周趙明

摘要：本文從鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施后鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)與重點(diǎn)，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法有助于建立鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制這三個(gè)方面對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法背景下的鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；規(guī)劃法背景；鄉(xiāng)村規(guī)劃；研究

一、前言

隨著各種法律法規(guī)的不斷完善，為了更好地進(jìn)行鄉(xiāng)村的規(guī)劃，我們對(duì)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了完善，在規(guī)劃法背景下進(jìn)行鄉(xiāng)村的規(guī)劃有助于鄉(xiāng)村更好的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進(jìn)行探討涉及到兩個(gè)層面：行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結(jié)果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過(guò)程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為；后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。

1.行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過(guò)程。我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級(jí)政府審批確定?？梢?jiàn)，我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃采用政府部門(mén)組織編制、審批確定的模式，是政府部門(mén)的職權(quán)之一。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過(guò)程屬于抽象行政行為，即行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。

其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，由建設(shè)單位或個(gè)人提出申請(qǐng)，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。通過(guò)頒發(fā)許可證的方式賦予相對(duì)人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進(jìn)行建設(shè)的行為屬于行政許可行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施還包括對(duì)違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權(quán)行政部門(mén)可以采取行政處罰及行政強(qiáng)制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程實(shí)際上是政府行使職權(quán)從事具體行政行為的過(guò)程。

2.結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個(gè)層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。

首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃中做出的各種規(guī)定性要求的法律性質(zhì)。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃要對(duì)農(nóng)村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求等做出具體安排，這實(shí)際上是限制農(nóng)村土地所有權(quán)人、使用權(quán)人使用土地進(jìn)行建設(shè)的自由。對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃的這一屬性，有學(xué)者認(rèn)為屬于公用限制，即為滿(mǎn)足特定的公益事業(yè)的需要而對(duì)特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予公法上的限制。更迸一步分析，此種限制可以細(xì)化為使用管制和密度管制，前者是對(duì)土地用途的限制性規(guī)定，后者是對(duì)建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。

其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)公布，則成為鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應(yīng)當(dāng)服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒(méi)有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，即行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施后鄉(xiāng)村規(guī)劃的目標(biāo)與重點(diǎn)

城鄉(xiāng)規(guī)劃法新增了城鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，并且明確指出城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)保持地方特色，合理確定發(fā)展規(guī)模，加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高農(nóng)村居民生活水平。針對(duì)目前鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的一些問(wèn)題，要做好規(guī)劃工作，保持鄉(xiāng)村特色。在技術(shù)層面上還需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1.注重功能分區(qū)的組合

鄉(xiāng)村規(guī)劃空間按其功能要求一般劃分為公共空間、半私用空間和私用空間3級(jí)。公共空間即鄉(xiāng)村的公共干道和集中的綠地或游園，供村民共同使用。半私用宅間是住宅樓幢之間的院落空間，是居民就近休息、活動(dòng)和健身的場(chǎng)地。私用空間即住宅底層庭院、樓層陽(yáng)臺(tái)與室外露臺(tái)。規(guī)劃中應(yīng)注重不同功能分區(qū)之間相互組合，相輔相成。

2.注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

生態(tài)環(huán)境是影響鄉(xiāng)村規(guī)劃的關(guān)鍵因素。在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)結(jié)合地形、地貌和地物的特點(diǎn)，盡可能在不破壞建設(shè)基地原有河流、山坡、樹(shù)木、綠地等地理?xiàng)l件的前提下，加以利用，營(yíng)造出建筑與自然環(huán)境和諧一致、相互依存，富有當(dāng)?shù)靥厣木幼…h(huán)境來(lái)。

3.注重人文環(huán)境建設(shè)

鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)是徹底落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的組成部分，所以其規(guī)劃也應(yīng)該因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍v史人文環(huán)境及村民的生活模式，使整個(gè)鄉(xiāng)村規(guī)劃有機(jī)地融入城鄉(xiāng)互動(dòng)的大環(huán)境中"。力求在舊村落改造中注意保護(hù)具有歷史價(jià)值的風(fēng)貌.如城墻、街巷、樹(shù)木及傳統(tǒng)的建筑形式，可結(jié)合歷史文化，適當(dāng)增加碑、坊、亭、廊和住宅里弄，這在一定程度上延續(xù)了舊村落的歷史文脈，使得村落建成后既體現(xiàn)出一種文化傳統(tǒng)的沉積，又具備了現(xiàn)代化的生活環(huán)境，滿(mǎn)足了人們對(duì)鄉(xiāng)村人文氛圍和社區(qū)功能的要求。

4.注意各種線(xiàn)路的完善

鄉(xiāng)村規(guī)劃線(xiàn)路主要指水、電、通信線(xiàn)路，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保證。一是給水，規(guī)劃時(shí)鄉(xiāng)村應(yīng)設(shè)置總閘閥，各小區(qū)設(shè)置支閘閥，各戶(hù)分閘閥；二是排污，各戶(hù)應(yīng)設(shè)化糞池，鄉(xiāng)村視地形地勢(shì)情況設(shè)置污水處理裝置，避免造成污染；三是供電，規(guī)劃時(shí)要注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，選用配電設(shè)備時(shí)要充分考慮容量、服務(wù)半徑和導(dǎo)線(xiàn)截面；四是電信和電視線(xiàn)路要注重?cái)U(kuò)容，確保隨時(shí)接通。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃法有助于建立鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制

城鄉(xiāng)規(guī)劃法中規(guī)定，鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和發(fā)展.應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，引導(dǎo)村民合理進(jìn)行建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。筆者認(rèn)為，建立完善的、以政府引導(dǎo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)村民自治機(jī)制，是推動(dòng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)工作良性發(fā)展的重要手段?？梢愿鶕?jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)工作的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.建立分級(jí)責(zé)任制，將鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)落到實(shí)處

省區(qū)市負(fù)責(zé)提出本地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的引導(dǎo)性項(xiàng)目、階段性目標(biāo)與實(shí)施方案，縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和實(shí)際組織。村莊自治組織負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的建設(shè)。村民自主投工投勞參與項(xiàng)目建設(shè)及管理。規(guī)劃建設(shè)行政主管部門(mén)按照統(tǒng)一部署，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，加大鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)工作的技術(shù)服務(wù)和項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)指導(dǎo)。

2.完善農(nóng)民參與機(jī)制，動(dòng)員組織農(nóng)民廣泛參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)

城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。應(yīng)當(dāng)明確的是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的目的是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，廣大農(nóng)民歡迎，參與積極性高。因此，在有制度保障的同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府的引導(dǎo)和支持。確立農(nóng)民在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中的主體地位，尊重農(nóng)民意愿和對(duì)項(xiàng)目的選擇。

3.建立村莊公共設(shè)施管理的有效機(jī)制。

村莊公共設(shè)施建設(shè)是手段。使用是目的，公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理比建設(shè)更復(fù)雜，更具長(zhǎng)期性。要逐步探索村民自主管理的途徑，組織引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)與管理。在操作上可以通過(guò)村民繳費(fèi)或村集體經(jīng)濟(jì)解決管理資金來(lái)源問(wèn)題；通過(guò)逐步完善和推廣村民理事會(huì)制度，暢通村民監(jiān)督管理公共設(shè)施的渠道；對(duì)于能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的公共設(shè)施，均要積極利用市場(chǎng)機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

任何一個(gè)城市進(jìn)行規(guī)劃都需要依靠相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行支持，現(xiàn)如今我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展，在法律的指導(dǎo)下進(jìn)行規(guī)劃，可以確定更好地目標(biāo)，保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

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