污染海洋環(huán)境造成的最明顯的損害就是導(dǎo)致赤潮的發(fā)生。隨著赤潮發(fā)生海域從分散到成片，赤潮不僅重創(chuàng)海洋養(yǎng)殖業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)進而阻礙經(jīng)濟發(fā)展，而且嚴(yán)重污染海洋環(huán)境，破壞海洋正常生態(tài)系統(tǒng)，給全人類生存發(fā)展帶來災(zāi)難性后果。20世紀(jì)50年代發(fā)生在日本的水俁病就是典型例證。所以，我們必須對陸源污染進行有效防治。

二、我國陸源污染防治法律現(xiàn)狀

首先，《中華人民共和國憲法》對我國環(huán)境保護設(shè)定了綱領(lǐng)。其次，《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》在基本法層面上對海洋環(huán)境保護的基本原則和制度作了規(guī)定。其中，《海洋環(huán)境保護法》對陸源污染防治做了專章規(guī)定，在2000年施行的修訂版中又對油酸堿毒物、放射性廢水、含有不易降解的有機物和重金屬的廢水、含病原體污水廢水、富營養(yǎng)物質(zhì)、含熱廢水、化學(xué)農(nóng)藥、過境轉(zhuǎn)移危險廢物、通過大氣層傳播的廢物等的排放、施用和處置做了限制或禁止性規(guī)定，相比較于《條例》，其關(guān)于陸源污染物范圍的規(guī)定進一步擴大了;《侵權(quán)責(zé)任法》第八章規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任，并基本確立了無過錯責(zé)任原則，乃重大進步。再次，《條例》是對《海洋環(huán)境保護法》第四章的細(xì)化、具體化規(guī)定，以行政法規(guī)來進一步保障陸源污染的防治。另外，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及相關(guān)實施細(xì)則等也從控制和減少水污染攜帶污染物入海、防控水土流失減輕地面徑流攜帶污染物、減輕農(nóng)藥污染以及岸灘堆放固體廢物等方面直接或間接的預(yù)防和控制了陸源污染。最后，各級地方立法機關(guān)和地方政府也依照上述法律法規(guī)制訂了適用于本區(qū)域的地方性法規(guī)和規(guī)章。例如廣東省于2009年施行《廣東省實施〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉辦法》，對主管部門監(jiān)管職責(zé)、海洋災(zāi)害事故應(yīng)急制度、強化入海排污監(jiān)管、細(xì)化落實海洋污染防治等方面做了細(xì)致規(guī)定?？傮w上，我國以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》以及《侵權(quán)責(zé)任法》為指導(dǎo)原則，以《條例》、其他單行法和地方性法規(guī)和規(guī)章為具體規(guī)則，陸源污染防治的法律體系已初步形成。這些法律法規(guī)的實施，在陸源污染防治方面取得了良好的效果。

但是，我國的陸源污染防治立法方面仍存在不足。首先，《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》已施行20多年從未作過修改，作為陸源污染防治具體準(zhǔn)則的最主要規(guī)范，已不適應(yīng)海洋環(huán)境保護的需要，對陸源污染的新情況新問題缺乏規(guī)制。同時，《條例》作為《海洋環(huán)境保護法》的下位法，在1999年上位法對陸源污染相關(guān)問題作了修訂后，《條例》并未增加相應(yīng)內(nèi)容。比如重點海域污染物總量控制，對低水平放射性廢水的排放等。下位法規(guī)定的缺失極可能使該制度的施行效果大打折扣。其次，《海洋環(huán)境保護法》對海洋環(huán)境保護、陸源污染防治制度的設(shè)計過于原則化、概括化，操作性不強，給執(zhí)法帶來困難和障礙。再次，陸源污染法律責(zé)任嚴(yán)重弱化。一方面表現(xiàn)為重行政責(zé)任，且行政責(zé)任處罰方式單一，處罰力度不足?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》法律責(zé)任部分只有零星一兩個條款涉及民事、刑事責(zé)任，其他均是對于行政責(zé)任的規(guī)定。而行政責(zé)任又多是罰款這一責(zé)任形式。這種單一的處罰方式，在沒有其他處罰方式配合的情況下，處罰效果甚微。而且從法條規(guī)定來看，罰款力度也不足，起不到應(yīng)有的懲戒、威懾作用。另一方面，無論是《海洋環(huán)境保護法》還是《環(huán)境保護法》，亦或《條例》，都對民事責(zé)任一筆帶過，對民事救濟的程序、方法缺乏具體規(guī)制。另外，民事責(zé)任在《侵權(quán)責(zé)任法》法中有了完善，但只是基本確立了環(huán)境侵權(quán)的無過錯責(zé)任原則，對于損害認(rèn)定、賠償范圍等都缺乏具體規(guī)定。最后，缺乏海洋生態(tài)補償機制、海洋生態(tài)修復(fù)機制的設(shè)計。

三、完善我國陸源污染防治法律制度的建議

（一）進一步完善陸源污染防治法律體系的架構(gòu)

首先，陸源污染防治方面，對《條例》進行修訂，使之與《海洋環(huán)境保護法》相一致，并結(jié)合陸源污染的新情況對后者的原則性規(guī)范進行細(xì)化、具體化，增強可操作性。在條件成熟時，制定更高效力級次的防治陸源污染的單行法律。同時，對于其它直接或間接防治陸源污染的單行法、行政法規(guī)適時進行修訂、完善，例如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。

其次，在海洋環(huán)境保護方面，可考慮借鑒國外海洋環(huán)境污染防治的做法，對重點海域制定行政法規(guī)或單行法來進行污染防治。在我國，渤海、黃海、東海、南海各海域的包括陸源污染在內(nèi)的污染來源、特點、海域本身自然條件都有差異，可以有針對性的制定相應(yīng)防治規(guī)范。如對南海的保護，可先制定《中國南海海域海洋環(huán)境保護條例》，待施行后不斷積累經(jīng)驗、進一步完善后制定單行《中國南海海域海洋環(huán)境保護法》。

最后，在民事法律方面，進一步完善環(huán)境權(quán)相關(guān)立法。黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，民法典的制定被作為其重要一環(huán)。在民法典中確立環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任，把公民環(huán)境權(quán)的保護落到實處。

（二）陸源污染民事責(zé)任制度的完善

一方面，賦予特定主體對海洋環(huán)境污染的的訴訟權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)以及環(huán)境權(quán)益受到侵害以后的請求權(quán)。對公民環(huán)境權(quán)在程序法上予以明確和保護具有非常重要的意義。比如沿海的居民，若其世代賴以生存的海洋受到污染，喪失了生產(chǎn)生活的基本條件，其損失得不到賠償顯然不公平，因此，賦予其訴權(quán)，不僅有助于保護其生存環(huán)境，也是對整個海洋環(huán)境的保護。同時也應(yīng)該賦予一些組織和其它地域的居民對海洋環(huán)境的污染提起訴訟請求的權(quán)利。

另一方面，完善海洋環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任制度。環(huán)境侵權(quán)屬特殊侵權(quán)行為，在歸責(zé)原則上采無過錯責(zé)任原則。對于該責(zé)任的免責(zé)情形，各國立法的趨勢是對免責(zé)條件的限制越來越嚴(yán)格，通常只承認(rèn)不可抗力和受害人的重大過錯為正當(dāng)免責(zé)事由?！肚謾?quán)責(zé)任法》雖對《海洋環(huán)境保護法》的第三人過錯免責(zé)進行了糾正，但對其中存在的問題并未完全矯正。例如《海洋環(huán)境保護法》第九十二條規(guī)定，對于戰(zhàn)爭、不可抗力、助航主管部門過錯造成的污染“經(jīng)過及時采取合理措施，仍然不能避免損害”的免責(zé)，這條規(guī)定一方面表明，污染單位是否可免除責(zé)任取決于其是否“及時采取了合理措施”，這種認(rèn)定實質(zhì)上仍然考慮了污染單位的過錯，與無過錯責(zé)任原則并不完全相符;另一方面，對免責(zé)范圍的限制過于寬松。此外，《侵權(quán)責(zé)任法》及其司法解釋雖對兩個或兩個以上污染者的責(zé)任大小、份額作了規(guī)定，但環(huán)境侵權(quán)行為與損害間因果關(guān)系的特殊性并未完全體現(xiàn)，環(huán)境侵權(quán)中損害的認(rèn)定、賠償?shù)姆秶榷嘉醋龈唧w的規(guī)定。以上諸方面在以后對《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律的修改中需要完善，或者基于環(huán)境侵權(quán)本身的特殊性，制定專門的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任法來做規(guī)定。

（三）建立生態(tài)補償機制和生態(tài)修復(fù)機制

海洋生態(tài)補償是指海洋資源使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對海洋資源所有人或?qū)Ｑ笊鷳B(tài)保護付出代價者支付相應(yīng)費用的制度。①目前，我國僅在個別地方進行生態(tài)補償試點，如山東省出臺了《海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》，但是該《辦法》規(guī)定的補償僅限“實施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變”的情形，并未涉及一般陸源污染實施者的生態(tài)補償問題。我國可以選擇制定統(tǒng)一的《生態(tài)補償法》或者在《海洋環(huán)境保護法》修訂時增加海洋生態(tài)補償制度，對陸源污染、海洋工程、海岸工程、船舶污染、傾倒廢棄物污染等各類型污染制定生態(tài)補償制度。海洋生態(tài)補償應(yīng)遵循“誰受益誰補償”的原則。該制度應(yīng)確定補償主體、受補償主體、補償方式、資金來源、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序等。

海洋生態(tài)修復(fù)是指利用海洋的自然修復(fù)能力，在適當(dāng)?shù)娜斯ご胧┑妮o助作用下，使受損的海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)至原有或與原來相似的結(jié)構(gòu)和功能狀態(tài)，使海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能不斷得到恢復(fù)與完善。②近年來我國南海周邊各省區(qū)都在積極采取海洋生態(tài)修復(fù)措施。如廣東省在努力“建設(shè)人工魚礁，營造海底森林，為海洋生物提供棲息和繁殖場所”。但是海洋生態(tài)修復(fù)的全國性立法尚屬空白。

（四）其它配套的完善

首先，在陸源污染及相關(guān)環(huán)境保護立法方面注重社會利益的均衡，充分考慮環(huán)境權(quán)與排污權(quán)的平衡，對于沒有超標(biāo)的排污造成損害的賠償機制可建立社會化賠償機制，比如建立公害賠償基金或商業(yè)保險。其次，執(zhí)法方面，在去年進行的新一輪機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化海洋行政管理體制，優(yōu)質(zhì)高效的實施海洋管理;最后，加強國際合作，積極簽署能有效防止海洋污染、保護海洋環(huán)境的國際公約和協(xié)定。

注釋：

①王淼，段志霞.關(guān)于建立海洋生態(tài)補償機制的探討.中國漁業(yè)經(jīng)濟.2008（3）.第12頁.

②寧清同.南海生態(tài)安全的法制保障探析.吉首大學(xué)學(xué)報.2012年.第112頁.

參考文獻：

[1]國家海洋局.《2013年中國海洋環(huán)境狀況公報》.http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201403/t20140324_31065.html，2014-3-24.

[2]呂忠梅.環(huán)境法新視野.北京：中國政法大學(xué)出版社.2000.

[3]呂忠梅.溝通與協(xié)調(diào)之途——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護.北京：中國人民大學(xué)出版社.2005.

[4]代云江.陸源污染物污染海洋環(huán)境防治法律制度研究.青島：中國海洋大學(xué).2008.