趙雯雯

[摘 要]清代兩淮鹽務在其財政收入中占有重要的地位。兩淮鹽務改革剔除積弊，振興鹽業(yè)，為歷代改革家所推崇。清代兩淮地區(qū)的鹽政體制經(jīng)歷了從清初的綱鹽制到道光年間的票鹽制，繼而發(fā)展成循環(huán)轉運制的歷程。本文通過探究法論述清道光、咸豐年間的兩次鹽法改革的過程與關系，以期廓清清代票鹽法的形成過程。

[關鍵詞]陶澍；陸建瀛；票鹽制；聯(lián)系

一、道光年間的陶澍改革

陶澍（1779-1839），字子霖，號云汀，湖南安化人。嘉慶年間進士。道光五年（1825年）出任江蘇巡撫，1830年任兩江總督。他在任內大膽革新，被道光帝稱為“干國良臣”。

陶澍于道光十年任兩江總督之時，兩淮鹽務已經(jīng)舉步維艱。具體說來主要有以下幾個方面的問題。

（一）官鹽成本高，官價昂于私價

導致這一后果的一個原因是，銷鹽區(qū)域劃分僵化，促使運鹽道遠，成本提高，鹽價昂貴。

清代鹽政多沿革明代舊制，在銷區(qū)劃分這個問題上同樣如此。

明清兩代兩淮地區(qū)產(chǎn)鹽區(qū)對比

從上表[1]可知，清對明的銷區(qū)劃分僅稍微改動。一省之內以各州縣所臨近的產(chǎn)鹽區(qū)為界，銷售數(shù)種食鹽。這種劃分必然導致一些地區(qū)購鹽的運道過遠，使得百姓不得不以高價購買食鹽。兩淮鹽區(qū)的行鹽地帶最為廣闊，除河南、江蘇、安徽等省離淮鹽產(chǎn)地稍近外，其余三省則離淮區(qū)最遠?；贷}自儀征進入長江分運往其他地區(qū)——少則1460公里，多則1600公里——已是路途遙遠，再由漢口出運，運程之遠可想而知。故僵死的銷區(qū)劃定，使得官鹽的價格水漲船高。

官鹽成本高的另一個原因是：浮費（不必要的開支）開銷過大。

早在順治、康熙兩朝，各種浮費的攤派勒索就已經(jīng)非常嚴重。李煦在康熙四十四年的一份奏折中指出“淮商之浮費甚多，大致分為三項，一送程儀，一索規(guī)禮，一遇別敬”[2]。這三者在一年里收取的費額不下千萬兩。我們可以看到，程儀、規(guī)禮、別敬皆是與鹽政無關的費用，可見在鹽務的其他各個環(huán)節(jié)中所收取的費用該是多大。

此外，舊制手續(xù)復雜繁瑣，再加上層層剝削，無形中又使得官鹽成本大大提高。綱運法規(guī)定：領運有請、呈、加三項名目，又有平、上、去、入四處截角名目。名目眾多，但其余花樣亦不可少，導致運司衙門書吏達19房，商人辦運請引，文書輾轉11次，經(jīng)大小衙門12處，名為稽查，實為剝削[3]。

（二）私鹽泛濫，官不敵私

歷朝歷代私鹽都是鹽務中一大難題，在清代尤為嚴重。正雜課銀，浮費勒索，高額利潤使得官鹽價格過高。而由于銷區(qū)劃分不合理，各區(qū)課稅輕重不一，官鹽價高，私鹽價低。故多數(shù)百姓選擇購買私鹽，私鹽因此泛濫。

清代私鹽成災，名目較多，總的來說有以下幾種：場私、軍私、官私、鄰私、船私、商私、梟私。僅其中一項就足以使國家財政受損，但是歷代的鹽政改革卻都不能從根本上杜絕私鹽，原因錯綜復雜。在此，我們姑且舉兩個例子僅從私鹽的形成這個角度談談。

一是場私，又稱灶私，屬于食鹽產(chǎn)區(qū)的走私，被視為販私之源。西浙鹽課監(jiān)察御史衛(wèi)執(zhí)蒲曾經(jīng)說過“場舍為產(chǎn)鹽之所，灶戶乃煎辦之人，除此而外，鹽無他出。”順治年間，場私問題就已較為突出。場私嚴重的原因有很多，如馮桂芬在他的《利淮鹺議》中曾提到的僅是地理方面的，但除此之外還有其他幾個方面的原因：

首先，清廷指定的鹽價低，生產(chǎn)成本價卻較高，灶丁不能以為繼，故必走私鹽才能維持生活。

其次，灶戶剝削繁重，使得迫于生計的灶丁不得不走上私賣之路。

第三，鹽商常常由于鹽引滯銷而倒閉，無力購買灶丁之鹽，迫使灶丁走私。

第四，鹽場各官賄賂成風，監(jiān)守自盜，在走私中通同分肥。

由于灶丁迫于生計，官員的監(jiān)守自盜，導致了場私的出現(xiàn)；且若無中央的大力改革，這種情況很難從根本上消除。

二是官私，分為官員走私和緝私官員走私兩種，都與清代官吏腐敗有關。兩淮巡鹽御史胡文學曾經(jīng)痛陳官私之弊“有私設立捕役，原為巡緝私鹽，給以腰牌。因系在官人役，愈便行私，他人不敢緝拿。即有盤詰，借口功績鹽斤，可以蒙混。故多一捕役，即多一私販！”[4]官私在當時處于一種難問難拿的境地，因為官員一般都大權在握，官官相護。

從私鹽的種類中我們可以清楚的發(fā)現(xiàn)，走私存在于各個行業(yè)，各個環(huán)節(jié)，這樣就會導致諸多問題。其中最嚴重的后果便是官鹽積壓，國庫難充，進而影響國家財政。促使清廷不得不對鹽政進行改革。

（三）官鹽積壓，鹽課積欠，資金周轉不靈，鹽商倒閉

首先明確一點，清代陶澍改革之前國家對鹽稅實行的是先課后鹽的政策。即鹽商先將所行之鹽的鹽課繳齊后才能行鹽得利。事實上，清代嘉道年間官鹽滯銷現(xiàn)象嚴重，很大程度上跟該納稅制度有關。在陶澍改革之前的道光九年，淮南滯銷鹽引達501812引，淮北滯銷鹽引達97645引，滯銷鹽引均在三分之一以上[5]。道光十年更甚。由此可見，滯銷現(xiàn)象十分嚴重，而私鹽的暢銷又導致了鹽引越積越多。

當時的鹽課積欠現(xiàn)象也很嚴重。據(jù)史料記載，兩淮地區(qū)在乾隆初年完稅情況較好。自乾隆中期以后，鹽課積壓越發(fā)的增多，主要原因是由于鹽引積壓，報銷數(shù)額增大。鹽引積壓，鹽課積欠，逐年帶征，必定給鹽商帶來嚴重的財政問題，造成資金周轉不靈，鹽商紛紛倒閉。

清代兩淮鹽政弊端大抵如此，值得注意的是，這三點原因相互聯(lián)系，相輔相成，互為因果。由于官鹽價格過高，推動私鹽泛濫；私鹽泛濫又導致官鹽積壓，鹽商紛紛倒閉，嚴重影響國庫收入，在這種危難關頭，陶澍力挽狂瀾，大刀闊斧地進行票鹽改革，以緩解財政危機。

二、改革的措施

作為一個有遠見的政治家，陶澍始終對關乎財政命脈的內政格外留心，早在道光元年，便開始關注兩淮鹽務。他曾在《再陳鹺積弊折》中提到：兩淮鹽務弊端原因有兩個，“一由成本積漸成多，一由籍官行私過甚”[6]，他又進一步說明了“成本積漸成多”的原因除了正雜課款之外，還有諸多浮費和剝削，而籍官行私過甚則是官吏，監(jiān)守自盜，行官私。針對上述兩個問題，陶澍于道光十年（1830年）著手進行改革，主要內容反映在《試行票鹽章程》（于道光十三年正式實施）中，共十款。

十款內容共可概括為四個方面：

第一，改綱為票，實行三聯(lián)票制

三聯(lián)票由鹽運使刷印，一為票根，一存公司，一給民販運鹽；不準票鹽相離。

改明末的綱法為票法，一定程度上改變了專商壟斷的局面，取消總商，任民販運，實踐了改革的宗旨——“改道不改捆，歸局不歸商”。在總商制存在的舊制中：專商購買鹽引轉而高價賣出，從中漁利；專商世襲，形成特權壟斷；資產(chǎn)少購引少的散商受總商控制——這些都極不利于國家經(jīng)濟和國民生活。三聯(lián)票的實行，破除了專商壟斷的局面。它允許商民自由販運并且資產(chǎn)不限，納一票課即運一票鹽，量力認票提鹽。

第二，裁汰浮費，減輕課稅

這是本次改革的重點。陶澍請求取消窩價、岸費、場費等浮費，總額達二百六十萬兩。在《試行票鹽章程》中又具體規(guī)定了食鹽每引應交之費（每鹽四百斤為一引，合銀六錢四分，加上別的雜費，共計為一兩八錢八分）。浮費的裁減和課稅的減輕大大降低鹽價，使食鹽的暢銷成為可能。

第三，改變運道，減少運輸手續(xù)

《清史稿》記載“票鹽不由杠壩淮所舊道，而改從王營減壩渡河入湖，且每包百斤，出場更不用改捆，直抵口岸”[7]運道簡便了，以往繁瑣的勒索之費也隨之消失，從而“票鹽售價，不及綱鹽之半”[8]。

運鹽手續(xù)同樣有所精簡。由于鹽場各鹽幢（站）遠近多少不一，便在距離各個鹽場都適中的地方建立局廠，方便灶戶交鹽、民販納稅；局廠每局一人，常年駐扎，如若有夾帶私藏，則問罪局員。

第四，積極緝拿走私鹽販

章程規(guī)定，出鹽場必須經(jīng)過關卡，待局員檢驗后方可帶鹽出場，送至指定引地。在鹽場百米之內的水路必經(jīng)之地、陸地要隘設卡，每卡場有兵役把守。至銷岸，則有衙門檢票，如遇無卡員戳記則以私鹽論處治罪。此外，另一重要措施就是對船只管理的不斷加強。

票鹽制改革對癥下藥，其效果顯而易見。最直接的優(yōu)勢便是鹽價的下降、鹽質純凈，大有物美價廉之勢。陶澍在《淮北票鹽試行有效折子》中稱：“自票鹽到境，鹽價頓減”[9]故私販破產(chǎn)，并有相當一部分歸于三聯(lián)票制，爭相販運。《清史稿·食貨四·鹽法》有證曰：“人知其利，遠近輻輳，鹽船銜尾抵岸，為數(shù)十年中所未有。未及四月，請運之鹽已逾三十萬引……是法成本既輕，鹽質純凈，而售價又賤，私販無利，皆改領鹽票”[10]。當然，票鹽制的實行受益最大的應該是清王朝。票鹽制一改鹽課積欠、鹽引滯銷之局面，加速了鹽業(yè)流通，明顯提高國家財政收入。王守基云：“（票鹽）行之期年，淮北大暢，不但正課復歸正額，每年銷鹽至四十六萬余引（原為二十九萬余引），除奏銷淮北正雜課銀三十二萬兩外，嗣又帶銷淮南懸引二十萬，納課銀三十一萬兩。是淮北之課較定額又增兩倍矣”[11]。

淮北鹽區(qū)如火如荼地進行著票鹽改革的同時，淮南地區(qū)仍行舊制，其弊端愈發(fā)明顯。但陶澍終其一生，也未能將票鹽法推行至淮南。《清史稿·陶澍傳》有云：“然天下皆知票鹽減價敵私，為正本清源之計，后咸豐中乃卒行之”[12]。

三、咸豐年間的陸建瀛淮南改革

陸建瀛，湖北沔陽人，字立夫，道光二年（1822年）進士。道光二十七年，兼署兩江總督，為人“才敏任事，皆應機宜，所歷有名績”[13]。

（一）改革的動因

兩淮鹽區(qū)，淮南地區(qū)是主體，可以從以下數(shù)據(jù)中得出：行鹽數(shù)額，改革之前，淮南占169萬多引中的130多引；鹽場數(shù)，淮南占23個鹽場的20個之多。實行票鹽改革之后，淮北鹽區(qū)積弊得到有效的解決，而此時淮南鹽務矛盾卻愈加尖銳，比當年的淮北更嚴重。但“淮南課重地廣，鹽課號甲天下”[14]。每年淮南地區(qū)運銷之鹽不及原計劃的四成，淮北地區(qū)為淮南鹽區(qū)補貼代繳的費用逾四十萬兩。鑒于此，淮南鹽務亟需改革。

除去正課拖欠、鹽引積壓、資金周轉不靈之外，淮南鹽務改革的阻力還來自專商及朝中部分官吏。改綱歸票必然會打破專商壟斷的局面，使其利益受損；而朝廷部分官吏衣食仰賴鹽商供給，若改革興起則必會損害自身利益，故百般阻撓。給事中曾履泰、御史周炳鑑即為反對派官員，認為改革不便，不如恢復舊制，實則擔心影響自身利益。針對兩人的反對言論，陸氏逐條進行了辯駁，排除萬難，保證了改革的順利進行。

道光二十九年的武昌大火可以說是陸氏改革的直接動力。當時的鹽船體質笨重，不方便?？吭诎?，故在江面停留，在各幫空檔內系泊，以防風浪之襲。道光二十九年十一月十九日傍晚，鹽船泊區(qū)一只雜貨船忽起火，火勢順風蔓延八九公里。直到第二天天明仍未熄滅。后經(jīng)清點：大小鹽船被燒427只，鹽被淹消267 600余引，獲救鹽船222只，大鹽引尚存198 700余引，被燒、溺人數(shù)不計其數(shù)。這次大火毀去鹽本五百余萬兩，揚州鹽商損失重大，紛紛請退。

我們之前已經(jīng)說過，淮南鹽務改革來自朝廷官吏的阻力很大，然而大火的發(fā)生使得鹽商損失重大。故要求鹽改的呼聲越來越大。于是，道光三十年（1850年）淮南鹽改也拉開了帷幕。陸建瀛認為造成淮南鹽務疲敝的原因是：

第一，官價昂于私價。其主要原因是，對官鹽的生產(chǎn)投資成本過于巨大。

第二，銀價漸貴，并且浮費日增，百姓買不起官鹽，使得官鹽銷路不暢。

鑒于此，對癥下藥。敵私鹽，方使官鹽暢銷；降成本，才能使官鹽降價；裁浮費，刪除繁文縟節(jié)。

（二）改革的措施

為了有章可循，有法可依，陸建瀛與姚瑩共商并親擬了章程十條。通過分析，我們可以看到，陸氏票鹽改革的措施主要集中于：降低成本、精簡機構、暢通銷路。后陸又上疏對章程進行了補充解釋，認為淮南鹽區(qū)的弊端與運輸途中的科則繁雜、衙門勒索無度、靡費太濫有關。鑒于此，陸建瀛要求在揚州設局，“裁除引目，引用鹽照，收納課程”[15]具體是：效仿淮北，每運鹽十引，填票一張，以十張為一號，所運鹽準在淮鹽境內行銷；在九江、蕪湖、湖口和龍江四口設卡，有專員駐扎驗票。

《清史稿·食貨四》記載，“凡省陋規(guī)歲數(shù)百萬，又減去滯引三十萬，年只行百零九萬引，每引正課一兩七錢五分，雜課一兩九錢二分，經(jīng)費六錢五分八厘”[16]，雖然每斤鹽引繳納的稅比淮北要高，但是卻比改革之前該地區(qū)的費用低得多；再加上為了彌補武昌大火的損失，重新規(guī)定每運新鹽一引，另帶運二百斤，即每引為六百斤。這樣“既裁浮費，又多運二百斤，成本輕減過半，故開辦數(shù)月，即每運一綱之引，楚西各岸鹽價驟賤，農(nóng)民歡聲雷動”[17]。故，由此可知，淮南的票鹽制也甚有成效。

除此之外，陸氏又提出，淮南行鹽只分四路，不再多分。具體做法是，將安徽、江蘇、湖廣、江西各成一路，凡是行至湖廣的食鹽，允許其在湖北、湖南所屬的各府州縣淮南鹽區(qū)進行銷鹽，但不準越出外界。同時，鹽價也可以隨時漲落，不必須以官價為準。這樣的措施規(guī)定，在一定程度打破了僵化的銷區(qū)劃分，不再死板而漸靈活。另外，鹽價的自由漲落同樣順應市場化的需要。

參考文獻：

[1]陳鋒.清代鹽政與鹽稅[M].鄭州：中州古籍出版社出版.1988.59

[2]李煦.李煦奏折[O]，26-27

[3倪玉平.政府、商人與民眾—試論陶澍淮北票鹽改革[J].鹽業(yè)史研究，2005年（1）：3-12

[4]胡文學.疏稿[O].見清史資料.第三轍.152

[5]史料.道光十一年四月二十九日禧恩題.為彙核等事[O]

[6]陶澍.再陳鹺積弊折[O].

[7]趙爾巽.清史稿[M]

[8]中華書局編輯部.魏源集[M].北京：中華書局.436

[9]陶澍.淮北票鹽試行有效折子.[O]

[10]趙爾巽.清史稿·食貨四·鹽法.[M].北京.中華書局，1977.8

[11]王守基.兩淮鹽法議略.見清朝續(xù)文獻通考[M].卷36征榷八.7897

[12]趙爾巽.清史稿·列傳一百六十六·陶澍傳[M].北京.中華書局.1977.8

[13]趙爾巽.清史稿·陸建瀛傳[M].卷三九七.北京.中華書局.1977.8

[14]魏源.籌鹺篇[M].

[15]盛茂產(chǎn).致力于患難鹽政改革的陸建瀛[J].鹽業(yè)史研究1997年（4）：43-45

[16][17]趙爾巽.清史稿[M].卷一百二十三.食貨四.3620