饒云清　張海波

現(xiàn)代市場經(jīng)濟，是一個建立在高度發(fā)達的社會分工體系基礎上的復雜系統(tǒng)。各個市場參與主體通過交易，形成了錯綜復雜的信用關系。從信用的角度來看，為了實現(xiàn)整個市場經(jīng)濟體系的健康發(fā)展，不僅需要構建規(guī)范的社會信用體系，而且還需要構建高效的保障體系。其中，政府信用是整個社會信用體系中的核心，地方政府信用又是其中關鍵的內容。它不僅關系到全社會信用體系的建設，而且也是建設信用政府的基礎。針對我國地方政府普遍存在的信用風險，有必要加強管理和外部監(jiān)督。

地方政府信用風險管理

地方政府信用風險管理中的一項重要內容就是：依據(jù)一定的方法和程序，對該地方政府依據(jù)合同約定，在未來償還其直接、顯性商業(yè)性金融債務的意愿和能力進行的評估。這一結果反映的是作為債務人的地方政府，對其債務違約的相對可能性。借助國家信用評級的方法，以及國家信用分析的邏輯和框架，我們認為，通過對地方政府的社會管理能力、經(jīng)濟實力、財政實力和金融實力等要素的分析，可以對地方政府的信用風險水平作出綜合性的評價，并為地方政府信用風險管理體系的建立與完善提供指導。

從中長期來看，地方政府信用風險管理應圍繞著綜合體制實力展開。綜合體制包含著社會管理能力、經(jīng)濟實力和金融實力等基礎要素。根據(jù)國家信用評級理論及信用分析框架，地方政府的財富創(chuàng)造力是債務償還能力的基礎，地方經(jīng)濟增長的能力依賴于地方政府的經(jīng)濟社會管理能力，地方政府的財政實力以及該地區(qū)金融體系運行的有效性，直接決定了地方政府的債務償還能力。從這個意義上來看，對地方政府信用風險的科學評估，能夠合理地反映出地方政府發(fā)展的方向和路徑。所謂地方綜合體制實力，就是指地方政府對財富創(chuàng)造的體制保障能力，它決定著地方政府的中長期財政狀況。從地方性債務的角度來看，地方經(jīng)濟所創(chuàng)造的新增財富是地方政府用于償還債務的主要資金來源。地方綜合體制可以劃分為國家經(jīng)濟社會管理能力、經(jīng)濟實力和金融實力。這三種影響地方政府信用水平的基礎性要素共同決定了地方政府當前以及未來能夠創(chuàng)造的財富總量，決定了地方政府的償債收入以及未來債務規(guī)模的發(fā)展趨勢，構成了對地方政府信用能力的一種體制性保障。

從短期來看，地方政府信用風險管理應以改善地方政府的財政狀況為重點。從這個方面來看，地方政府的財政狀況表現(xiàn)為地方政府資金在短期內的充裕程度和流動性，這一狀況反映出地方政府的收入以及其債務狀況。雖然地方政府的財政狀況在一定程度上是地方經(jīng)濟綜合體制實力作用的結果，但是隨著中央政府運用財政和金融等手段來調節(jié)經(jīng)濟，以及刺激經(jīng)濟增長等職能的擴大，短期內地方政府的財政狀況會經(jīng)常與其綜合體制的實力發(fā)生背離。因此，科學合理地改善地方政府的財政狀況，也將是地方政府信用風險管理中的一項重要內容，其主要集中在，如何提高政府收入對政府債務的保障程度。

綜合以上兩個方面的內容來看，提高地方政府的財政實力，不僅是提高地方政府信用水平的核心，而且也是有效化解地方政府債務問題的關鍵。因為地方政府的財政實力直接決定著地方政府的債務償還能力。進一步來說，地方政府的債務償還能力還是完善地區(qū)金融體系、抵御金融風險的一個重要基礎。從構建我國地方政府債券市場的角度來看，解決地方政府的債務償還能力，是一個不能回避的關鍵性問題。這個問題的有效解決包含兩個方面的內容：

一是提高地方政府的財政實力。地方政府應綜合運用各種財政收支、轉移支付以及債務管理等手段，保障地方政府債務的償付能力。其中更為重要的是，逐步構建科學的地方政府資金流動性風險管理體系，使其在地方政府債務管理中發(fā)揮基礎性的作用。目前，我國地方債務在資產(chǎn)結構、負債結構以及期限結構等方面均存在著明顯不匹配的狀況。再加上相對平穩(wěn)的地方政府財政收入的增長，較之于快速擴張的財政支出，其結果必然會使地方政府面臨較重的債務負擔，這不僅直接制約了地方政府的償債能力，嚴重時還可能會引發(fā)地方政府的債務違約。根據(jù)我國地方政府目前的收入（即稅收收入、債務收入和其他收入），我們可以發(fā)現(xiàn)，這些不同的收入來源對于地方政府債務的保障程度也呈現(xiàn)出不同的特點。首先，稅收收入通常是作為償債的第一來源。它的增長潛力取決于國民財富的增長速度、稅基和稅率。其次，債務收入被看作是償債的第二來源。這一收入來源直接反映了地方政府與各債權人之間的信用關系，而且受限于地方政府自身的信用狀況，以及投資者對這一信用狀況的預期。再次，作為償債第三來源的其他收入，即除去稅收和債務之外的其他收入來源。這一來源的不確定性大、規(guī)模有限，因此對地方政府收入的貢獻較小。綜合來看，提高債務收入的比重，對于提高地方政府償債能力十分重要，但是對于地方政府的信用狀況以及在資金流動性管理等方面也提出了更高的要求。

二是加強地方政府的金融實力。金融實力主要包含兩個方面：一方面是效率；另一方面則是風險。從人類社會發(fā)展的歷史來看，金融體系的不斷深化能夠促進經(jīng)濟體系生產(chǎn)效率的不斷提高。但是，當金融體系脫離實體經(jīng)濟的發(fā)展水平時，金融系統(tǒng)內部出現(xiàn)風險的可能性就會大大提高，進而危害金融與經(jīng)濟體系的穩(wěn)定。特別值得注意的就是“金融穩(wěn)定性”的問題。從穩(wěn)定性角度來看，一個國家金融體系的設計和運行是否有效，主要是從風險生成和風險防范兩個方面進行評估。其中，風險生成機制主要是考察引發(fā)金融風險的直接原因及其表現(xiàn)形式；風險防范機制則除了考察監(jiān)管體系之外，一個重要的內容就是對信用狀況的評估。因為信用關系是金融體系存在并得以運行的根本，隨著信用體系不斷發(fā)展并日益復雜，它不僅會增加經(jīng)濟、金融體系的運行成本，而且還會導致金融風險的集聚。因此，加強地方政府的金融實力，從一定意義上來說，需要進一步改善地方政府的信用狀況，并嚴格遵循信用規(guī)模與地方經(jīng)濟發(fā)展相匹配的原則，逐步加強地方政府的金融實力和對債務的償付能力，避免因虛擬的信用關系不斷累積使得地方政府債務收入來源轉化為風險的來源。

地方政府信用外部監(jiān)督機制

建立適合國情的地方政府信用外部監(jiān)督機制和政府失信的懲罰機制，將具有十分重要的意義。特別是針對地方政府信用評估、失信測評、責任追求、守信激勵，以及處罰和補救措施等方面進行制度的安排與機制設計，是構建我國信用政府的重要措施，同時也是提升地方政府信用水平的關鍵手段。另外，這些工作也將成為促進地方經(jīng)濟發(fā)展，解決地方政府融資問題，建立市政債券市場的必要制度準備。

構建地方政府的信息公開機制，發(fā)揮其重要的外部監(jiān)督作用。從人類社會發(fā)展的角度來看，信息公開是人類文明程度不斷提高的一個重要標志。從地方政府與社會公眾之間的關系來看，構建公開的信息機制，一方面能夠有效地降低地方政府與社會公眾之間的信息不對稱；另一方面能夠進一步有效地發(fā)揮社會公眾對于地方政府的外部監(jiān)督作用，從而防止地方政府失信行為的發(fā)生。從公開的信息機制所包含的信息來看，地方政府公開的信息應包括以下幾個方面：一是基礎信息方面。地方政府除了應公開相關的法律法規(guī)、地方政府職能、政府各種工作程序及辦事流程之外，還需要公開各種重大事件的相關信息。二是地方政府誠信方面。地方政府應公開對社會公眾的責任與承諾，以及自己遵守法律、廉潔奉公等各種具體履職情況方面的信息。特別是在地方政府履行其基本職責過程中的決策程序、決策過程以及所取得的社會效益。

建立公眾聽證制度，推動地方政府建立有社會公眾參與的行政理念和工作機制。從國內一些專家學者的調查研究結果來看，我國地方政府在行政決策過程中，社會公眾參與的程度有限。這一現(xiàn)象主要是因為在現(xiàn)行的制度體系下，支配地方政府行為的是財政收益。這導致了地方政府為追逐財政收益最大化的目標，忽視了處于弱勢地位的社會民眾權益，而地方人民代表大會的監(jiān)督職能，又難以發(fā)揮其應有的作用，從而造成了社會民主化水平的低下，社會公眾難以參與地方政府的決策過程，并對地方政府進行有效的監(jiān)督。不過，我國改革開放以來各種社會組織不斷出現(xiàn)，其影響力也不斷擴大，目前它們正逐步成為了社會公眾與地方政府構建的橋梁。同時，我國地方人民代表大會制度和政治協(xié)商會議制度，這些社會公眾能夠參與政治的渠道，在現(xiàn)階段可以逐步建立公眾聽證制度，特別是與地方經(jīng)濟社會發(fā)展相關的重大事項以及關系社會公眾切實利益的決策過程中，地方政府有必要在現(xiàn)代的信息技術基礎上，建立公眾聽證制度。并將決策參與和外部監(jiān)督主體擴大到普通公民。這是因為現(xiàn)代的信息通訊技術迅猛發(fā)展，能夠保證公眾有平等的機會獲取有關的信息，并進行遠程的電子政治參與。這一機制不僅能夠幫助地方政府在其決策過程中充分地吸收社會民眾的意愿，同時也有助于提高社會對政府的信任程度。

構建實時監(jiān)控管理地方政府債務的信息系統(tǒng)。由于當我國地方政府因資不抵債而出現(xiàn)信用問題時，無法進行政府重組或者地方政府破產(chǎn)。因此，中央政府仍然承擔著地方政府債務最后清償人的角色。這表明，中央政府有義務對地方政府的財政狀況及其債務情況進行實時監(jiān)控。為了完成這一目標，我國需要構建一套完善的地方政府債務外部監(jiān)控信息系統(tǒng)。這一監(jiān)控系統(tǒng)，可以運用信用風險評價和流動性風險分析相結合的設計框架，將有關地方政府的財政信息、土地價值及其變動信息、債務存量與流量方面的數(shù)據(jù)信息進行全面采集、匯總、分析和預測。同時，我們還可以將與政府賬戶相關的數(shù)據(jù)信息進行比對，構建風險預警系統(tǒng)，合理計算預警區(qū)間，從而實現(xiàn)對地方政府的信用及債務情況進行全面監(jiān)控和評價，防止地方政府違規(guī)舉債等不良行為，提高地方政府的債務結構和期限結構的合理性。

（作者單位：特華博士后科研工作站）