江依妮

（廣東行政學(xué)院省情研究中心，廣州510053）

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)民收入分配不公平的特征已經(jīng)越來(lái)越明顯。從一定意義上說，這表明財(cái)政作為國(guó)民收入分配的主要手段，并未有效發(fā)揮其調(diào)節(jié)財(cái)政收支活動(dòng)、滿足人們公共需要、實(shí)現(xiàn)公平分配的作用。財(cái)政收入分配職能的弱化，與我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政與行政管理體制改革不到位，“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的現(xiàn)象不無(wú)關(guān)系，可以說，部門財(cái)力切割與固化嚴(yán)重，大大削弱了財(cái)政的分配職能。

一、我國(guó)財(cái)政收入分配職能弱化的表現(xiàn)

美國(guó)財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫指出，收入分配是財(cái)政的三大職能之一。財(cái)政的收入分配職能是指財(cái)政通過收入再分配來(lái)調(diào)節(jié)初次分配形成的收入分配差異，促進(jìn)社會(huì)公正、公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[1]財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的主要手段和方式有兩種，一是稅收調(diào)節(jié)，其中直接稅起主要作用，例如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅等；二是通過財(cái)政支出，為民眾提供政府救濟(jì)、扶貧、補(bǔ)貼、社會(huì)保障、實(shí)施義務(wù)教育、醫(yī)療等等。財(cái)政的收入分配應(yīng)當(dāng)在“維護(hù)公正、兼顧均平”的大原則下，使前者主要發(fā)揮收入分配中“高端調(diào)低”的功能，而后者則主要發(fā)揮“低端托底”的功能，從而抑制、縮小收入懸殊。[2]

一直以來(lái)，我國(guó)政府都在強(qiáng)調(diào)保障民生、強(qiáng)調(diào)收入分配改革，力圖通過合理調(diào)整財(cái)政支出的水平和結(jié)構(gòu)，將更多的財(cái)力投入到公用領(lǐng)域，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均衡供給。然而，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，財(cái)政收入增長(zhǎng)迅猛，但是居民收入在國(guó)民收入分配中的比重下降、收入差距擴(kuò)大、公共服務(wù)不足等問題仍然比較嚴(yán)重。當(dāng)前我國(guó)國(guó)民收入分配格局呈現(xiàn)出政府與居民之間以及居民與居民之間的收入分配不公平的現(xiàn)象。這表明，我國(guó)財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的職能弱化，沒有很好地發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（一）國(guó)民收入分配向政府傾斜

很多學(xué)者指出，中國(guó)當(dāng)前各種主要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題究其根源就是政府占據(jù)了大量的社會(huì)財(cái)富，“國(guó)進(jìn)民退”。[3]無(wú)論從我國(guó)國(guó)民收入的最終分配結(jié)果看，還是從再分配的過程來(lái)看，國(guó)民收入分配存在向政府傾斜的現(xiàn)象。[4]近十年來(lái)，中國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)率遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率（如圖1所示）。2005年以來(lái)（2009年除外），全國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)率一直以接近或超出20%的速度增長(zhǎng)，而GDP增速則維持在10%左右。此外，國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)居民的收入增長(zhǎng)速度。毋庸置疑，在我國(guó)，政府是社會(huì)財(cái)富的主要獲益者。政府主要通過三種方式占有社會(huì)資源：一是通過稅收、收費(fèi)和通貨膨脹等形式向社會(huì)汲取財(cái)富；二是政府通過國(guó)有企業(yè)獲取利潤(rùn)分紅；三是政府開發(fā)國(guó)有資源獲取收益。最明顯的例子是政府通過土地財(cái)政獲取稅收和非稅收入，以經(jīng)濟(jì)較低迷的2009年為例，我國(guó)土地出讓金1.5萬(wàn)億元，比2008年增加140%，約占當(dāng)年GDP的4.47%。政府通過這些方式，維持了財(cái)政收入的長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)。

（二）公共服務(wù)供給不足且不均

向公民提供大致均等的基本公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入分配職能的重要手段之一。然而，有研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府財(cái)政收入占國(guó)民可支配收入的比重持續(xù)上升，再分配環(huán)節(jié)中社會(huì)福利支出占國(guó)民可支配收入的比重卻在下降。[5]不少學(xué)者也指出，當(dāng)前我國(guó)正面臨著公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的突出矛盾，主要表現(xiàn)在就業(yè)、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)六個(gè)方面。[6]同時(shí)，由于區(qū)域發(fā)展不平衡以及戶籍制度的福利限制，使得我國(guó)公共服務(wù)的供給不平等問題也十分緊迫。

（三）居民收入差距仍在擴(kuò)大

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政收入分配職能未能有效緩和城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間收入差距擴(kuò)大的問題。2011年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》指出，土地制度和戶籍制度的缺陷難以克服，城鄉(xiāng)管理體制之間尚存巨大鴻溝，以致城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴(kuò)大，收入差距達(dá)3.23比1。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年的一次調(diào)查顯示，占中國(guó)人口10%的最富有人群掌握著國(guó)家50%的財(cái)富，而占人口10%的最貧困人口只擁有國(guó)家1.4%的財(cái)富。[7]在樓價(jià)高漲的10年間，居民間的收入差距更是與房子密切掛鉤。日前，人民日?qǐng)?bào)有文章犀利地指出“辛苦幾十年不如單位一套房”。[8]

二、財(cái)政的國(guó)民收入分配職能弱化之原因剖析

我國(guó)財(cái)政國(guó)民收入分配職能弱化這一問題的產(chǎn)生有著深刻的制度性原因。在決策與執(zhí)行不分的行政運(yùn)行機(jī)制下，政府部門利益的膨脹，使得橫向上部門肢解政府權(quán)力，形成財(cái)力割據(jù)與固化，并引發(fā)縱向上的財(cái)權(quán)上收，地方政府財(cái)政自主性喪失，公共服務(wù)能力不足，最終導(dǎo)致財(cái)政的國(guó)民收入分配職能難以有效實(shí)現(xiàn)。

（一）“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”，形成部門財(cái)力切割與固化

我國(guó)的政府部門設(shè)置脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“條塊分割”的行政管理體制，一直以來(lái)?xiàng)l條管理不斷加強(qiáng)，形成了部門分立、各個(gè)部門從中央到地方自成體系的條條格局，部門中心主義被強(qiáng)化，這是部門利益產(chǎn)生的體制根源。[9]我國(guó)政府權(quán)力配置部門化的問題十分嚴(yán)重，長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門掌握了大量的行政審批權(quán)，而官僚個(gè)體和組織都是有自身利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”，[10]一些政府部門利用這些權(quán)力為本部門謀取利益，瓜分財(cái)政資源為本部門所用，并通過“條條”管理傳遞下去。當(dāng)前，我國(guó)政府部門利益的固化與膨脹已經(jīng)十分突出，嚴(yán)重影響到財(cái)政分配職能的有效實(shí)施，導(dǎo)致政府部門之間爭(zhēng)利、部門利益固化，弱化了財(cái)政宏觀調(diào)控力。

1.政府權(quán)力部門化，財(cái)政分配權(quán)被部門肢解。在“條塊分割”體制下，各部門都擁有各自領(lǐng)域的行政審批權(quán)，而這些審批權(quán)事實(shí)上意味著財(cái)政分配的權(quán)力。現(xiàn)在除土地出讓審批、設(shè)立外商投資企業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等少數(shù)事項(xiàng)外，其它事項(xiàng)幾乎都是由各個(gè)部門管理。[11]部門可以直接利用其掌握的某種具體行政權(quán)力來(lái)獲取部門利益，并不斷進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張。中央的大多數(shù)部門都有財(cái)政資金“二次分配”權(quán)，部門各自為政，條塊分割，致使“跑部錢進(jìn)”空間大，財(cái)政職能在事實(shí)上被各個(gè)部門肢解。[12]這也導(dǎo)致了財(cái)政分配的碎片化和小型化，形成財(cái)政資金的“撒胡椒面”。部門對(duì)財(cái)政分配權(quán)的分割必然會(huì)造成財(cái)政宏觀調(diào)控能力的減弱，形成“強(qiáng)部門”“弱政府”的局面，其后果就是財(cái)政分配的低效益、人情化及腐敗的滋生。

2.部門利益法定化。中央部門廣泛存在借法律規(guī)章來(lái)鞏固、謀取部門利益的現(xiàn)象。目前，我國(guó)人大立法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督約束作用十分有限，人大常委會(huì)審議的法律草案有75%—85%由政府部門起草。有些政府部門利用政策資源優(yōu)勢(shì)，在制定有關(guān)法律草案時(shí)，千方百計(jì)為部門爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)利益，借法律來(lái)鞏固部門利益，獲取法律執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)。[13]常見的做法一是以立法形式，增設(shè)政府部門內(nèi)的機(jī)構(gòu)與人員編制，擴(kuò)大財(cái)政供養(yǎng)人口；二是以法規(guī)形式設(shè)立收費(fèi)。我國(guó)省及以下各級(jí)政府及其所屬部門，都在制定收費(fèi)政策上有一定的自由裁量權(quán)；三是通過立法設(shè)立不當(dāng)處罰。部門利益法定化的后果就是部門利益的觸角不斷向社會(huì)延伸，與公民爭(zhēng)奪社會(huì)資源。

3.預(yù)算管理碎片化，部門利益難以監(jiān)控。到目前為止，我國(guó)一直沒有建立一個(gè)科學(xué)有效的預(yù)算體制，以規(guī)范中央與地方政府之間以及政府各個(gè)部門之間的資金管理權(quán)限。一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的預(yù)算分配權(quán)“碎片化”的格局仍然存在，預(yù)算編制的塊狀化、部門分割、交叉重復(fù)，以及預(yù)算審核的形式化、隨意性問題突出。[14]另一方面，我國(guó)人大代表的職業(yè)化程度不高、會(huì)議時(shí)間短，人大的預(yù)算審核往往徒具形式，難以起到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。而且我國(guó)名義上引進(jìn)“零基預(yù)算”，但在實(shí)質(zhì)運(yùn)作上仍是按“基數(shù)預(yù)算”進(jìn)行，即在上年預(yù)算基數(shù)基礎(chǔ)上逐年上調(diào)。因此，在部門利益法定化的情況下，我國(guó)很多的有關(guān)財(cái)政支出政策可以說是建立在對(duì)部門既得利益的確認(rèn)上，導(dǎo)致財(cái)政開支剛性。[13]這使得部門利益得以保護(hù)和固化，部門利益對(duì)預(yù)算體系的控制實(shí)際形成。在預(yù)算體制碎片化的情況下，資金很難統(tǒng)籌安排，財(cái)政的分配權(quán)力被嚴(yán)重削弱。

（二）財(cái)力切割與固化強(qiáng)化了縱向集權(quán)，弱化了地方財(cái)政分配作用

部門利益固化意味著政府部門分割了財(cái)政分配權(quán)力，財(cái)政收入不斷向上集中，被掌握在各大部委手中，它們利用手中的資金審批權(quán)謀取更多的利益，往復(fù)循環(huán)、積重難返，縱向集權(quán)不斷加強(qiáng)，地方政府財(cái)政自主的空間越來(lái)越小。

1.中央對(duì)地方的集權(quán)加劇。中央政府部門主導(dǎo)決策權(quán)并肢解財(cái)政分配權(quán)的后果，就是地方政府財(cái)力被上收和“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的常態(tài)化。一方面當(dāng)前分稅制下，地方政府財(cái)力日益削弱，部門利益的擴(kuò)張更加劇對(duì)地方財(cái)力的上收和事權(quán)的下移，在許多政策制定上“中央請(qǐng)客地方買單”的現(xiàn)象大量存在；另一方面，各大部門都掌握著大量的資金分配權(quán)力，中央部門在保證自身利益的前提下進(jìn)行資源分配，難以做到公平公正，從而造成政府間的財(cái)政分配不公平，進(jìn)而在緩解地區(qū)之間的財(cái)力不平衡上也效果不佳。

2.政府對(duì)社會(huì)的集權(quán)加劇。地方財(cái)力空虛但職責(zé)繁雜，必然引發(fā)地方政府向社會(huì)伸出“攫取之手”：一是通過稅收、土地財(cái)政等方式汲取社會(huì)財(cái)富為己所用；二是 “吃飯財(cái)政”現(xiàn)象突出，而在保障民生、服務(wù)社會(huì)的職能上，不能合理發(fā)揮作用；三是過于重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入，有時(shí)甚至直接干預(yù)市場(chǎng)。地方政府對(duì)社會(huì)的集權(quán)加劇，其財(cái)政的收入分配調(diào)節(jié)作用也被大大削弱。

（三）地方財(cái)政分配地位的弱化加大了國(guó)民收入分配不公問題

地方財(cái)政分配職能的弱化直接影響了整個(gè)國(guó)民收入分配的良性發(fā)展。在政府內(nèi)部，上下級(jí)政府間的財(cái)力分配不科學(xué)，政府間的財(cái)力均衡難以實(shí)現(xiàn)；在政府外部，地方政府不斷向社會(huì)掠奪財(cái)富，公共服務(wù)能力不足，難以發(fā)揮再分配的作用。

1.“跑部錢進(jìn)”，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果不足。在部門主導(dǎo)財(cái)政分配的橫向分權(quán)現(xiàn)狀下，轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的整合機(jī)制，政出多門、條塊分割，往往造成重復(fù)立項(xiàng)與支持不足同在、投入不足與低效浪費(fèi)并存。這樣的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度上的公平性，能否獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移某種程度上取決于“跑部錢進(jìn)”的力度。地方“跑部錢進(jìn)”的主要對(duì)象就是有審批權(quán)的中央部委，而“錢”就是各部門掌握的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。目前，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付門類繁多，且資金的流向透明度不高，隨意性較大?！皶?huì)哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多給，少跑的少給，不跑的不給。地方政府常常通過付出一定的人力和財(cái)力，通過拉關(guān)系、建交情，以爭(zhēng)取中央部委的資金和項(xiàng)目。這也導(dǎo)致了“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，而通過公平分配轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡地區(qū)財(cái)力差距的目標(biāo)也更難實(shí)現(xiàn)。

2.基層政府公共服務(wù)能力弱化。目前，我國(guó)財(cái)力縱向集權(quán)的加強(qiáng)直接導(dǎo)致了基層政府入不敷出的財(cái)政困境。目前，各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不清，必然會(huì)出現(xiàn)相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的現(xiàn)象，上級(jí)政府由于擁有超然地位，有權(quán)決定它與下級(jí)政府的事權(quán)劃分，其結(jié)果就是事權(quán)的逐級(jí)下移?；鶎诱聶?quán)多而財(cái)權(quán)少，使得基層政府公共服務(wù)供給困境加劇，導(dǎo)致地方政府在教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的公共服務(wù)支出受限，調(diào)節(jié)本地居民收入再分配的職能也難以實(shí)施。

3.土地財(cái)政現(xiàn)象突出?！柏?cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”的背景下，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力，絕大多數(shù)地方政府將增加財(cái)政收入的目光投向土地開發(fā)方面，導(dǎo)致土地價(jià)格不斷上漲，房?jī)r(jià)也不斷上漲，土地財(cái)政現(xiàn)象難以遏制?！蛾P(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》顯示，2010年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金額超過2.9萬(wàn)億元，完成預(yù)算的213.2%（即超出預(yù)算113%），占政府基金收入的89%、全國(guó)財(cái)政收入的35%。土地財(cái)政在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)力困難，但日益推高的地價(jià)和房?jī)r(jià)，也將國(guó)民收入分配公平、政府財(cái)政健康和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展引入了危機(jī)之中。

三、加強(qiáng)體制改革，充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)民收入分配中的作用

加強(qiáng)財(cái)政在國(guó)民收入分配中的地位和作用，必須深刻認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前的“部門利益”問題，著力改革決策與行政不分的行政體制和零碎化的財(cái)政分配方式，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)回歸黨委、人大、政府三大決策機(jī)構(gòu)，執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到行政執(zhí)行部門的目標(biāo)。

（一）改革行政體制，政府決策與執(zhí)行分離

防止部門利益行為的關(guān)鍵是，政府決策與執(zhí)行分離，部門將行政審批權(quán)歸還于政府決策機(jī)構(gòu)。這樣將使得財(cái)政資金的分配權(quán)力集中，而各部門能更好地負(fù)責(zé)所在領(lǐng)域業(yè)務(wù)的執(zhí)行與監(jiān)管，不僅可以保證政府決策的質(zhì)量，而且有利于政策執(zhí)行效率的提高。

1.集中財(cái)政決策權(quán)。強(qiáng)調(diào)政府的決策主體地位，實(shí)現(xiàn)政府決策權(quán)力的科學(xué)集中。應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面入手，一是實(shí)現(xiàn)政府決策主體多元化和決策程序科學(xué)化，防止權(quán)力被部門肢解，組織社會(huì)聽證并強(qiáng)化各級(jí)人大的作用；二是建立政府決策信息體系，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)、利益整合、政策制定與監(jiān)督等程序的科學(xué)合理運(yùn)作；三是轉(zhuǎn)變政府職能，合理縮小行政審批范圍，減少政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的直接干預(yù)。

2.部門行使執(zhí)行責(zé)任。各大部門應(yīng)當(dāng)明確其作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限與職責(zé)，要加強(qiáng)橫向集權(quán)。一是強(qiáng)化部門的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)權(quán)力，將其項(xiàng)目審批權(quán)、財(cái)政分配權(quán)向政府決策部門轉(zhuǎn)移，保留部門在這些項(xiàng)目審批和財(cái)政資源分配上的建議權(quán)而不是絕對(duì)的支配權(quán)；二是優(yōu)化工作流程，進(jìn)行大部制改革，將一些相互關(guān)聯(lián)但分散在不同部門的工作，進(jìn)行整合壓縮、集中資源，由一個(gè)組織負(fù)責(zé)運(yùn)作。

（二）改革縱向財(cái)政體制，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)能力

改變當(dāng)前縱向過于集權(quán)的局面，賦予地方政府更多的財(cái)政自主性，增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的能力。這就要合理劃分中央與地方的權(quán)限與職責(zé)。

1.加強(qiáng)中央權(quán)威性，擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)。中央對(duì)地方的權(quán)威，通過立法、財(cái)政、行政權(quán)威體現(xiàn)。中央政府權(quán)力必須相對(duì)集中，要確保中央政府政令暢通，破除部門利益的割據(jù)與固化。與此同時(shí)，應(yīng)在保證中央政府宏觀調(diào)控的前提下，更多賦予地方必要的財(cái)政權(quán)力，使其能夠依據(jù)法律、法規(guī)和宏觀政策，自主決定本地區(qū)事務(wù)，形成中央政府有權(quán)威、地方政府高效有活力的格局。

2.科學(xué)界定中央與地方政府事權(quán)。目前，制約基層政府公共服務(wù)能力的主要問題是財(cái)力不足與事權(quán)過多。因此要合理界定各級(jí)政府事權(quán)，使地方政府能夠有效提供滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮幕竟卜?wù)。同時(shí)，通過法律形式規(guī)范中央與地方政府的事權(quán)，以消除政府職能中的“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象。

3.合理運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段。這是消除財(cái)政分配中“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，減少轉(zhuǎn)移支付不透明性、主觀性和隨意性的重要措施之一。一要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重；二要建立科學(xué)的量化指標(biāo)體系和客觀標(biāo)準(zhǔn)，提高因素法在轉(zhuǎn)移支付規(guī)模中的比重，按照支出責(zé)任與實(shí)際財(cái)力相統(tǒng)一的原則撥付資金；三要加強(qiáng)支付資金使用情況的監(jiān)督與檢查，以避免挪用與浪費(fèi)。

（三）創(chuàng)新財(cái)政分配方式，破解部門財(cái)力固化

要完善政府的財(cái)政分配職能，在改革行政管理體制的同時(shí)，必須從財(cái)政管理體制入手，通過競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)力分配、零基預(yù)算與績(jī)效預(yù)算，解決部門替代政府分配資源、固化自身財(cái)政利益的問題。

1.在中央層級(jí)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)力分配。應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)在中央層級(jí)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)力分配，這種分配方式將財(cái)政資金的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離，能夠有效解決以往資金分配工作中存在的職責(zé)不清、財(cái)力分散、監(jiān)管困難等諸多難題。競(jìng)爭(zhēng)性分配方式以公平公開公正為原則，引入專家評(píng)審機(jī)制，在媒體和監(jiān)控部門等第三方的監(jiān)督下，對(duì)資金申請(qǐng)者進(jìn)行評(píng)審，由資金申請(qǐng)單位提供更充分、更有說服力的申請(qǐng)理由。這種財(cái)政分配方式，能夠有效地集中財(cái)力辦大事，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府積極性，并能使資金分配和運(yùn)用更加科學(xué)合理。

2.繼續(xù)推進(jìn)零基預(yù)算改革，打破部門財(cái)力割據(jù)。零基預(yù)算的核心是打破基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算編制方法，預(yù)算項(xiàng)目及其金額的確定不受以往年度“既成事實(shí)”的限制，每個(gè)項(xiàng)目及金額都被當(dāng)作一項(xiàng)備選方案，系統(tǒng)地進(jìn)行“成本-效益”分析和評(píng)估。[15]這種預(yù)算方法能夠有效突破各大部門財(cái)力固化的難題。零基預(yù)算改革可通過五大步驟來(lái)實(shí)施：一是劃分和確定“預(yù)算單位”；二是編制本部門預(yù)算方案；三是進(jìn)行“成本-收益”分析；四是審核分配資金；五是編制并執(zhí)行預(yù)算。

3.廣泛實(shí)施績(jī)效預(yù)算，建立績(jī)效問責(zé)機(jī)制?？?jī)效預(yù)算的核心理念是，根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期績(jī)效來(lái)分配預(yù)算資金，從而增強(qiáng)部門使用財(cái)政資金的責(zé)任性?？?jī)效預(yù)算的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的使用“績(jī)效”和“責(zé)任性”，體現(xiàn)了“理財(cái)有規(guī)、用財(cái)有效”原則。[16]實(shí)施績(jī)效預(yù)算要求預(yù)算分配采用競(jìng)爭(zhēng)性分配方式，并包含了零基預(yù)算的優(yōu)先排序技術(shù)，有助于打破部門利益分割，破解財(cái)政分配困局，盤活和節(jié)約大量的財(cái)政資金。此外，全過程的績(jī)效問責(zé)機(jī)制將促使政府部門提高工作效率，保障財(cái)政資金的有效使用。通過績(jī)效預(yù)算分配與監(jiān)督，化解部門財(cái)力割據(jù)，財(cái)政的收入分配職能才能有效實(shí)現(xiàn)。

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