張閃閃

摘 要：水利水電工程的建設(shè)解決了我國(guó)的電力、生活用水緊張及灌溉和防洪等問(wèn)題，但是當(dāng)水利建設(shè)已逐漸成熟的時(shí)候我國(guó)的水利水電工程移民問(wèn)題卻逐漸顯露?？紤]到人口增長(zhǎng)率，2006年我國(guó)的移民人數(shù)達(dá)到2500多萬(wàn)，其中90%以上為農(nóng)村移民。移民搬遷初期未充分考慮到移民安置區(qū)的環(huán)境容量和后期發(fā)展，造成移民搬遷安置后生產(chǎn)生活不能得到及時(shí)恢復(fù)，遺留了大量問(wèn)題。在實(shí)施移民管理工作初期，遇到的問(wèn)題很多，針對(duì)存在的問(wèn)題及解決辦法本文作者進(jìn)行了積極的思考。

關(guān)鍵詞：水利水電工程 移民問(wèn)題 對(duì)策研究

中圖分類號(hào)：TV68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）02（c）-0240-02

水利水電工程移民是為調(diào)蓄江河徑流，筑壩建庫(kù)征用土地而引起的水資源工程移民。他們?yōu)闈M足國(guó)家和地方開發(fā)水資源的要求而必須從水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)遷移出去，他們不同于為謀求自己的發(fā)展前途，按照自己的意愿而從原居住地遷移到他鄉(xiāng)的一般居民?；谶@樣的前提我們必須全力做好水利水電工程移民的安置工作。但是由于開展移民工作初期的經(jīng)驗(yàn)不足留下了眾多的遺留問(wèn)題，為此我們只有從根本上認(rèn)識(shí)到移民現(xiàn)存問(wèn)題才能更好的為下一步工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，本文我們從移民的概念和特點(diǎn)入手，進(jìn)而總結(jié)出我國(guó)移民現(xiàn)存的問(wèn)題并提出個(gè)人見(jiàn)解。

1 水利水電工程移民的概念

人口的遷移是由各方面的原因引起的，其中由于工程建設(shè)所引起的非自愿移民稱為工程移民，包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、城建、水利、電力、工業(yè)、環(huán)保等工程的移民。顯而易見(jiàn)，水利水電工程移民屬于工程移民中的一種[1]。具體的來(lái)說(shuō)，水利水電工程移民是因水電站、水庫(kù)、河道、堤防、水閘、泵站等水利水電工程建設(shè)征地、拆遷導(dǎo)致的人口遷移和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建的總稱。本文中我們主要研究的也是工程移民中關(guān)于水利水電工程移民的問(wèn)題和對(duì)策。

2 我國(guó)水利水電工程移民特點(diǎn)

我國(guó)人口眾多，資源（特別是耕地）相對(duì)不足，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，財(cái)力有限，全民特別是農(nóng)民文化、科技水平偏低[2]，這樣的現(xiàn)實(shí)國(guó)情也使得我國(guó)水利水電工程移民具有與之相呼應(yīng)的很顯著的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1我國(guó)水利水電工程移民數(shù)量眾多

黃河小浪底工程移民人數(shù)達(dá)20萬(wàn)人，三峽工程的移民將達(dá)110萬(wàn)人，南水北調(diào)工程還在開展，僅中線工程已搬遷33萬(wàn)移民，大型水利水電工程如此，一些中型、小型的水利水電工程移民也不在少數(shù)，例如陜西省內(nèi)李家河水庫(kù)搬遷移民1982人，云南省內(nèi)小灣水電站搬遷移民11582人等。

2.2 搬遷難度大

水利水電工程建設(shè)多在偏遠(yuǎn)山區(qū)或者農(nóng)村，搬遷的移民生活困難、文化層次低、思想觀念傳統(tǒng)保守，他們的活動(dòng)范圍局限，與外界交流閉塞，很多人世世代代都生活在這個(gè)地方，人們已經(jīng)習(xí)慣了這種相對(duì)簡(jiǎn)單的生產(chǎn)勞作和生活方式。在移民遷移過(guò)程中，人們很難克服心理障礙，對(duì)未來(lái)的生活環(huán)境、生活方式、生產(chǎn)耕作方式等太多無(wú)法預(yù)知的事情讓人產(chǎn)生恐懼的心理；同時(shí)在搬遷過(guò)程中涉及的實(shí)物指標(biāo)數(shù)量巨大有人口、土地、樹木、房屋、專項(xiàng)設(shè)施等等導(dǎo)致移民工作量大，搬遷涉及的單位有政府、財(cái)政、電力、水利、交通、通信、林業(yè)等等導(dǎo)致在移民搬遷過(guò)程需要協(xié)調(diào)的工作難度大。所以說(shuō)水利水電工程移民工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境的系統(tǒng)工程。

2.3 搬遷安置難度大

水利水電工程移民90%以上是農(nóng)民，土地是他們最基本的生產(chǎn)資料，所以在移民安置過(guò)程中首先面臨的問(wèn)題就是移民安置需要的宅基地和生產(chǎn)用地怎么解決，人多地少是我國(guó)土地資源的顯著特點(diǎn)，整村搬遷安置是不可能的，只能考慮將移民分散安置到不同的村組，以確保移民遷入后對(duì)原住戶的耕地影響率控制在15%以內(nèi)。同時(shí)安置村也會(huì)對(duì)陌生人群的加入會(huì)產(chǎn)生抵觸心理，所以搬遷安置實(shí)施起來(lái)比較困難。

2.4 生產(chǎn)生活水平恢復(fù)時(shí)間長(zhǎng)

水利水電工程移民大部分是農(nóng)民，文化程度低、生存技能落后，搬遷后調(diào)配的土地需要進(jìn)行土壤改良、熟化等，安置點(diǎn)種植的經(jīng)濟(jì)作物可能和安置前也不同，使得生產(chǎn)恢復(fù)難度大；搬遷安置移民到一個(gè)全新的環(huán)境進(jìn)行安置，文化差異、地域差異、生活習(xí)慣差異等問(wèn)題會(huì)使移民融入到這個(gè)環(huán)境是循序漸進(jìn)、艱難和長(zhǎng)久的[2]。

3 水利水電工程移民問(wèn)題總結(jié)

新中國(guó)成立初期至改革開放前的一段時(shí)間我國(guó)開始大規(guī)模修建水利水電工程，也隨即產(chǎn)生了水利水電工程移民。但是在當(dāng)時(shí)的環(huán)境條件下對(duì)于工程建設(shè)更多關(guān)注的是工程所帶來(lái)的直接效益，譬如防洪、發(fā)電、灌溉等，移民的安置也只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的安置和低標(biāo)準(zhǔn)的賠償，忽略了作為一個(gè)社會(huì)人由于工程建設(shè)所產(chǎn)生的大規(guī)模的搬遷在后期可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中對(duì)移民的影響。在開展移民工作初期，由于沒(méi)有可參考的成功的移民案例，移民對(duì)于這種安置方式更多的態(tài)度是工程建設(shè)，在若干年后問(wèn)題陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)的時(shí)候才開始爭(zhēng)取自己的權(quán)利，從目前來(lái)看，我國(guó)水利水電工程移民存在以下幾個(gè)典型問(wèn)題。

3.1 移民搬遷安置工作難度大

國(guó)務(wù)院令第471號(hào)限定了大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得實(shí)際賠償時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，移民搬遷消極情緒很大；農(nóng)民失去了生產(chǎn)資料，需要在安置點(diǎn)分配土地，又面臨著土地資源緊缺的問(wèn)題；移民搬遷安置后，進(jìn)入到一個(gè)完全陌生的環(huán)境，社會(huì)關(guān)系的變革對(duì)移民心理造成很大沖擊，融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的難度較大。

3.2 搬遷過(guò)程中存在眾多不和諧因素

移民工作涉及多方面，項(xiàng)目法人與地方政府、地方政府與移民、移民與安置區(qū)居民、設(shè)計(jì)單位與地方政府和項(xiàng)目法人的關(guān)系等，信息在復(fù)雜的多級(jí)關(guān)系中傳遞不暢通容易使得移民對(duì)各級(jí)政府單位產(chǎn)生誤解，激化群眾矛盾；同時(shí)地方政府對(duì)移民工作比較陌生，邊摸索邊開展移民工作，組織過(guò)程不盡合理導(dǎo)致資金兌付不及時(shí)、資金浪費(fèi)等。

3.3 移民二次返遷

我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)，由家庭關(guān)系和鄰里關(guān)系所構(gòu)成的初級(jí)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮著重要的作用，是農(nóng)民維持和發(fā)展生產(chǎn)的重要社會(huì)資本，同時(shí)還具有一定的社會(huì)安全和社會(huì)保障意義。所以在搬遷安置后面對(duì)變化了的生活環(huán)境難以適應(yīng)，產(chǎn)生心理落差。同時(shí)在安置區(qū)通常會(huì)存在地少貧瘠，住房、交通、用水、用電、就醫(yī)、子女入學(xué)等生活設(shè)施和生活條件不同程度存在不完善、不方便、不到位現(xiàn)象，在重重困難面前愈是感到孤獨(dú)，思鄉(xiāng)情切，以致二次返遷。endprint

3.4 移民貧困問(wèn)題大

搬遷安置前的生存狀態(tài)是一種均衡，即使是一種低度均衡，但它也是在“自由和自然”情況下的緩慢發(fā)展，而搬遷打破了這種平衡。雖說(shuō)和安置區(qū)居民享有同質(zhì)量的生產(chǎn)資料，但因?yàn)椴惶煜ぎ?dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件，在同等投入的條件下，難以產(chǎn)出原住居民同等的農(nóng)副產(chǎn)品，形成收入上的差別。同時(shí)移民作為一個(gè)特殊群體，其自身競(jìng)爭(zhēng)性意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，遇到問(wèn)題以后不是積極主動(dòng)的想辦法，克服困難，而是一味要求政府優(yōu)惠照顧，等在家里“等、靠、要”，缺乏進(jìn)取精神，成為移民致富的嚴(yán)重障礙。

4 對(duì)于水利水電工程移民問(wèn)題的個(gè)人思考

4.1 進(jìn)一步完善國(guó)家水利水電工程移民政策

在工作中經(jīng)常遇到國(guó)家移民政策不完善的地方，比如說(shuō)移民的賠付標(biāo)準(zhǔn)不一致的問(wèn)題，如實(shí)施管理費(fèi)水利是3%，水電是3%～4%?，F(xiàn)行移民政策中的原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或恢復(fù)原功能的“三原”補(bǔ)償原則與庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展其實(shí)也是有沖突的，移民補(bǔ)償只是對(duì)實(shí)物進(jìn)行了補(bǔ)償，而地區(qū)的建設(shè)需改善，發(fā)展不可能按原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，這就產(chǎn)生投資缺口的問(wèn)題，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們賴以生活的住房、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的改善在一定程度上都受到強(qiáng)行的抑制。大型水利水電工程普遍存在著規(guī)劃期與搬遷期的時(shí)間差，移民補(bǔ)償中未考慮這種人為的限制所帶來(lái)的庫(kù)區(qū)居民的隱形損失，而是以工程設(shè)計(jì)時(shí)實(shí)物量調(diào)查進(jìn)行登記補(bǔ)償。

同時(shí)不斷更新的國(guó)家移民政策都是結(jié)合最典型和最新的工程移民搬遷問(wèn)題提出來(lái)的，這些移民政策能代表移民安置過(guò)程中遇到的普遍問(wèn)題，但是隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，在移民安置過(guò)程中遇到的問(wèn)題也越來(lái)越多樣化，越來(lái)越復(fù)雜，相應(yīng)的移民政策也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷地完善更新才能符合新的工作需要[3]。

4.2 遵循以人為本的原則開展水利水電工程移民工作

水利水電工程移民是一種在外力強(qiáng)制作用下發(fā)生在移民身上的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)以及心理變遷的過(guò)程。在這整個(gè)過(guò)程中核心是移民，移民工作的目標(biāo)也是多重的，保障水利水電工程建設(shè)的開展、保障移民群體利益及促進(jìn)其發(fā)展、保障社會(huì)的穩(wěn)定及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在處理這樣復(fù)雜關(guān)系時(shí)就要求我們遵循國(guó)家基本政策的指導(dǎo)思想，做到以人文本，尊重人、理解人和關(guān)心人，尊重移民的安置意愿，理解移民背井離鄉(xiāng)的心情，關(guān)心移民的生產(chǎn)生活恢復(fù)，才能更好地完成移民安置工作[4]。

4.3 做好移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作

目前，移民規(guī)劃設(shè)計(jì)沒(méi)有專門的規(guī)范，與實(shí)際情況有脫節(jié)現(xiàn)象。規(guī)劃設(shè)計(jì)人員由于時(shí)間關(guān)系，自身閱歷水平等，缺乏必要的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村的耕作技術(shù)、地域習(xí)慣、心理狀態(tài)等都缺乏足夠的了解，加之現(xiàn)行的體制又缺乏對(duì)移民規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的激勵(lì)約束機(jī)制，造成規(guī)劃設(shè)計(jì)成果“合法不合理”、“合理不合法”的現(xiàn)象，與實(shí)際存在較大差別，有的實(shí)施起來(lái)很困難；而移民規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告是移民搬遷安置的綱領(lǐng)性文件，往往直接決定了移民安置效果及移民搬遷安置的成效，因此，要構(gòu)建起對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的激勵(lì)約束機(jī)制，有必要建立移民規(guī)劃設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)制，同時(shí)參照工程質(zhì)量管理實(shí)行設(shè)計(jì)責(zé)任終身制，以制約和激勵(lì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和人員。在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)以超前的規(guī)劃理念、設(shè)計(jì)思想、進(jìn)度來(lái)指導(dǎo)移民實(shí)踐。

4.4 依法行政、依法開展水利水電工程移民工作

嚴(yán)格對(duì)水利水電工程移民的安置規(guī)劃進(jìn)行審批，嚴(yán)格按照國(guó)家水利水電工程建設(shè)的程序開展移民工作，要加強(qiáng)移民監(jiān)理，更加關(guān)注移民資金的流程是否正常，有無(wú)挪用、擠占、滯留，防止未經(jīng)批準(zhǔn)隨意變更規(guī)劃、加大投資、濫開口子。

4.5 切實(shí)做好后期扶持工作

政府部門要對(duì)移民加強(qiáng)技能培訓(xùn)，廣辟就業(yè)渠道，及時(shí)對(duì)其加以引導(dǎo)，給他們創(chuàng)造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，以保持移民安置后的發(fā)展后勁，全省建立移民安置后期扶持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在移民搬遷安置后的一些年關(guān)注移民發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)給予幫助。保障后期扶持資金的來(lái)源，在資金發(fā)放時(shí)能夠發(fā)放給移民個(gè)人的應(yīng)盡量發(fā)給移民個(gè)人，用于移民生產(chǎn)生活補(bǔ)助，也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

水利水電工程的建設(shè)事業(yè)依然存在很大的發(fā)展空間，在進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)上，要積極的思考解決我國(guó)水利水電工程移民問(wèn)題，是對(duì)過(guò)去工作摸索過(guò)程的總結(jié)，也是更直接的用行動(dòng)解除移民的顧慮，為下一步水利水電工程移民工作的開展提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的保障。

參考文獻(xiàn)

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