摘要：公職候選人考試是孫中山的理論創(chuàng)新，也是連結(jié)孫中山五權(quán)憲法和民權(quán)主義、權(quán)能區(qū)分的一條紐帶。1940年-1947年，南京國民政府舉辦公職候選人考試，這是實踐層面上的創(chuàng)新。這一創(chuàng)新和各級民意機關(guān)代表的選舉，雖然在惡劣的政治環(huán)境下對激發(fā)民眾參政的熱情，增強抗戰(zhàn)救國的力量具有某些作用，但從實踐效果看，公職候選人考試的目標沒有完全達到。公職候選人考試分為試驗和檢核兩種，試驗沒有進行，而檢核也不是完全意義的考試。公職候選人考試以救選舉之弊的方法，在實踐中成效不彰，究其原因，是這一理論的不足。

關(guān)鍵詞：文官制度；公職候選考試；選舉制度；利弊分析

中圖分類號：D693 文獻標識碼：A

科舉制度廢除以后，我國實行現(xiàn)代文官考試制度，公職候選人考試，是其中最具中國特色的一種。查中國期刊網(wǎng)，關(guān)于公職候選人考試的研究，僅有秦昊揚著的一篇文章，刊載于《浙江檔案雜志》2003年第4期。肖如平著《國民政府考試院研究》（社會科學(xué)文獻出版社2008年版）一書，其中有“救選舉之窮：公職候選人考試”的研究。王奇生主編的《中國考試通史》民國卷（首都師范大學(xué)出版社2004年版）也專列一節(jié)，論述了“公職候選人考試”。本文以孫中山的公職候選人考試的理論創(chuàng)新與南京國民政府的實踐創(chuàng)新為新的切入點，探討公職候選人考試的成因、經(jīng)過及其結(jié)束的歷史真相，其中對公職候選人考試的目標與成效的分析，以及公職候選人考試與抗日根據(jù)地參議員（公職候選人）產(chǎn)生的優(yōu)劣的比較研究，尚屬首次。研究公職候選人考試的利弊得失，對當今的干部選任制度不無借鑒意義。

一、公職候選人考試是孫中山的理論創(chuàng)新

公職候選人，是指依法應(yīng)選舉產(chǎn)生官員的候選人和國民大會代表、省市縣參議會參議員、鄉(xiāng)保民代表等民意機關(guān)成員。公職候選人考試，在完成民主政治、澄清憲法根源上，具有重大的意義。因為民主政治的實施，系由選舉制度來表現(xiàn)；而在實行普遍選舉中，關(guān)于被選舉人的資格的限制，實為防止選舉發(fā)生流弊的好辦法。

孫中山在認真比較了中國和外國考試制度和選舉制度的優(yōu)點和缺點以后，設(shè)計了公職候選人考試制度。孫中山認為，公職候選人考試制度，可以糾正選舉制度的弊端?？梢苑乐姑褚鈾C關(guān)的代表成為如同北京民國政府的“豬仔議員”一類的政客，可以糾正西方“金錢選舉”“勢力選舉”等惡習(xí)，避免選舉權(quán)的濫用。1906年12月2日，孫中山在觀察美國缺點后，研究出“將來中華民國”的“大小官吏”，“無論那官吏是由選舉的抑或由委任的”，必須是考試合格之人，才能有效?！斑@法可以除卻盲從濫舉的流弊?！盵1]3301923年2月，孫中山在《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文中指出：“為人民之代表與受人民之委托者，不僅須經(jīng)選舉，尤須經(jīng)考試，一掃近日金錢選舉、勢力選舉之惡習(xí)，可期為國家得適當之人才，此為庶政清明之本也”。[2]35

孫中山明確提出公職候選人考試，是1918年他在《建國方略》一文中的表述。他在談及中華民國政府的組織形態(tài)采取國民大會與五院制時說：“國民大會及五院職員，與夫全國大小官史，其資格皆由考試院定之。此為五權(quán)憲法?！盵3]205此處的“國民大會”代表候選人，即為公職候選人。1921年3月，孫中山在《五權(quán)憲法――在廣東省教育會的演說》一文中指出：“當議員或作官吏底人，必定要有才有德或有什么能干”，“單靠有錢是不行的。”怎樣選拔這種人才呢？他借鑒了中國科舉考試和監(jiān)察制度的優(yōu)點，在西方“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上，加上了中國古代的監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)。他說：“考試本是一個”很好的制度，“是兄弟亡命海外底時候考察各國底政治憲法研究出來的，算是兄弟個人所獨創(chuàng)，并沒有在那一國學(xué)者中抄襲的。兄弟想這個制度一定可以通行有利?！盵4]3491921年7月，孫中山說：“如果實行了五權(quán)憲法以后，國家用人行政都要照憲法去做。凡是我們?nèi)嗣竦墓?，都要?jīng)過考試，不能隨便亂用。”[5]5101924年1月23日，孫中山制定的《國民政府建國大綱》第十五條明定：“凡候選及任命官員，無論中央與地方，皆須經(jīng)中央考試銓定資格者乃可?！盵6]128

公職候選人考試的制度設(shè)計，是孫中山的理論創(chuàng)新。

二、公職候選人考試是南京國民政府實踐層面的創(chuàng)新

（一）公職候選人考試的爭論

根據(jù)孫中山的規(guī)定，1929年，南京國民政府公布的《考試法》中規(guī)定經(jīng)中央考試銓定資格的范圍包括候選人員，后稱公職候選人員。1933年2月，第一次修正公布的《考試法》規(guī)定候選人員考試條例將另行制訂，但長期未曾實行。

以孫科為代表的一些國民黨高層人士對此持有不同意見。他們認為：對民意代表進行考試，在理論上不能成立，民意代表是國家的主人，而考試機關(guān)的人員是人民的公仆，怎么能由公仆考主人？并且認為在實踐上也無法操作，例如全國國民大會代表候選人遍及全國甚至海外，考試院無力辦到。這一爭執(zhí)直到抗日戰(zhàn)爭中期，國民黨政府在后方推選“新縣制”，才統(tǒng)一意見。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后不久，國共兩黨建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。為了抗日，國共兩黨的政策都進行了調(diào)整。在國民政府方面，增添了一點“還政于民”的色彩。1938年7月6日，國民參政會成立，其中包括國民黨、共產(chǎn)黨、各民主黨派成員和無黨派人士，從而成為中央一級的民意機構(gòu)。從1939年起，國統(tǒng)區(qū)各省陸續(xù)成立省臨時參議會。同年9月19日，國民政府頒布《縣各級組織綱要》60條，規(guī)定實行“新縣制”，即縣為地方自治單位，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的編制為保甲，縣的面積過大或有特殊情形者得分區(qū)設(shè)署；縣設(shè)縣參議會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會、保設(shè)保民大會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表由保民大會選舉；縣參議員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會選舉，每鄉(xiāng)選舉1人，加上職業(yè)團體選額為每縣總額的3/10；縣參議會暫不選舉縣長。并規(guī)定實施“新縣制”，各縣最遲于3年內(nèi)完成[7]。1940年國民黨中央人事會議，也有籌辦縣參議會參議候選人考試的議案。

（二）縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試的舉辦

1940年12月16日，國民政府頒行《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例》[8]，將考試方法分為“試驗”與“檢核”兩種。試驗分筆試，“檢核除審查資格外，得舉行測驗或口試?！痹摗稐l例》規(guī)定了應(yīng)考資格和檢核資格，特別注重地方服務(wù)經(jīng)驗。此后至1943年5月，以貫徹上述《條例》為中心，重點是審核縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民意機構(gòu)代表的資格。

1941年1月25日，考試院公布《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例施行細則》和《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核辦法》[9]393，規(guī)定試驗為筆試，其科目：“一、 國父遺教、三民主義、五權(quán)憲法。二、國文。三、本國歷史及地理。四、公民。五、地方自治法規(guī)概要。前項試驗科目，必要時得增減或變更之。”[10]檢核除審查資格外，還得舉行測驗或口試。試驗和檢核及格者即考試及格者，由考試院發(fā)給及格證書，并公告之。考試及格人員取得他省縣公民資格時，其考試及格資格，仍然有效。檢核由考選委員會組織機構(gòu)經(jīng)常辦理，申請檢核者，應(yīng)呈繳申請檢核履歷書、保證書、公民證及各種資格證明文件、最近4寸正面脫帽半身照片4張[11]393（1942年3月14日修正為2寸正面脫帽半身照片3張或用箕斗代替[12]）。并規(guī)定上述的測驗和口試則委托各省政府辦理。

同年3月，考選委員會依照暫行條例規(guī)定考試方法，先行舉辦檢核。制訂縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民候選人檢核委員會規(guī)程，并依其規(guī)定，于5月27日在考選委員會內(nèi)成立縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核委員會，積極辦理檢核案件。

按照法定檢核手續(xù)，申請檢核人應(yīng)向考選委員申請。為檢核案件辦理迅速，經(jīng)制訂縣政府匯轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人申請檢核辦法，及省政府民政廳匯轉(zhuǎn)縣參議員候選人申請辦法，先后呈考試院于1941年9月18日及1942年3月12日頒行[13]11。規(guī)定各省、縣政府收到申請檢核案件后，應(yīng)就地先行審查，合格者再行匯轉(zhuǎn)考選委員會檢核，不必送件，以資簡捷。1943年4月5日，考試院公布《縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職候選人檢核資格審查委員會組織通則》[14]，規(guī)定省民政廳或各縣政府設(shè)立審查機構(gòu)，辦理檢核資格審查事宜。4月20日，根據(jù)國防最高委員會關(guān)于各縣考試及格的候選人尚無足數(shù)時，并請由考試院訂一補充辦法的指示，考試院公布縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人匯轉(zhuǎn)檢核補充辦法[15]。公職候選人的檢核，亦將原訂的《匯轉(zhuǎn)檢核辦法》修改為“已近選舉時期之縣，尚無足額候選人時，得由縣政府就縣公民中之具有法定資格者加倍遴選，呈由省政府審定，先行參加選舉，—面補行檢核，以應(yīng)事機”。[16]

1941年6月，公職候選人的考試開始舉辦。考試院為“求簡便程序，決定先行辦理檢核，不命題筆試”[17]。所謂檢核，不是嚴格意義上的考試，而是對申請人的資歷、證件予以審查，審查合格即作為考試及格并發(fā)給考試及格證書，作為獲得候選資格之憑證，“而將筆試程序省卻”[18]516。據(jù)統(tǒng)計：1941年辦理檢核及格人數(shù)1195人，其中縣參議員候選人997人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人198人。1942年辦理檢核及格人數(shù)39965人，其中縣參議員候選人11004人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人28961人。[19]455

（三）省、縣公職候選人考試合并辦理

縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核舉辦兩年后的1943年5月17日，國民政府頒行《省縣公職候選人考試法》，此后至1947年5月1日該項考試廢除，公職候選人考試擴大到省參議員。這一階段，公職候選人考試，分為甲乙兩種。

甲種公職候選人考試及格者，得為省參議員和縣參議員候選人。乙種公職候選人考試及格者，得為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或保長候選人。甲乙兩種公職候選人考試方法仍分為“試驗”和“檢核”兩種[20]。關(guān)于試驗和檢核的資格：除積極資格，增加了“背叛中華民國通緝有案者”、“被奪公權(quán)者”、“虧欠公款者”等七種人不得參加公職候選人考試的消極限制資格[21]。關(guān)于試驗和檢核的方法：試驗的方法為筆試；檢核的方法，申請檢核者，應(yīng)呈繳申請檢核履歷書4份、保證書1份、公民證1份、資格證明文件、最近2寸正面脫帽半身照片6張、證書費和印花稅費及郵費，檢核除審查資格外，得舉行測驗或口試。

1943年10月1日，考試院公布《省縣公職候選人考試法施行細則》和《省縣公職候選人檢核辦法》，對《省縣公職候選人考試法》作了解釋和補充。

《施行細則》規(guī)定：甲種公職候選人試驗科目：“一、國父遺教（建國方略、建國大綱及三民主義）。二、國文。三、本國歷史及地理。四、憲法（憲法未公布前考中華民國約法）。五、地方自治?！币曳N公職候選人試驗科目：“一、國父遺教（三民主義、建國大綱及地方自治開始實行法）二、國文。三、本國歷史及地理?！痹囼炓愿骺破骄?0分為及格，“但有特殊情況的地方，其平均及格分數(shù)，考試院臨時以院令定之?！盵22]

《檢核辦法》規(guī)定：（1）檢核除審查資格外，得舉行測驗或口試。此外還規(guī)定了檢核程序、補行檢核程序、代請檢核和申請認定的方法。（2）檢核的機構(gòu)：考選委員會設(shè)公職候選人檢核委員會，辦理公職候選人檢核事宜，公職候選人檢核委員會主任、委員，由考選委員長指派?？h政府和省民政廳，各設(shè)公職候選人應(yīng)考資格審查委員會，辦理各該縣公職候選人應(yīng)考資格的初審、復(fù)審及匯轉(zhuǎn)事宜；縣公職候選人應(yīng)考資格審查委員會，設(shè)主任委員1人，由縣長兼任，委員5-13人，由縣長指派職員兼任，并得聘有關(guān)機關(guān)主管人員或地方卓有信望人士2-3人兼任。省公職候選人應(yīng)考資格審查委員會，設(shè)主任委員1人，由民政廳長兼任，委員7-19人，由民政廳長指派職員兼任，并得聘有關(guān)機關(guān)主管人員或地方著有信望人士2-5人兼任。（3）試驗、檢核及格者的待遇。省公職候選人應(yīng)考資格審查委員會審查合格時，由省政府發(fā)給甲種候選人臨時證書?？h公職候選人應(yīng)考資格審查委員會審查合格時，由縣政府發(fā)給乙種候選人臨時證書。省政府應(yīng)將發(fā)給臨時證書的候選人姓名、籍貫于選舉期前分別在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公布。臨時證書的有效期，以各該縣第一屆選舉為限。[23]

遵照國民政府1944年7月關(guān)于“公職候選人考試檢核手續(xù)，力求簡單切實辦理”的令示后，為便利地方政府加緊辦理審查匯轉(zhuǎn)起見，經(jīng)斟酌實際情況，考試院于1944年9月15日修正公布并施行《省縣公職候選人考試法施行細則》和《省縣公職候選人檢核辦法》。[24]修正施行細則，將甲種公職候選人考試及格的資格擴大到軍官佐、軍用文職人員、黨務(wù)工作人員經(jīng)銓敘合格者。修正檢核辦法，皆為放低要求：刪除了對申請檢核人應(yīng)取具保證書及對保證人資格限制的條文；乙種公職候選人檢核案件，授權(quán)省政府代為審查，合格后，由省政府依式制發(fā)及格證書，同清冊1份，轉(zhuǎn)送考選委員會備案；申請檢核手續(xù)及申請書、表，亦均修正，力求簡單；擴大認定資格及簡化認定程序，以期大量甄拔合格候選人，適應(yīng)選舉需要。

1945年，考試院再次降低考試要求。根據(jù)規(guī)定：凡是甄別、甄審、登記或考績合格者，任用審查合格者，予以試用、任用、派用及見習(xí)人員考核成績優(yōu)良，經(jīng)銓敘部認為銓敘合格者，皆具有省縣公職候選人考試及格資格。同年10月，考試院敦促河北、察哈爾、熱河等省及臺灣省盡快辦理檢核，如果“迭期確屬迫切”者，可以按補行辦法辦理。因為這些省份或因“交通梗阻，郵遞困難”、或“所屬區(qū)域多已淪陷，政權(quán)不能行使”，未能及時辦理檢核。

1946年夏，各考銓處先后成立。8月10日，考試院公布省縣公職候選人檢核辦法補充事項，以規(guī)范和推進考銓處及設(shè)置考銓處省區(qū)的省縣公職候選人的檢核。此項考試系經(jīng)常辦理，范圍又系普及全國，自考銓處成立，可就地督導(dǎo)進行。1947年5月1日，此項考試停辦。

《省縣公職候選人考試法》施行后，甲乙兩種公職候選人考試仍分為試驗和檢核兩種，但仍以檢核作為考試的方法，并未舉行試驗。據(jù)統(tǒng)計，公職候選人考試及格人數(shù)：1943年45545人，1944年201495人，1945年535614人，1946年644267人，1947年1279881人。

總之，以上考試及格人數(shù)，完全是檢核的人數(shù)，連同前一時期，自1941-1947年，經(jīng)公職候選人資格檢核及格的，“計甲種583250人，乙種2164714人，合計2747964人。”[19]455

三、公職候選人考試的目標與成效分析

（一）公職候選人考試的目標沒有完全實現(xiàn)

第一，國民政府考試院考試的公職候選人沒有涉及到中央層次。據(jù)孫中山制定的《國民政府建國大綱》，“凡候選及任命官員，無論中央與地方，皆須經(jīng)中央考試銓定資格者乃可。”[6]128而國民政府考試院設(shè)計的公職候選人考試，人民代表以省參議員最高，政府官員以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最高，與中央政府“無緣”，可見，孫中山確立的公職候選人考試的對象，國民政府大打折扣，未能執(zhí)行到位。

第二，就已實行的公職候選人考試，也未達到預(yù)期的目標。我國地域遼闊，所需省縣公職候選人為數(shù)眾多。當時，全國35省，12院轄市，2082縣市及設(shè)計局，49811鄉(xiāng)鎮(zhèn)，623830保。省參議員每縣市應(yīng)選出1人，共2082人?？h參議員每鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)選出1人，加上職業(yè)團體選額為每縣總額的3/10，共64754人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長每鄉(xiāng)應(yīng)出3人，共149433人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表及保長，每保各選出2人，共2495320人。省縣合計應(yīng)選名額，共2711589人，其候選人數(shù)，姑且以2倍計，共5423178人[26]35。而1941-1947年，經(jīng)公職候選人資格檢核及格者計2747964人，可見兩者的人數(shù)相差甚遠。特別是一部分省市未完全達到規(guī)定的標準，例如江蘇、西康、湖北、青海、河南、廣西、臺灣、綏遠等省市，只辦足各該省市所需省參議員、縣參議員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表3類，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、保長兩類候選人的考試未達到規(guī)定的標準。此外，還有“少數(shù)情況特殊之地區(qū)”[25]37也沒有達到預(yù)期的目標。

（二）公職候選人考試的成效不彰

第一，制度的設(shè)計與實施的背離。制度設(shè)計方面，如同前述，公職候選人考試分為試驗和檢核兩種，還規(guī)定試驗科目和及格標準。但從實施的情況觀察，公職候選人考試從一開始，就只有檢核，并沒有試驗。至于沒有進行試驗的原因，有幾種說法。

一是“反對考試”說?！啊妒】h公職候選人考試法》規(guī)定：凡經(jīng)過考試合格，方得為省縣參議員候選人。時因一些地方的反對和拒絕執(zhí)行”，遂以“察酌目前實際需要”為由，改為檢核[26]833。“由于一些地區(qū)的反對和拒絕執(zhí)行，而致考試為檢核，也就是對候選人的資格進行審查，審查合格等于考試合格，從而也就獲得候選人資格。”[27]51

二是試驗沒有必要說?？荚囋赫J為：“此項候選人，其職責為充任民意機關(guān)代表，及辦理地方自治。只須具備相當之資歷，與豐富之經(jīng)驗，即已足勝任，原不必加以筆試?！盵28]160

三是盡先檢核說。由于《縣各級組織綱要》規(guī)定推行新縣制的“期限僅有三年，而縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人之考試檢核，尤應(yīng)盡先辦理完成?！盵29]125 “盡先”，即放在最先的意思。也有學(xué)者論證了“盡先”有“足以因應(yīng)環(huán)境迅赴事功”、“足以廣攬人才因勢利導(dǎo)”、“足以利制度之推行”三個優(yōu)點。[30]41

盡管上述理由不無道理，事實上從1941年開始，公職候選人的考試，就只有“檢核”而沒有“試驗”，而1943年《省縣公職候選人考試法》仍然將“試驗”作為考試方法的一種，其制度的設(shè)計和實施是相背離的?！霸囼灐奔纯荚嚕タ荚嚨墓毢蜻x人考試，也就失去了考試的公平公正。

第二，孫中山希望通過公職候選人考試，“一掃近日金錢選舉、勢力選舉之惡習(xí)，可期為國家得適當之人才，此為庶政清明之本也”的目標，南京國民政府沒有完全做到。在后來實施的選舉中，仍然存在“金錢選舉、勢力選舉之惡習(xí)?！眹裾菩械墓毢蜻x人考試，并未做到“庶政清明”，“已遠離孫中山的要求?！盵31]269

（三）公職候選人考試成效不彰的原因

公職候選人考試成效不彰的原因，與公職候選人考試理論的不足不無關(guān)系。孫中山為民主奮斗終身，他創(chuàng)立的民主共和，改寫了歷史。但他畢竟是一個資產(chǎn)階級革命的前輩，他的許多想法也是矛盾的，既有封建的烙印，也有資產(chǎn)階級的不成熟性以及不徹底性。

第一，孫中山認為，公職候選人考試可以“一掃近日金錢選舉”的惡習(xí)。曾任考試院秘書長、考選委員會委員長的陳大齊說：公職候選人考試 “足以補救歐美選舉制度之流弊”[32]。這在當時也許是正確的，但不一定是絕對真理。隨著時代的發(fā)展，公職候選人考試不是解決資本主義“金錢選舉”的唯一途徑，例如被稱為“金錢選舉”之一的對選民財產(chǎn)的限制，是19世紀圍繞選舉權(quán)爭論最激烈的問題之一，但是，自第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著世界民主運動的發(fā)展，各國選舉制度中的民主化程度明顯加強，對選民的財產(chǎn)進行限制，除法國、比利時等國規(guī)定無償還能力的破產(chǎn)者沒有選舉權(quán)、美國有一些州規(guī)定“乞丐流浪漢”及“受濟貧院撫養(yǎng)的人”無選舉權(quán)以外，“在各國歷次選舉制度改革中逐漸放寬或減少，到了20世紀60年代一般都已取消。”[33]223這種對選民的財產(chǎn)限制的取消，并非通過對公職候選人考試取得。

第二，孫中山一再強調(diào)考試的價值，希望以考試救治資本主義選舉未能把優(yōu)秀人士選出來的重要弊端。其實，公職候選人考試不一定能達到他的目的。有學(xué)者認為，“選舉的過程就是選民對候選人進行的一種非常復(fù)雜非常全面的考試。”其“鑒別功能比孫中山設(shè)想的公職候選人考試要更加有效?！?，“候選人考試”“并不能確保當選者都是優(yōu)秀人士?！盵34]我要指出的是，當時的公職候選人考試，實際上剝奪了廣大不識字的工人、農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

第三，孫中山提出公職候選人考試主要就是希望建立一個高效率的萬能政府，爭取國家獨立，使中國人民過上幸福生活。為了實現(xiàn)這一目標，孫中山很重視權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督，但是他深受中國傳統(tǒng)的“為民作主”、“你是民我是主”的影響，他個人的權(quán)力是不受約束的。他曾經(jīng)做了一個規(guī)定，所有黨員都要絕對服從他，而且早期國民黨的老黨員，每一個人都要打手印的，必須要絕對服從孫中山，而孫不受任何人監(jiān)察。這就反映了他思想的矛盾性。眾所周知，壟斷和專制，必然產(chǎn)生腐敗，上述目標不可能達到。

四、公職候選人考試與抗日根據(jù)地參議員（公職候選人）產(chǎn)生的區(qū)別

（一）兩者對參議員候選人的資格規(guī)定有所不同

國民政府對公職候選人的檢核資格的規(guī)定比較廣泛。有學(xué)者論證，《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人暫行條例》之各款，其中“普通考試應(yīng)考資格”一款，即可演繹為130余種資格；“有委任職任用資格”一款，即以特種任用法規(guī)所規(guī)定者計算，亦可演繹為80余種資格[35]。1943年5月17日，國民政府公布《省縣公職候選人考試法》[36]，規(guī)定了試驗資格和檢核資格，由于實施時以檢核代替了試驗，故僅將檢核資格引證如下：（1）甲種公職候選人的檢核資格。縣公民年滿25歲，具有下列資格之一者，得應(yīng)甲種公職候選人的檢核：曾任縣參議員者；曾任鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長2年以上者；有委任職之任用資格者；有普通考試應(yīng)考資格并有社會服務(wù)經(jīng)歷3年以上者；經(jīng)自治訓(xùn)練及格、并有社會服務(wù)經(jīng)歷3年以上者；辦理地方公益事務(wù)3年以上者；曾任職業(yè)團體或其他人民團體主要職務(wù)3年以上者；曾從事自由職業(yè)3年以上者。（2）乙種公職候選人的檢核資格?？h公民年滿25歲，具有下列資格之一者，得應(yīng)乙種公職候選人的檢核：具有國民學(xué)校畢業(yè)程度并出席保民大會3次以上者；曾任甲長或保干事3年以上者；曾從事自由職業(yè)1年以上者；有甲種公職候選人的試驗資格之一者。

盡管國民政府規(guī)定的公職候選人的檢核資格比較廣泛，但由于受教育程度的限制，實際上將沒有機會接受學(xué)校教育的工人、農(nóng)民排斥在外。推行新縣制，主要在農(nóng)村。當時的農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民都不識字。絕大多數(shù)不識字的農(nóng)民都沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，農(nóng)村基層政權(quán)的選舉，是不可能成功的。

抗日根據(jù)地的選舉制度規(guī)定：“凡居住邊區(qū)境內(nèi)的人民，年滿18歲，不分階級、黨派、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產(chǎn)和文化程度的差別”，只要不是漢奸、罪犯或精神病患者，均享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。[37]235

這一規(guī)定，比國民政府規(guī)定的選舉資格更為廣泛。其一，將國民政府規(guī)定的年滿25歲，擴大到年滿18歲。其二，抗日根據(jù)地規(guī)定的上述選舉資格，給了農(nóng)民其中包括絕大多數(shù)不識字的農(nóng)民以選舉權(quán)和被選舉權(quán)，真正體現(xiàn)了孫中山所說的，政權(quán)“為一般平民所共有，非少數(shù)人所得而私”，真正體現(xiàn)了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲政，新民主主義憲政。

（二）兩者的產(chǎn)生方式不同

國民政府規(guī)定，公職候選人的產(chǎn)生有兩種形式。一是由考試實際上由檢核產(chǎn)生。產(chǎn)生的方法，已如前述。二是由黨政秘密會議提出人選。1943年3月27日，行政院訓(xùn)令指出：“縣臨時參議會參議員之產(chǎn)生方法可由黨政秘密會議提出加倍人數(shù)。呈由省政府省黨部特別小組會決定之?！盵38]980

抗日根據(jù)地參議員的產(chǎn)生，完全采取普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制。這是“最公平、最進步的選舉辦法?！盵39]210

一是候選人由各黨派和抗日團體提名，群眾個人也可提名，有10人贊成，就可列入候選人名單。1945年秋，陜甘寧邊區(qū)曾規(guī)定，縣參議員候選人有10人以上聯(lián)署，邊區(qū)參議員有20人聯(lián)署即可提出一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、邊區(qū)候選人名單應(yīng)比當選人數(shù)多兩倍。

二是自由競選。候選人提出后，由選舉委員會張榜公布，讓全體選民討論批評，決定取舍。提出候選人的單位團體和候選人自己則開始自由競選。競選時，提出競選政綱。競選方式生動活潑，形式多樣。只要符合競選秩序，政府就無權(quán)干涉，但如果違法選舉，即使已經(jīng)當選了，除宣布無效外，還應(yīng)受刑事處分。[39]224三是不搞“一黨專政”。共產(chǎn)黨作為邊區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者，也以一個黨派資格參加競選，不但提出共產(chǎn)黨員候選人，同時也提出國民黨員和無黨派人士候選人，堅持和確保“三三制”原則。[40]71

（三）兩者的作用不同

參議員的作用和參政會、參議會的作用密不可分。國民政府的參政會和參議會只是戰(zhàn)時供政府咨詢的機關(guān)、民意機關(guān)，并非正式的代議機關(guān)。國民參政會沒有選舉產(chǎn)生政府、罷免政府的權(quán)力，沒有立法權(quán)，其權(quán)力僅限于報告、咨詢和建議。

抗日根據(jù)地的參議會實為各級地方的權(quán)力機關(guān)和民意機關(guān)，擁有立法權(quán)，對同級政府有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。同時還行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)督政府的行政和人員，如發(fā)現(xiàn)政府人員有腐化或違法行為，即可彈劾甚至罷免之。

五、公職候選人考試的停辦

抗戰(zhàn)期間，國民政府為了在全國建立各級民意機關(guān)、選舉民意代表、為實施憲政奠定基礎(chǔ)，而推行公職候選人考試。公職候選人考試由縣參議員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核開始，逐步推廣到省參議員、縣參議員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長等候選人檢核，形成了從社會最基層的保甲長候選人到省參議院民意機關(guān)代表候選人的考試制度。公職候選人考試制度的建立，是國民政府在抗戰(zhàn)時期為了動員民眾參加抗戰(zhàn)建國，進行民主政治建設(shè)的一種積極嘗試。這種嘗試，無疑為惡劣的政治環(huán)境注入了新鮮的空氣，對激發(fā)民眾參政的熱情，提高民意機關(guān)代表的素質(zhì)，增強抗戰(zhàn)建國的力量具有重要作用。然而，抗戰(zhàn)勝利后，國民政府一面積極建立各級民意機關(guān)，舉行各級民意代表選舉，一面卻又利用其在抗戰(zhàn)中所建立起來的政治軍事權(quán)威，拒絕實施真正的民主憲政。在這種情形下，公職候選人考試也就失去了其存在的意義與價值。1947年5月1日國民政府正式宣布廢除對公職候選人進行考試、檢核的法令。

盡管如此，公職候選人考試制度的創(chuàng)設(shè)仍有著深遠的歷史意義，它賦予了考試院真正的內(nèi)涵與價值，使考試權(quán)有了從行政權(quán)獨立出來與其他四權(quán)平等對峙的憑借，并為落后的傳統(tǒng)國家走向憲政之路提供了一種方式。這也是考試院制度區(qū)別于西方現(xiàn)代文官考試制度的真義所在[28]169。蔣介石政權(quán)潰逃大陸以后，在臺灣，公職候選人考試，主要以檢核的方法，仍在繼續(xù)推行。

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作者簡介：房列曙（1951-），男，漢族，安徽桐城人，安徽師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院，二級教授。享受國務(wù)院政府特殊津貼，安徽省杰出專業(yè)技術(shù)人才。

（責任編輯：李直）

項目基金：國家社科基金“中國近現(xiàn)代文官制度研究”（批準號06BZS026）階段性研究成果。