■文 孫紅利 齊東梅 王江賀

北京市房山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

隨著保健食品市場的迅速發(fā)展，保健食品問題日益突顯，其市場風(fēng)險形態(tài)和來源也漸趨復(fù)雜化和多樣化，因此，分析掌握保健食品市場特點和規(guī)律在當(dāng)前也變得尤為重要。筆者以市場突出特點和風(fēng)險來源為著眼點，以房山區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)為調(diào)查對象開展問卷調(diào)查及訪談，并利用“北京市保健食品電子監(jiān)管系統(tǒng)”以及房山區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局“保健食品化妝品監(jiān)管信息系統(tǒng)”收集整理房山區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)相關(guān)信息，經(jīng)調(diào)研分析后形成此文，以期為實施保健食品流通環(huán)節(jié)科學(xué)監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持和依據(jù)。

1 企業(yè)類型與分布

北京市房山區(qū)下轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、地區(qū)辦事處，現(xiàn)有持證保健食品經(jīng)營企業(yè)343家。其中，商超78家，兼營藥店192家，專賣店49家，其他類24家。343家保健食品經(jīng)營企業(yè)的類型和分布情況見附表1。

附表1 房山區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)分布表

如附表1所示，房山區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)的類型以兼營藥店為主，其次為商超類，專營店和其他類型相對較少，分別占轄區(qū)保健經(jīng)營企業(yè)的56% 、23%、14%和7%。保健食品經(jīng)營企業(yè)在25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分布極不均勻，主要分布在拱辰、西潞、城關(guān)、竇店、長陽等5個經(jīng)濟較發(fā)達的城鄉(xiāng)接合部，約占轄區(qū)全部保健食品經(jīng)營企業(yè)的61%， 在7個中心鎮(zhèn)的分布較少，約占總數(shù)的27%，而在13個邊遠地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有12%。

2 產(chǎn)品分布情況

2.1 產(chǎn)品功能類別分布

對市場在售的保健食品品種進行統(tǒng)計，房山區(qū)市場在售保健食品共782種。其中，營養(yǎng)補充劑類保健食品有228種，占品種總數(shù)的29%，功能類保健食品有554種，占品種總數(shù)的71%。554種功能類保健食品共涉及25種保健功能，其中占據(jù)前7位的保健功能分別為，增強免疫力類191種，輔助降血脂類77種，緩解體力疲勞類59種，潤腸通便類36種，減肥類32種，輔助降血糖類28種，改善睡眠類27種，此7類保健食品約占全部在售品種的58%，約占在售功能類保健食品的81%。

2.2 產(chǎn)品來源分布

對房山區(qū)市場在售的782種保健食品的來源進行統(tǒng)計，產(chǎn)品的產(chǎn)地涉及國內(nèi)24個省份，主要來源為華北、華南和華東經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，其中廣東241種，北京182種，山東60種，天津58種，江西44種，浙江37種，福建27種，此外，還有32種產(chǎn)品來源為進口。產(chǎn)自廣西、江蘇和上海的產(chǎn)品接近2%，來自其余14個省份的產(chǎn)品較少，合計約占7.4%，產(chǎn)品來源的具體分布情況見附表2。

2.3 產(chǎn)品價格分布

從房山區(qū)四類保健食品經(jīng)營企業(yè)中，分別選取市場份額較大、品種較多的保健食品經(jīng)營企業(yè)，對其所經(jīng)營產(chǎn)品的價格進行統(tǒng)計分析，以便較全面掌握轄區(qū)保健食品價格分布情況。累計調(diào)查轄區(qū)在售保健食品658件，其中包括商超經(jīng)營品種251件，藥店兼營品種296件，品牌專營店品種83件，其他類企業(yè)銷售品種28件。

由附表3可見，從總體來看，房山區(qū)市場在售保健食品的價格以中低檔為主，價格低于50元的保健食品市場分布率最高，占調(diào)查總數(shù)的31.9%，價格在100～200元之間的保健食品僅次其后，占總數(shù)的30.9%，50～100元產(chǎn)品分布率位居第三，約占總數(shù)的24.3%，價格高于200元的保健食品市場分布率相對較低，約占總數(shù)的12.9%。

就不同類型保健食品經(jīng)營企業(yè)而言，商超類企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)品以100～200元和50～100元的中檔保健食品為主，分別約占其經(jīng)營產(chǎn)品總數(shù)的39.0%和31.9%；藥店經(jīng)營產(chǎn)品以低于50元產(chǎn)品為主，約占其經(jīng)營產(chǎn)品總數(shù)的45.9%；專營店經(jīng)營產(chǎn)品以高檔保健食品為主，價格大于200元的產(chǎn)品約占其經(jīng)營產(chǎn)品總數(shù)的53.0%；其他類企業(yè)所經(jīng)營產(chǎn)品以價格小于50元的低端產(chǎn)品為主，該價格區(qū)間產(chǎn)品約占其經(jīng)營產(chǎn)品總數(shù)的85.7%。

附表2 房山區(qū)市場在售保健食品來源分布情況

3 保健食品市場風(fēng)險來源

3.1 保健食品市場供貨渠道

為準確掌握房山區(qū)保健食品市場供貨渠道整體情況，按四類經(jīng)營企業(yè)的構(gòu)成比例，從轄區(qū)經(jīng)營企業(yè)中選取有代表性的企業(yè)202家，對其進貨渠道進行調(diào)查。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，藥店以藥品批發(fā)企業(yè)和總部配送為主；商超內(nèi)產(chǎn)品來源分為兩種情況，其一是本店賣場產(chǎn)品均由總部統(tǒng)一配送，其二是外租柜臺產(chǎn)品來源較多，品牌產(chǎn)品由廠家和代理商供貨，部分柜臺產(chǎn)品購自保健品批發(fā)市場。專營店產(chǎn)品渠道單一，基本為廠家直供。其他類企業(yè)主要為雜貨店和商貿(mào)公司，其產(chǎn)品來源包括藥品批發(fā)企業(yè)、代理商和廠家。總體而言，房山區(qū)保健食品供貨渠道以藥品批發(fā)企業(yè)和總部統(tǒng)一配送為主，分別占受調(diào)查企業(yè)的42.1%和36.1%。有少數(shù)企業(yè)自風(fēng)險較大的保健品批發(fā)市場購進產(chǎn)品，約占受調(diào)查企業(yè)的5%，主要涉及部分商場外租柜臺和藥店，可作為風(fēng)險薄弱環(huán)節(jié)加強監(jiān)管。

3.2 保健食品立案查處情況

2012年以來，房山區(qū)針對經(jīng)營環(huán)節(jié)的保健食品違法行為立案查處6起，其中就無證經(jīng)營保健食品行為立案2起，就銷售假冒保健食品行為立案4起，詳見附表4。被處罰企業(yè)中，4家為商超外租柜臺，2家為藥店。對6家企業(yè)的供貨渠道進行調(diào)查，其中一家外租柜臺的產(chǎn)品來源為保健品批發(fā)市場，其余5家為中間經(jīng)銷商供貨。查處產(chǎn)品的類別包括：減肥類、調(diào)節(jié)免疫力類和抗疲勞類三類保健食品。

4. 風(fēng)險分析與討論

4.1從保健食品市場結(jié)構(gòu)分析監(jiān)管風(fēng)險

房山區(qū)保健食品經(jīng)營企業(yè)分布呈現(xiàn)出兩個特點，一是類型集中，即企業(yè)經(jīng)營類型以商超、藥店為主；二是分布集中，主要分布在拱辰、西潞街道等5個人口密集區(qū)。根據(jù)轄區(qū)保健食品市場結(jié)構(gòu)特點，可以看出，分布于人口密集區(qū)的商超和藥店是房山區(qū)的主流經(jīng)營企業(yè)。此外，從近兩年立案查處的7起案例來看，外租柜臺和藥店分別涉及4家和2家，分布占據(jù)總比例66.7%和33.3%，可見商超外租柜臺和城鄉(xiāng)接合部的藥店的問題同其他類型企業(yè)相比更為突出。由此可見，位于人口密集區(qū)的藥店以及外租柜臺的監(jiān)管風(fēng)險較大，應(yīng)作為重點監(jiān)管對象，對其實行差異化監(jiān)管。

4.2 從產(chǎn)品分布特點分析監(jiān)管重點

從產(chǎn)品分布情況來看，房山區(qū)市場在售保健食品具有三個特點：一是產(chǎn)品功能類別集中，營養(yǎng)補充劑類產(chǎn)品占據(jù)較大比例，功能類產(chǎn)品中以調(diào)節(jié)免疫力、輔助降血脂、緩解體力疲勞類、潤腸通便類、減肥類、輔助降血糖類和改善睡眠類為主，這與保健食品注冊申報功能情況一致，也說明我國保健食品存在結(jié)構(gòu)不合理、低水平重復(fù)的問題；二是產(chǎn)品產(chǎn)地集中，產(chǎn)自廣東、北京、山東、天津、浙江、江西等地的產(chǎn)品占據(jù)市場的87.1%，這與注冊申報情況一致，保健食品申報和生產(chǎn)仍以經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)為主；三是中低檔價格產(chǎn)品集中，單價200元以下產(chǎn)品在商超、藥店、其他類企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，可見京郊地區(qū)保健食品消費水平相對較低，中低檔產(chǎn)品為市場主流產(chǎn)品。

對房山區(qū)市場的產(chǎn)品因素和被查處企業(yè)所售產(chǎn)品情況進行綜合分析，可以從中找出產(chǎn)品因素與監(jiān)管的相關(guān)性，為京郊地區(qū)保健食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管工作提供思路，即在監(jiān)管中重點關(guān)注市場占有率較高的中低檔保健食品，特別是加強對調(diào)節(jié)免疫力、輔助降血脂、緩解體力疲勞類、潤腸通便類和減肥類產(chǎn)品的監(jiān)管。

4.3 從市場供貨渠道分析風(fēng)險來源

4.3.1 保健食品批發(fā)市場和中間經(jīng)銷商成為非法產(chǎn)品的主要來源

從國家食品藥品監(jiān)督管理總局在打擊保健食品“四非”行動期間的暗訪情況來看，保健食品批發(fā)市場所售產(chǎn)品包裝標簽說明書混亂、違法宣傳問題突出、非保健食品冒充保健食品等問題十分嚴重。從案件查辦情況來看， 4件假冒保健食品中，1件來自十里河批發(fā)市場，3件來自經(jīng)銷商。由此可見，以“保健品批發(fā)市場”、“經(jīng)銷商”為代表的保健食品中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，已成為各類不法產(chǎn)品的主要來源，也是當(dāng)前保健食品流通環(huán)節(jié)的最大風(fēng)險所在，應(yīng)作為保健食品流通環(huán)節(jié)的重點，加強對該類供貨商及其供應(yīng)產(chǎn)品的監(jiān)管。

4.3.2 保健食品供貨渠道監(jiān)管難度大

當(dāng)前，假冒保健食品等非法產(chǎn)品主要通過“經(jīng)銷商”和保健食品批發(fā)市場進入銷售終端。批發(fā)市場魚龍混雜、商戶集中、產(chǎn)品多樣，一直以來都是保健食品監(jiān)管領(lǐng)域的難點，而“經(jīng)銷商”也因其具有隱蔽性，從而成為監(jiān)管盲區(qū)。盡管監(jiān)管部門不斷加大保健食品批發(fā)市場監(jiān)管力度，但由于監(jiān)管力量薄弱，違法產(chǎn)品在不久后又“死灰復(fù)燃”，重新流入中間供貨渠道。

4.4 從立案查處情況分析企業(yè)風(fēng)險防范水平

對案件情況和供貨渠道進行分析，可以看出，保健食品經(jīng)營企業(yè)缺乏風(fēng)險防范意識。雖然監(jiān)管人員多次強調(diào)正規(guī)渠道購進產(chǎn)品的重要性，但仍有部分企業(yè)沒有充分認識到當(dāng)前保健食品在供貨渠道方面安全形勢嚴峻，對保健食品供貨渠道的選擇不夠規(guī)范，在進貨環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴，對所選擇供貨方資質(zhì)票據(jù)索取和產(chǎn)品驗收工作重視不夠，導(dǎo)致問題產(chǎn)品進入市場。

附表3 房山區(qū)保健食品價格分布情況

附表4 2012～2013年房山區(qū)保健食品立案查處情況

5 建議

5.1 建立產(chǎn)品供應(yīng)渠道“一條鏈”式協(xié)調(diào)監(jiān)管機制

產(chǎn)品供應(yīng)渠道作為保健食品行業(yè)“生產(chǎn)”與“消費”兩個終端的中間紐帶，有著突出的重要性。供應(yīng)渠道的安全可靠、規(guī)范嚴格既能阻止假冒偽劣、有毒有害產(chǎn)品的擴散，也能抑制違法分子活動空間，更有利于整個保健食品行業(yè)的規(guī)范化水平提升。由于保健食品市場供貨渠道多樣，且區(qū)域跨度較大，因而監(jiān)管受到一定制約，建議設(shè)立跨區(qū)域聯(lián)合檢查機制，集中力量對保健食品批發(fā)市場、經(jīng)銷商等供貨渠道進行“一條鏈”式全面排查，排除風(fēng)險和安全隱患。

5.2 合理部署監(jiān)管資源，實施差異化監(jiān)管

面對龐大的市場和有限的監(jiān)管力量，有必要依據(jù)風(fēng)險情況，合理安排監(jiān)管資源，實施重點企業(yè)差異化監(jiān)管。針對經(jīng)營企業(yè)分布特點，將位于繁華地區(qū)的企業(yè)納入重點監(jiān)管范圍；針對企業(yè)類型，將易出問題的藥店、外租柜臺作為重點監(jiān)管對象；針對產(chǎn)品功能類別，將增強免疫力、輔助降血脂、緩解體力疲勞、減肥類等市場占有度較高、違法添加違禁成分風(fēng)險較高的產(chǎn)品作為重點監(jiān)管品種，加大抽檢力度；針對企業(yè)供貨渠道，加強對從保健食品批發(fā)市場、經(jīng)銷商購進產(chǎn)品的企業(yè)的監(jiān)管，從渠道環(huán)節(jié)遏制問題產(chǎn)品進入市場。

5.3 利用信息化手段，實施生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)全程監(jiān)管

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)、二維碼技術(shù)，建立和完善保健食品追溯系統(tǒng)，將產(chǎn)品上游生產(chǎn)信息、中間渠道經(jīng)銷商信息以及下游市場信息納入追溯系統(tǒng)，對保健食品入市的各個環(huán)節(jié)實施全程可追溯監(jiān)管，確保在任意環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量問題后，能夠快速做出反應(yīng)，根據(jù)信息朝向上游生產(chǎn)商、中間渠道、下游經(jīng)營企業(yè)三方進行風(fēng)險追溯，加大對風(fēng)險的監(jiān)控力度。

5.4 強化宣傳培訓(xùn)實效，提高企業(yè)風(fēng)險意識

在當(dāng)前法律法規(guī)體系不健全、難以從來源掌控產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險的情況下，應(yīng)從注重培訓(xùn)實效的角度，進一步完善宣傳培訓(xùn)機制，提高企業(yè)對風(fēng)險的防范意識。一方面，建立保健食品經(jīng)營企業(yè)行政許可“事前培訓(xùn)”機制。在企業(yè)申請保健食品衛(wèi)生許可時，對企業(yè)進行事前培訓(xùn)，并加以考核，通過優(yōu)化服務(wù)、強化培訓(xùn)，使企業(yè)充分了解保健食品相關(guān)法律法規(guī)和必備知識，通過提高準入標準，確?！皩W(xué)法、知法、守法”的企業(yè)才能進入市場。另一方面，針對市場風(fēng)險來源，開展“以案說法”宣傳活動，提高企業(yè)的風(fēng)險防范意識，引導(dǎo)企業(yè)主觀上認識到加強防范的重要性，自覺從正規(guī)渠道購進產(chǎn)品，嚴把進貨驗收關(guān)口，嚴防問題產(chǎn)品進入市場。

5.5 完善注冊審批機制，引導(dǎo)市場良性發(fā)展

我國保健食品存在科技含量低、同類產(chǎn)品低水平重復(fù)、作用機理不清的問題，此外，保健食品審批實行單一審批制，也造成保健食品審批門檻要求低、審批資源浪費?？梢越梃b發(fā)達國家在保健食品管理方面的經(jīng)驗，對保健食品實行雙軌制審批，對營養(yǎng)補充劑類產(chǎn)品采取備案制，對功能型保健食品采取審批制，并提高審批標準，通過提高功能類保健食品審批門檻，鼓勵生產(chǎn)企業(yè)加大保健食品科研投入，提高保健食品科技含量、避免重復(fù)，增強產(chǎn)品的市場競爭力，從而引導(dǎo)市場良性發(fā)展。