范瑾

農(nóng)民資金互助組織2014年年會暨全國首家資金互助社試點10周年紀念大會于2014年7月12?13日在北京中共農(nóng)業(yè)部黨校召開。與往年相比，今年的年會召開時間提前了一個月，主要是基于兩方面考量：一是10周年的慶祝與總結(jié)。2004年7月10日，資金互助社試點在吉林開始正式啟動，因此2014年7月10日恰逢全國首家資金互助社試點10周年，在這個特殊又具有紀念意義的時點召開年會，可以在慶祝資金互助組織10年來發(fā)展成果的同時，進一步總結(jié)這一期間在發(fā)展過程中的經(jīng)驗與教訓。二是商討依法規(guī)范開展信用合作等問題。針對最近時期在山東、河北等省的不少合作社出現(xiàn)的集資跑路等案例，我國政府在3月25日出臺了關于非法集資的最新政策，因此，有必要在這種情形下，借鑒農(nóng)村資金互助社試點經(jīng)驗，探索對資金互助組織有效監(jiān)管的辦法，商討農(nóng)村資金互助社發(fā)展需要的配套政策，進一步推進資金互助社依法規(guī)范開展信用合作并自律發(fā)展，為農(nóng)民資金互助組織的改革與發(fā)展提供一個健康有序的市場環(huán)境。

本屆年會的主題是《新型農(nóng)村合作金融：改革的力量源泉》。凝聚社會正能量推動新型合作金融健康發(fā)展，是會議的重要目標。年會由《銀行家》雜志社和北京百信之家共同主辦，來自全國各地的農(nóng)村資金互助社理事長，北京農(nóng)信之家、北京百信之家會員單位理事長（代表），地方政府領導，農(nóng)村金融領域相關專家學者以及其他組織與個人等參加了此次年會。從具有實踐經(jīng)驗的農(nóng)民資金互助組織領導者到農(nóng)村金融相關領域的專家學者，各方代表暢所欲言，對年會相關議題進行了深入交流與探討，分享經(jīng)驗教訓，共享發(fā)展成果。

十年發(fā)展

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院的周立教授，在農(nóng)民合作剛剛興起之時就開始帶領學生開展研究調(diào)研工作，見證了農(nóng)村資金互助的產(chǎn)生與成長。在本屆年會上，周立教授帶著對資金互助、對合作金融、對農(nóng)民合作的關心和情懷，帶著參與合作事業(yè)的一種信仰，給參會各方講授了資金互助社這十年滄海桑田般的重大變化與發(fā)展。下面主要從政策發(fā)展與實踐發(fā)展兩個方面，來說明資金互助社的十年發(fā)展。

十年政策發(fā)展

2004年中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布“一號文件”，開始“鼓勵有條件的地方，在嚴格監(jiān)管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為‘三農(nóng)服務的多種所有制的金融組織”。但是這一時期仍缺乏相應的金融監(jiān)管和法律規(guī)范。

2005年國務院發(fā)布的《關于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》明確提出，要“探索發(fā)展新的農(nóng)村合作金融組織”。最終帶來了2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的出臺，以及調(diào)整放寬農(nóng)村金融市場準入政策的推出。同時，2006年的一個標志性事件是中央“一號文件”正式提出了“引導農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織”，這是當時在農(nóng)村出現(xiàn)的新名詞、新組織。經(jīng)過幾年來政策與實踐的鋪墊，2007年，政府出臺了落實放寬農(nóng)村金融市場準入的政策。之后的一段時期，不斷有新的政策文件出臺。比如2009年的中央“一號文件”提出，要“抓緊出臺……對農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作試點的具體辦法”，2013年年底中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會關于“全面深化改革若干重大問題的決定”中，還提出了發(fā)展普惠金融，鼓勵金融創(chuàng)新。2014年的中央一號文件，更加指明“在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融……推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展”。農(nóng)民合作社和供銷合作社，成為開展資金互助的組織基礎。

同時需要提出的是，在銀監(jiān)會“暫緩”審批農(nóng)村資金互助社牌照、關閉這些機構(gòu)正規(guī)化大門的同時，各項政策依然在引導各地的合作社，培育和發(fā)展資金互助。例如，2008年10月的中共十七屆三中全會決定，“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”。2013年11月的中共十八屆三中全會決議進一步簡化為“允許合作社開展信用合作”，這是中共中央對農(nóng)村改革的最具含金量的改革舉措，是建立新型農(nóng)村合作金融的必然選擇，是調(diào)動億萬農(nóng)民投入改革的力量源泉?！稕Q議》刪去了“有條件的”和“專業(yè)合作”等字眼兒，大大開放了在合作社基礎上開展資金互助的政策空間。

中共十八大以來，黨中央國務院更加重視發(fā)展新型合作金融，強化了政策支持力度，進一步明確了新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展目標、方向、原則和底線要求，不斷豐富農(nóng)村金融機構(gòu)的類型。習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議講話中指出：“農(nóng)村金融仍然是個老大難問題，解決這個問題關鍵是要在體制、機制頂層設計上下功夫，鼓勵開展農(nóng)民合作金融試點，建立適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的金融體系?！?/p>

十年實踐發(fā)展

周立教授根據(jù)在吉林四平等地的實地調(diào)研和探討交流，將2004?2014年這十年來資金互助組織的發(fā)展劃分為三個階段，即2004?2006年艱難探索的“非法”階段、2007?2011年的正規(guī)化發(fā)展階段以及2012年至今遍地開花的合作社培育資金互助階段。

2004?2006年艱難探索的“非法”階段。2004年7月10日，在農(nóng)村合作金融專家姜柏林的推動下，吉林梨樹縣閆家村8戶農(nóng)民在全國率先探索創(chuàng)建了農(nóng)民資金互助合作社組織和制度，掛牌成立了中國第一家資金互助社——吉林梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社。資金互助合作社成立之初，共有總股金35200元，利息收入600余元，費用300余元（一筆100元、一筆200元的差旅費，以及購買票據(jù)文書等），沒有支付負責人和會計等任何的勞務報酬，另外還有許多費用都是自己承擔的?？梢钥闯?，當時的資金互助社完全是低成本的運營。

2007?2011年的正規(guī)化發(fā)展階段。2007年，農(nóng)村資金互助組織面臨的政策環(huán)境有了巨大變化。一是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的出臺，二是政府放寬農(nóng)村金融市場準入，鼓勵設立三類新型金融組織。2007年3月，吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社得到第一張資金互助社的金融許可證，也成為資金互助社的第一家正規(guī)軍，標志著資金互助組織的實踐發(fā)展進入到了正規(guī)化發(fā)展階段。之后，全國各地資金互助社在銀監(jiān)會《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《示范章程》的引導下，開始了千軍萬馬擠獨木橋的正規(guī)化努力。經(jīng)過5年努力，最終只有49家農(nóng)村資金互助社得到了金融許可證和牌照。endprint

2012年至今遍地開花的合作社培育資金互助階段。2012年銀監(jiān)會“暫緩”審批農(nóng)村資金互助社牌照，導致農(nóng)村資金互助組織的正規(guī)化大門被迫關閉。但此時各項政策仍在引導各地的合作社培育發(fā)展農(nóng)村資金互助。2012年以來，中央政策文件雖不再審批新的牌照，但卻仍然在鼓勵農(nóng)村的金融創(chuàng)新，包括人民銀行和銀監(jiān)會等都在另辟蹊徑發(fā)展農(nóng)村金融。各地政府、社會行動者、農(nóng)村精英等群體推動產(chǎn)生，或者經(jīng)農(nóng)民自發(fā)、地區(qū)自發(fā)而產(chǎn)生的農(nóng)民資金互助社層出不窮。既然政府在對農(nóng)村資金互助組織關閉正規(guī)化大門的同時，依舊在政策上對這些組織的實踐創(chuàng)新進行承認與引導，那當前的新方向和考慮的重點就是農(nóng)村資金互助組織的合法化問題。而爭取合法化的一個重要形式就是在合作社的基礎上培育資金互助，在大環(huán)境寬松、小環(huán)境緊張的情況下，自求生存的一個重要方式就是聯(lián)合起來?，F(xiàn)在看來，農(nóng)村資金互助組織已是遍地開花，開始形成燎原之勢。2013年12月份，吉林四平的柏林農(nóng)民合作聯(lián)社成立；2014年3月，山東鄆城縣農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合協(xié)會成立，股金總額達到9000萬元。

綜上，2004?2014年這十年來，農(nóng)村資金互助社的發(fā)展由政策上的松動，到實踐上的萌芽，再到現(xiàn)在的遍地開花，的確是變化巨大。經(jīng)過近十年的發(fā)展，資金互助制度經(jīng)歷了從民間試點到國家政策認可的轉(zhuǎn)變，資金互助組織也由一個小村莊復制到全國各地。正如吉林梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社理事長姜志國先生在本屆年會開幕致辭中所講，歷經(jīng)十年坎坷發(fā)展，草根金融從星星之火到燎原之勢，這是農(nóng)民群眾在黨中央國務院持續(xù)政策供給條件下生動而偉大的實踐，回應了改革要求、市場需求和農(nóng)民利益訴求。因此，我們要高度評價這一組織制度的創(chuàng)新。

規(guī)范探索集資跑路現(xiàn)象

2014年是全面深化改革“元年”。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，“允許合作社開展信用合作”是中央政府對廣大資金互助組織的政策鼓勵與支撐。然而，當前出現(xiàn)了各類市場主體假借“合作社”的名義或是“合作社組織”等形式進入農(nóng)村金融市場，吸收公眾存款，進行金融詐騙集資。這不僅擾亂了金融市場秩序，造成人民財產(chǎn)重大損失，同時合作社依法開展信用合作也被“抹黑”。新型農(nóng)村合作金融組織的市場生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。例如，中央電視臺于2014年4月報道的河北邯鄲偉光種植專業(yè)合作社金融詐騙案，就是一起典型的假借“合作社”名義開展的非法集資案例。河北邯鄲偉光種植專業(yè)合作社以高出銀行一倍的利息吸引村民將資金投在這里，甚至還以高達20%的年息吸收內(nèi)部員工和社會資金。在瘋狂斂財2億元后合作社突然倒閉，法人高英偉人間蒸發(fā)，近10萬農(nóng)戶損失慘重。像這種披著“農(nóng)民專業(yè)合作社”的合法外衣，而行使著非法集資之實，源源不斷地榨取著農(nóng)民手中的血汗錢的非法機構(gòu)，一旦人去樓空，農(nóng)民將血本無歸。

另外，由于快速盲目擴張且缺少必要、合理的監(jiān)督機制，資金互助社頻頻出現(xiàn)問題，自2012年下半年開始，部分互助社倒閉、擠兌風波頻發(fā)，部分農(nóng)民資金互助社運營偏離服務“三農(nóng)”的宗旨，股東“跑路”陷入兌付危機，影響當?shù)亟?jīng)濟社會的穩(wěn)定。例如，2012年10月下旬，連云港市灌南縣4家農(nóng)民資金互助合作社的1.1億元存款被挪用、涉及2500多名儲戶，導致4家合作社無法正常兌現(xiàn)農(nóng)民存款。2012年12月底，因當?shù)匾患覔９镜归]，鹽城射陽縣陳洋農(nóng)民資金互助合作社遭遇社員擠兌，吸納存款大約4000萬元的這家合作社，巨額兌付壓力下，該社在兌付了數(shù)百萬元資金后，一度宣布停兌。從2013年年初開始，鹽城市亭湖區(qū)內(nèi)陸續(xù)有多家合作社人去錢空，眾多儲戶的存款也無法兌付。鹽城市亭湖區(qū)東城、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園、新洋農(nóng)民資金互助合作社已經(jīng)大門緊鎖，銀聯(lián)、鹽東鎮(zhèn)、瑞鑫農(nóng)民資金互助合作社均已沒錢兌付。

2014年3月25日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》，目的是針對一些農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社以入股分紅為誘餌來吸收農(nóng)民資金投資異地或放高利貸等“非法集資”的重點對象，但是一些真正的農(nóng)民信用合作組織也被波及。因此，怎樣分清合法與非法的邊界、怎樣理解合作金融與非法集資的區(qū)別、怎樣依法有效保護農(nóng)村資金互助社就成為本次年會需要解決的問題。

來自中共中央黨校的經(jīng)濟學部教授徐祥臨在年會上指出，新型農(nóng)村合作金融組織具有以下特點：一是社員制、封閉性、社區(qū)性；二是不對外吸儲放貸；三是不對吸收的資金支付固定回報；四是管理民主、運行規(guī)范。從經(jīng)營上可用四個關鍵詞概括非法集資的基本特征：一是不特定的客戶人群，二是高息攬儲，三是高利放貸，四是老板獨吞暴利。具體來講，非法集資就是以大大高于法定銀行存款利率的利息，從不特定人群吸收存款，再以更高的利息向不特定的企業(yè)或個人發(fā)放貸款，然后以苛刻的抵押條件甚至是非法人身傷害手段來保障回收本息。而非法集資與信用合作的區(qū)別有三點：第一，“老板”不同。非法集資“老板”一般是一個人或是少數(shù)人。而在信用合作中，社區(qū)是農(nóng)民的集體，“老板”的人數(shù)是很多的，而且是以廣大農(nóng)民群眾為主體的。第二，要看債權人和債務人是否是特定人群。信用合作組織也是存錢和借錢之間的紐帶和中介組織，它的債權人和債務人都是特定人群，就是在本區(qū)域內(nèi)加入當?shù)睾献魃绲模紝儆谏鐔T。第三，利益分享機制不同。非法集資實際上是一種野蠻的商業(yè)性金融，老板賺了錢之后，即使不發(fā)生跑路問題，能夠正常還本付息，利差都是老板獨吞。合作金融則不是，賺得的錢一定是要歸合作社的社員所有，然后根據(jù)社員貢獻的多少進行二次返利。因此，這兩者的利益分享機制是不同的。

合作與自律監(jiān)管

2014年的中央一號文件對農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展提出了五點規(guī)范：第一是堅持社員制原則。資金互助社的資金來源和服務對象，都是合作社社員。向社員這一特定對象吸收存款，為社員服務。社員一定程度上意味著社區(qū)，要將社員限定在一定的社區(qū)范圍內(nèi)，社區(qū)有大有小，社區(qū)可以像閆家村那樣，以村為一個單位，也可以像小城子那樣，以鎮(zhèn)為單位。第二是封閉性原則。作為一種相互制的金融活動，不吸收公眾存款，不對外開放。第三是不對外吸儲放貸，使資金在合作社內(nèi)部封閉運行。第四是不支付固定回報，不能以承諾高息的方式吸收存款。第五是社區(qū)性，政策鼓勵和推動社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展。因此，只要堅持以農(nóng)民合作社和供銷合作社為組織基礎，按照上述五條標準進行資金互助活動，應該都在政策規(guī)定的合法范圍內(nèi)。endprint

對于當前的農(nóng)村資金互助組織來說，一方面，黨和政府為資金互助組織的發(fā)展和改革提供了很寬松的政策環(huán)境，鼓勵農(nóng)民依法開展信用合作；另一方面，總有一些不法分子，鉆政策的空子，打著資金互助或者是合作社的名義進行集資詐騙，給農(nóng)民財產(chǎn)造成了極大的損失，也使農(nóng)村金融的合作事業(yè)蒙受了不白之冤。這些詐騙案例為農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展敲響了警鐘，也給在農(nóng)村依法開展信用合作帶來了相當大的挑戰(zhàn)。農(nóng)村資金互助組織要想進一步規(guī)范發(fā)展，必須加強合作與自律監(jiān)管。為此，參會人員在本屆年會上開展了熱烈又富有成效的討論，取得了很多實用性成果。

來自農(nóng)信之家會員單位的范縣盛世資金互助部盛華宇理事長強調(diào)聯(lián)合與合作的重要性。在當前“大環(huán)境寬松、小環(huán)境緊張”的情況下，只有聯(lián)合起來才能實現(xiàn)自律和互助，清除行業(yè)內(nèi)部害群之馬，共同抵制市場風險。盛華宇理事長指出，在市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的新時期，國際金融競爭與合作格局初步形成，單個合作社由于受資金和實力的制約，在組織、銷售、購買和競爭力方面都處于劣勢。為形成規(guī)模優(yōu)勢，提高合作社盈利能力和發(fā)展?jié)摿?，在市場?jīng)濟條件下實現(xiàn)資金互助社的聯(lián)合與合作是當前的唯一出路，同時也是互助社應對困難的必要措施，是實現(xiàn)市場要求的必然選擇。因此各社之間要多學習和交流，依靠社員力量發(fā)展合作，為了社員利益推動互助社發(fā)展。作為資金互助組織的代表發(fā)言，盛華宇理事長在本次年會上又一次呼吁各互助社認真遵守北京農(nóng)信之家資金互助合作社信用聯(lián)盟制定的八條自律公約。號召大家嚴格自律，進一步完善互助社治理機構(gòu)，充分發(fā)揮社員代表大會、理事會、監(jiān)事會的職能，重視審貸小組的職能，在充分調(diào)動經(jīng)營管理團隊積極性的同時，強化對其的監(jiān)督，規(guī)范開展信用合作。另外，為了防止出現(xiàn)“無知者無畏”的錯誤，他還提倡資金互助組織每年聘請第三方審計機構(gòu)進行年度審計，通過第三方聲音來規(guī)范經(jīng)營，發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，及時整改，避免觸犯法律法規(guī)的紅線。

中國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展論壇秘書長蔣勇先生從合作社與村鎮(zhèn)銀行開展合作的角度，強調(diào)了對資金互助組織進行監(jiān)管和規(guī)范化管理的重要性。他總結(jié)了河北邯鄲地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社相繼跑路的現(xiàn)象，認為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展之道，就是規(guī)范化管理、互助式合作、品牌化經(jīng)營和市場化對接。因此，農(nóng)民專業(yè)合作社資金互助在初級階段的發(fā)展方向是，依托銀行的專業(yè)化管理和資金杠桿放大的效果，充當銀行信貸管理的助手，實現(xiàn)農(nóng)民專業(yè)合作社的資金需求。為了防范出現(xiàn)“跑路”現(xiàn)象，需進一步加強監(jiān)管，在初級階段積極向?qū)I(yè)金融機構(gòu)學習貸前審查和貸后管理等，切實從自身角度防范風險出現(xiàn)。

全國首家資金互助社推動者姜柏林先生從閆家村百信農(nóng)村資金互助社的制度性創(chuàng)新實踐說起，總結(jié)了閆家村實踐在法律和政策上的示范效應。首先，閆家村在法律上回答了，目前的合法金融堅持的是吸收社員內(nèi)部信用，而不是當前被司法打擊的吸收公眾信用，這就從法律上劃分了資金互助組織合法與非法的邊界。其次，在堅持規(guī)范的內(nèi)部信用原則的同時，還要堅守“先入社，后服務，不對外放貸”的經(jīng)驗，在這一前提下鼓勵開展合作金融。切實達到股權、產(chǎn)權結(jié)構(gòu)合理，真正成立一個有實體性的自律聯(lián)盟。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院的馬九杰教授指出，從國際監(jiān)管的角度講，合作金融的自控能力較強，對監(jiān)管的依賴性弱于商業(yè)銀行，其所有權結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)以及組織方式等，本身就有自控風險的能力。因此，合作金融能夠在金融危機中表現(xiàn)出相對更穩(wěn)健的特點。合作金融的優(yōu)勢就在于，它為社員所有，社員內(nèi)部這種相互熟悉的關系可以使資金互助組織在吸收存款和發(fā)放貸款的過程中不需要太多的外部監(jiān)管。這也提醒我們，一定要把握住合作金融合規(guī)合法的度，不要輕易打破和超出合作金融的圈子。要成立合作聯(lián)合組織，形成上下垂直的自控監(jiān)管，把風險化解到組織內(nèi)部，而不是出現(xiàn)更多的分歧。因此，從資金調(diào)劑、風險控制、遵循市場規(guī)律以及合作金融自律發(fā)展需要的角度來看，聯(lián)合是當前農(nóng)村資金互助組織發(fā)展的一個重要趨勢。

（作者單位：中國人民大學財政金融學院）endprint