張本鋒

【摘 要】隨著近年來(lái)我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)重要舉措。文章采用理論結(jié)合實(shí)踐的方法，對(duì)新形勢(shì)下如何加快小城市培育，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出了自己的看法與建議，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】小城市；發(fā)展；城鎮(zhèn)化；對(duì)策

塘下鎮(zhèn)是瑞安市的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，北連溫州大都市，南接瑞安主城區(qū)，東臨東海，鎮(zhèn)域面積83平方公里，下轄89個(gè)行政村，常住人口33.34萬(wàn)人，是中國(guó)汽摩配之都，綜合實(shí)力列全國(guó)500強(qiáng)鎮(zhèn)第97位，是全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、浙江省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)、溫州市強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。自2010年底列為省小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)以來(lái)，塘下鎮(zhèn)緊抓機(jī)遇，克難攻堅(jiān)，以建設(shè)溫南瑞北宜居宜創(chuàng)業(yè)城市為目標(biāo)，全力實(shí)施“小城市培育試點(diǎn)三年行動(dòng)計(jì)劃”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。2012年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值117.83億元，工業(yè)總產(chǎn)值316億元，財(cái)政總收入17.88億元，固定資產(chǎn)投資82.22億元。

一、實(shí)施小城市培育試點(diǎn)的主要成效

1.有效拉動(dòng)了社會(huì)投資

以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化兩輪驅(qū)動(dòng)，以城市中心區(qū)和汽摩配產(chǎn)業(yè)新城為主平臺(tái)，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大項(xiàng)目建設(shè)為主抓手，興建了一大批道路、公園、綠地以及商貿(mào)街區(qū)、住宅小區(qū)、工業(yè)廠房等等，拉動(dòng)了全社會(huì)投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010-2012年塘下鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資分別達(dá)37.47億元、65.39億元、82.22億元，其中民間資本投資占了75%左右。隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，城市框架進(jìn)一步拉開，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，小城市吸引力和比較優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)，投資需求將進(jìn)一步拉動(dòng)，以年均增長(zhǎng)20%計(jì)，預(yù)計(jì)到“十二五”末，塘下鎮(zhèn)全社會(huì)投資將達(dá)160億元，“十二五”投資累計(jì)將達(dá)550億元。

2.大幅提高了消費(fèi)水平

在實(shí)施小城市培育試點(diǎn)后，塘下鎮(zhèn)作為瑞安對(duì)接溫州的紐帶作用和區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加凸顯，群眾已從“為了生活”轉(zhuǎn)變到了“享受生活”，加快推動(dòng)了“農(nóng)民”向“市民”轉(zhuǎn)變，彰顯出旺盛的消費(fèi)需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年來(lái)，塘下建成區(qū)在建商品房面積63.54萬(wàn)平方米，已銷售面積24.28萬(wàn)平方米，吸引了周邊區(qū)域8000多人購(gòu)房置業(yè)或落戶，從而帶動(dòng)交通、娛樂(lè)、教育、文化等多方面消費(fèi)需求。僅汽車保有量一項(xiàng)，每年遞增17.5%，到2012年底達(dá)7.2萬(wàn)輛。城鎮(zhèn)化還為農(nóng)民創(chuàng)造了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，近兩年新增非農(nóng)就業(yè)人口8870人，二三產(chǎn)業(yè)從事人員累計(jì)達(dá)21.44萬(wàn)人。伴隨著城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化，農(nóng)民總收入顯著提高，財(cái)產(chǎn)性收入（租金等）、工資性收入已成為農(nóng)民增加收入的重要來(lái)源，兩者占總收入比重從2010年的 42.39%上升到 2012年的44.27%。此外，通過(guò)舊村改造，農(nóng)民用宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房，家庭財(cái)產(chǎn)大幅增值，置換前一間民房?jī)r(jià)值在20-40萬(wàn)元之間，而通過(guò)置換后的房子價(jià)值在150-200萬(wàn)元之間。就業(yè)充分、收入增加、財(cái)產(chǎn)增值，帶動(dòng)農(nóng)村居民消費(fèi)支出大幅增長(zhǎng)，2012年全鎮(zhèn)農(nóng)村居民家庭人均消費(fèi)支出達(dá)19767元，是2010年的126.54%

3.推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)

在穩(wěn)定一產(chǎn)的基礎(chǔ)上，更加注重做強(qiáng)二產(chǎn)、做大三產(chǎn)，三次產(chǎn)業(yè)比重從2010年的1：64：35轉(zhuǎn)變?yōu)?012年的0.96：62.05：36.99。大力實(shí)施工業(yè)集聚提升戰(zhàn)略，推動(dòng)“工業(yè)向園區(qū)集中”，建設(shè)了國(guó)際汽摩配產(chǎn)業(yè)新城，新增規(guī)模企業(yè)9家，累計(jì)達(dá)265家，實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值316.25億元。大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，在建成區(qū)加快商貿(mào)布點(diǎn)和“退二進(jìn)三”工作，規(guī)劃建設(shè)城市綜合體、大型購(gòu)物中心，相繼建成了朝陽(yáng)路名品街、中心路美食街、億嘉廣場(chǎng)等一批三產(chǎn)項(xiàng)目，著力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，2012年實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)增加值43.59億元。

4.提升了城市的集聚和輻射能力

根據(jù)瑞安市域總體規(guī)劃，不斷完善控制性詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了控規(guī)全覆蓋，通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施不斷拉開城市框架，建成區(qū)面積擴(kuò)大到了22.86平方公里。加快了道路網(wǎng)、供水網(wǎng)、供電網(wǎng)、公交網(wǎng)、垃圾收集網(wǎng)、污水處理網(wǎng)、減災(zāi)防災(zāi)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升了城市的承載能力。加快了占地4平方公里的中心區(qū)開發(fā)建設(shè)，一批高檔次住宅小區(qū)陸續(xù)建成，五星級(jí)酒店、城市綜合體、全民健身中心和市民中心等一批公建項(xiàng)目今年將開工建設(shè)，核心區(qū)的輪廓越發(fā)清晰。建立城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加大城市管理力度，城市臟亂差現(xiàn)象得到有效改變，城市魅力不斷顯現(xiàn)。隨著塘下城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，對(duì)周邊鎮(zhèn)、街道的集聚、輻射能力也隨之提升，為它們的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

二、實(shí)施小城市培育試點(diǎn)存在的困難和問(wèn)題

1.法律地位尚不明確

浙江省小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃啟動(dòng)以來(lái)，通過(guò)實(shí)施一系列改革，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)部分縣一級(jí)行政執(zhí)法權(quán)和行政審批權(quán)，的確在一定程度上方便了群眾、企業(yè)辦事，提高了行政效率，推動(dòng)了塘下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是，法律上對(duì)小城市沒(méi)有一個(gè)明確定位和地位，塘下仍然只是一個(gè)鎮(zhèn)而已，其本身不具備行政執(zhí)法和審批職權(quán)，大多數(shù)權(quán)限都在縣一級(jí)政府主管部門，所以只能通過(guò)部門向塘下鎮(zhèn)放權(quán)來(lái)增強(qiáng)鎮(zhèn)一級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，但在放權(quán)過(guò)程中，存在著“假放真不放，放責(zé)不放權(quán)”等情況，鎮(zhèn)一級(jí)始終處在弱勢(shì)地位，隨著新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，政府管理權(quán)限已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“小馬拉大車”，非常費(fèi)力。

2.規(guī)劃引領(lǐng)亟待加強(qiáng)

塘下鎮(zhèn)一直以來(lái)對(duì)規(guī)劃比較重視，但由于城市建設(shè)歷史欠債嚴(yán)重，工業(yè)、商業(yè)、居住分布混雜，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)行不到位，人為因素隨意更改，難以起到長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)作用，缺乏權(quán)威性、延續(xù)性和穩(wěn)定性。同時(shí)由于專項(xiàng)規(guī)劃編制工作滯后，地下空間、綠地系統(tǒng)、給排水、功能設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃不配套，規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性；個(gè)別區(qū)位編制水平不高，功能定位不清，沒(méi)有深入調(diào)查和科學(xué)論證，不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，可操作性不強(qiáng)；有些過(guò)分追求建設(shè)速度，加上專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，城市建設(shè)整體水平不高。

3.要素制約較為突出

這是在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中最為突出的問(wèn)題。在用地指標(biāo)方面，調(diào)配權(quán)力在上級(jí)政府，加上土地指標(biāo)十分緊缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足建設(shè)發(fā)展用地需求。目前，瑞安市年用地計(jì)劃指標(biāo)只有1000多畝，分到塘下鎮(zhèn)用地僅200多畝，離年800畝左右需求差距很大，造成很多項(xiàng)目前期準(zhǔn)備就緒，但因?yàn)橥恋刂笜?biāo)不能到位而擱置多年。在資金籌措方面，財(cái)政收入大多上繳上級(jí)財(cái)政，主要是靠土地出讓，而受當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控影響，開發(fā)商拿地積極性不高，政府土地出讓收入極為有限，資金壓力很大，只能通過(guò)鎮(zhèn)級(jí)的融資平臺(tái)進(jìn)行貸款。在人才方面，受各方面因素制約，高端人才不愿意向小城市集聚和流動(dòng)，特別是城市規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)人才匱乏。

4.公共服務(wù)相對(duì)滯后

這是小城市培育建設(shè)中面臨的重大挑戰(zhàn)。受傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和思維影響，鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換不快，機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制等都按原有鎮(zhèn)鄉(xiāng)模式運(yùn)行，不適應(yīng)小城市發(fā)展需要；醫(yī)療、教育、文體、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)保障體系不健全，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障仍然薄弱；社區(qū)服務(wù)體系不完善，公共服務(wù)機(jī)制不健全，整體服務(wù)水平不高，無(wú)法滿足群眾多層次、多樣化的服務(wù)需求。

三、推進(jìn)小城市培育試點(diǎn)的對(duì)策建議

實(shí)施小城市培育試點(diǎn)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，建議將其作為新型城鎮(zhèn)化重中之重的工作來(lái)抓，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著力在法律地位、規(guī)劃引領(lǐng)、要素保障、公共服務(wù)上實(shí)現(xiàn)新突破，有效形成新的增長(zhǎng)極、增長(zhǎng)帶、增長(zhǎng)面，拓展擴(kuò)大內(nèi)需的新空間。

1.明確小城市法律地位，增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力

塘下鎮(zhèn)常住人口已達(dá)33萬(wàn)人，工業(yè)產(chǎn)值、財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)總量較之國(guó)內(nèi)很多縣域有過(guò)之而無(wú)不及。按照我國(guó)《城市規(guī)劃法》規(guī)定，市區(qū)和郊區(qū)非農(nóng)人口在20萬(wàn)-50萬(wàn)的，可以定義為中等城市，塘下鎮(zhèn)的建成區(qū)范圍為22.86平方公里，建成區(qū)人口為23萬(wàn)，已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)中等城市的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在鎮(zhèn)一級(jí)的行政體制是典型的“小馬拉大車”，已經(jīng)嚴(yán)重制約了塘下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且當(dāng)前塘下經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)非常扎實(shí)，勢(shì)頭也非常迅猛。可進(jìn)一步明確其縣級(jí)權(quán)限，使上層建筑能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.突出規(guī)劃引領(lǐng)，打造現(xiàn)代精品城市

小城市培育建設(shè)必須樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、系統(tǒng)規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃的理念，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，抓好編制與執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)，以規(guī)范城市建設(shè)。充分審視和利用自身資源和比較優(yōu)勢(shì)，以更大范圍和視野來(lái)研究發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、功能定位和總體規(guī)劃，科學(xué)制定土地利用、產(chǎn)業(yè)培育、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間、管網(wǎng)建設(shè)等子規(guī)劃，不斷提高規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和前瞻性。堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，完善規(guī)劃編制與實(shí)施管理制度，注重規(guī)劃的相互銜接，注重與各地實(shí)際相結(jié)合，切實(shí)提高規(guī)劃的可操作性。加大規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督力度，完善規(guī)劃修編審批制度和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，禁止隨意更改規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，增強(qiáng)規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.加強(qiáng)要素保障，加大培育支持力度

用地指標(biāo)實(shí)行省計(jì)劃單列，由塘下鎮(zhèn)進(jìn)行自主安排使用，增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的主動(dòng)性和積極性。對(duì)一些重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入省重點(diǎn)的盤子，由省一級(jí)解決用地指標(biāo)。建立一級(jí)財(cái)政，調(diào)整稅費(fèi)和土地出讓金的返還比例，增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力，做大做強(qiáng)融資平臺(tái)，引導(dǎo)和支持民間資本進(jìn)入，做好城市經(jīng)營(yíng)文章，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展、良性循環(huán)。根據(jù)發(fā)展需要，適當(dāng)增加人員編制，建立“競(jìng)爭(zhēng)上崗、能上能下”的用人機(jī)制和靈活的分配激勵(lì)方式，提高用人自主權(quán)；深入實(shí)施“引智”工程，采取與高校合作培養(yǎng)等模式，積極引進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)、管理等各類實(shí)用型人才，加快優(yōu)秀人才集聚。

4.轉(zhuǎn)變政府職能，提升公共服務(wù)水平

必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步提升干部素質(zhì)，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，強(qiáng)化服務(wù)理念，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到公共服務(wù)型政府升級(jí)，從以“三農(nóng)”工作為主向以推進(jìn)城市化、發(fā)展小城市、管理小城市為主轉(zhuǎn)變，建立權(quán)責(zé)一致、運(yùn)作順暢、便民高效的行政運(yùn)行體系。切實(shí)強(qiáng)化公共服務(wù)，加快教育、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等基本社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會(huì)保障體系的順暢銜接，不斷提升城市保障水平。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)行政執(zhí)法改革，提高群眾社會(huì)治安滿意度，營(yíng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1] 龔關(guān).新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與思考[J].人民論壇，2014（08）

[2] 馬凱.轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式 提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量 走出一條中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（05）

[3] 李克強(qiáng).協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇[J]. 行政管理改革，2012（11）

[4] 王家庭，馮樹.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市建設(shè)[J].上海城市管理，2013（06）